Конституционно-правовая оценка содержания закона Кировской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кировской области" от 29 ноября 2000 г.

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Конституционно-правовая оценка содержания закона Кировской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кировской области" от 29 ноября 2000 г. . Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: И. Н. Ившина

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001


С апреля по декабрь 2000 г. в субъектах Российской Федерации велась работа по приведению в соответствие законодательства субъектов федерации федеральному законодательству. Безусловно, начинать ее надо было с приведения Устава области в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

В результате работы, проведенной депутатами и аппаратом областной Думы, а также неизвестной доселе широкой общественности “рабочей группой”, мы имеем третью редакцию Устава Кировской области. (Впервые Устав (Основной закон) Кировской области был принят 27 марта 1986 г. — №12-30, а 22 марта 1999 г, законом №94-30 в него были внесены поправки).

Анализируя содержание нового, измененного и дополненного, Основного закона Кировской области, можно сделать вывод, что Устав не приведен в соответствие с Конституцией РФ, он нарушает ее принципиальные положения, закрепленные в 1 главе “Основы конституционного строя”.

Изучение текста измененного Устава дает основания критиковать его по следующим направлениям.

Прежде всего нужно ответить на вопрос, каким образом был дважды изменен Основной закон области? По какой процедуре он может быть “перекроен” вновь? Часть 1 ст. 42 дает нам ответ: принятие Устава области и внесение в него поправок относится к ведению областной Думы и является ее прерогативой. Статья 91 Устава предусматривает, что поправки к Уставу могут приниматься квалифицированным большинством голосов -не менее, чем двумя третями. А ведь Устав области — конституционно-правовой акт, закрепляющий основы формирования и деятельности органов, осуществляющих в области государственную власть, распределяющий функции и полномочия между ними. Он является фундаментом для создания системы законодательства области, его “дух” отразится на каждом законе и, следовательно, на каждом нормативном подзаконном акте, которыми будут регулироваться отношения между физическими и юридическими лицами на территории всей Кировской области. Часть 2 ст. 49 Устава гласит: “Областная Дума обязана выносить на всенародное обсуждение проекты важных законов области”, а ч. 3 ст. 2 предусматривает процедуру референдума. Спрашивается, какие законопроекты областная Дума считает важными и собирается обсуждать с населением и выносить на референдум, если даже законопроект Основного закона был изменен без его обсуждения хотя бы в средствах массовой информации?

Устав Кировской области в своей области выполняет функцию, аналогичную той, которую Конституция Российской Федерации выполняет на уровне государства в целом. Хотелось бы напомнить, что процедуры изменения Конституции содержат возможность проведения референдума, а некоторые изменения вносятся только после их ратификации квалифицированным большинством субъектов РФ. Этим подтверждается принцип народного суверенитета, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ. Почему же на территории Кировской области изменения и дополнения, внесенные в Устав, не обсуждались вообще? Можно поставить вопрос иначе: почему областная Дума наделяет себя правом принимать и изменять Устав Кировской области, нарушает свою обязанность выносить важные законопроекты на обсуждение населением и тем самым нарушает принцип народного суверенитета, закрепленный в Конституции РФ?

Вызывает недоумение и проблема суверенитета в отдельно взятой области. Часть 1 ст. 2 Устава Кировской области гласит: “Единственным источником власти в Кировской области является многонациональный народ России и население области как его составная часть”. Правомерно ли ставить вопрос об источнике власти в одном из восьмидесяти девяти субъектов федерации? Принцип государственной целостности, закрепленный в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ предусматривает в том числе и территориальную целостность федерации, единственным источником власти в которой является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Источник государственной власти может иметь только суверенное государственное образование, область же суверенитетом не обладает. Все разговоры по поводу ограниченного суверенитета — не более чем миф, ибо любая независимость либо абсолютна, либо ничтожна. В Уставах иных субъектов федерации этот вопрос благоразумно обходится стороной. По элементарным законам логики, употребление слова “единственный” исключает использование перечисления (через перечислительный союз “и”), пусть даже с дальнейшей оговоркой.

Далее необходимо обратить внимание на нарушение принципа разделения властей, закрепление дисбаланса механизма сдержек и противовесов. Это выражается в том, что судебная власть в лице Уставного суда Кировской области не институциализирована вообще, и на уровне области существуют только органы законодательной и исполнительной властей. Уставный суд лишь декларируется ст. 62; полномочия, которые должны ему принадлежать, распылены между областной Думой, Губернатором и федеральными судами. К ним можно отнести следующие полномочия:

• официальное толкование Устава и законов области (п. “г” ст. 42, ст. 53 Устава Кировской области — полномочие закреплено дважды);

• разрешение споров между областной Думой, Губернатором, Правительством области, а также органами местного самоуправления (п. “п” ст. 42, ст. 82 Устава);

• разрешение дел о соответствии Уставу Кировской области законов Кировской области, постановлений областной Думы, нормативных актов Губернатора области. Правительства области, Уставов муниципальных образований, нормативных договоров, заключенных государственными органами и должностными лицами Кировской области (это полномочие несколько иначе сформулировано в ст. 47 и в п. “ж” ст. 59 Устава).

Таким образом, закон области о порядке формирования и деятельности Уставного суда невозможно будет принять без нового изменения Устава Кировской области. Сам факт отсутствия авторитетного органа судебной власти на уровне области говорит о том, что законодательный и исполнительные органы области не готовы в конфликтных ситуациях прибегать к посредничеству особого арбитра и предпочитают апеллировать к федеральным судам, у которых и без этого дел достаточно. Другой вариант — разбираться кулуарно при помощи согласительной комиссии. В результате нарушается ст. 10 федеральной Конституции, деформируется сама идея разделения властей, а конфликты не имеют эффективного разрешения.

Механизм сдержек и противовесов, закрепленный в Уставе, также разбалансирован, некоторые полномочия оказываются фиктивными, то есть они никогда не смогут быть реализованы. Например, п. “к” ст. 42 к полномочиям областной Думы относит назначение даты выборов и Губернатора области, и областной Думы. А если Дума не захочет переизбираться и не назначит дату выборов Думы следующего созыва или фактически увеличит срок своих полномочий, оттягивая переизбрание? Чтоб избежать подобной ситуации и не распускать Думу по инициативе Гy6epнатора в связи с истечением ее полномочий, дату выборов депутатов областной Думы должен назначать все-таки Губернатор.

Далее, п. “в” ст. 42 предусматривает контроль за соблюдением и исполнением законов области. Каким образом он будет осуществляться? Думается, что это прерогатива прокуратуры, а не законодательного органа. Органы парламентского контроля могут осуществлять контроль за исполнением бюджета или использованием государственной собственности (в данном случае собственности Кировской области), а не за исполнением законов вообще. Значит, нужно либо уточнить это полномочие, либо отказаться от него.

Возможен ли реально, а не теоретически, самороспуск областной Думы, предусмотренный п. “а” ч. 2 ст. 44 Устава? Скорее всего, это “нулевое” полномочие, которое следует исключить из текста Устава.

Еще одна проблема состоит в нечетком определении статуса Губернатора области. В соответствии с ч. 3 ст. 58 Устава Губернатор одновременно является Председателем Правительства области. Думается, что нецелесообразно вводить двойную терминологию или наличие двух должностей для одного и того же официального лица. Достаточно было бы ограничиться констатацией того, что Губернатор области возглавляет Правительство области. И тогда не потребовался бы термин “Первый заместитель Председателя Правительства”, значение которого невозможно понять без обращения к вышеуказанной статье. Вместо “Первого заместителя Председателя Правительства” вполне уместен термин “Вице-губернатор” или “Заместитель Губернатора”.

Вызывают замечания и нормы, определяющие статус Кировской области. В ч. 2 ст. 10 Устава предусматривает возможность изменения статуса области внутри Российской Федерации по обоюдному согласию. Это положение зафиксировано в Уставе на основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, которая действительно предусматривает такую возможность. Но федеральная Конституция содержит ряд внутренних противоречий. Так, ч. 5 ст. 66 (гл. 3 Конституции РФ) противоречит ч. 1 ст. 5 (гл. 1 Конституции РФ), в которой провозглашено равноправие субъектов федерации. Коллизионная норма, закрепленная в ч. 2 ст. 16 той же федеральной конституции, гласит, что “никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации” (изложенным в гл. 1). Правовой статус каждого субъекта Российской Федерации должен быть одинаков, следовательно, нет никакой необходимости его изменять. Противоречия федеральной конституции нужно устранять, для этого у областной Думы есть право вносить предложения о поправках и пересмотре федеральной Конституции, закрепленное ст. 134 Конституции РФ. Вместо этого данное противоречие воспроизводится в Уставе области.

Было бы целесообразно более тщательно продумать структуру Устава и логику изложения статей. В данной редакции ряд норм закрепляется дважды, например, прерогатива областной Думы толковать Устав Кировской области (п. “г” ст. 42 и ч. 1 ст. 58). Права и обязанности областной Думы, Губернатора и Правительства области содержатся не только в главах, закрепляющих правовой статус этих органов, но и во всем тексте Устава (в главах “Законодательство”, “Финансовая система”, “Местное самоуправление”, “Социальная защита, здоровье населения и охрана окружающей среды”, “Воспитание, образование, наука и культура”), что затрудняет получение целостной информации. В целом Устав должен быть более краток и лаконичен. В нем целесообразно закрепить принципиальные положения, отражающие специфику нашей области, и нормы, касающиеся порядка образования и функционирования государственных органов. Так, например, необходимо полностью раскрыть основания роспуска Губернатором областной Думы, предусмотренные федеральным законодательством (п. “б” ч. 2 ст. 45). Это чрезвычайно важно. А дефиниции местного самоуправления и муниципального образования можно было бы и не дублировать.

Наконец, юридическая техника нормативного документа, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Хочется обратить внимание на следующее:

1. Часть 2 ст. 50 и п. “в” ст. 55 содержат формулировку “обнародование закона путем его подписания”. Хотелось бы спросить — как представляют авторы Устава данную процедуру? В классическом законодательном процессе аналогичная стадия называется “подписание и обнародование закона”, то есть предполагает два самостоятельных действия — проставление подписи компетентного лица под текстом нормативного акта и направление уже подписанного документа в средства массовой информации для его опубликования.

2. В ст. 51, ч. 1, 2, 3 ст. 92 и еще в ряде статей используется формулировка “вступление в силу через 10 дней после опубликования”, “вступление в силу после окончания полномочий” и т.п. Но слово “после” предполагает неограниченный отрезок времени. Целесообразно слово “после” изменить на словосочетание “с момента” или “со дня”. В результате Устав приобретет более строгий юридический характер.

3. Часть 5 ст. 49, ст. 91 и др., закрепляя требования, необходимые для принятия того или иного решения, предполагают наличие “большинства от установленного числа депутатов”. Возникает необходимость толкования — от числа, установленного Уставом области, то есть от 54, или от числа, установленного в результате регистрации перед началом очередного заседания Думы, или еще от какого-либо установленного числа. Наверное, все-таки здесь уместно, по аналогии с федеральным законодательством, использовать формулировку “от общего числа депутатов”, помня, что Конституционный Суд РФ уже дал ее ограничительное толкование.

4. Статья 14 предусматривает осуществление областью “внешнеэкономических и международных связей”. Думается, что внешнеэкономические связи — это только часть международных, то есть первое понятие поглощается вторым. Следовательно, их нельзя соединять союзом “и”.

5. Часть ст. 35 закрепляет требования к кандидату в депутаты областной Думы: “гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с законодательством пассивным избирательным правом, достигший 21 года”. Пассивное избирательное право — понятие науки конституционного права, которое подразумевает право быть избранным при наличии определенных условий, или цензов. Поэтому просто неграмотно одновременно и устанавливать эти цензы — ценз гражданства и возрастной ценз — и ссылаться на требования пассивного избирательного права. Здесь, скорее, уместна ссылка на требования активного избирательного права, которое содержит требование наличия дееспособности и не нахождения в местах лишения свободы. Впрочем, можно ограничиться и закреплением ценза гражданства и возрастного ценза.

6. Пункт “б” ч. 2 ст. 57 Устава в качестве оснований досрочного прекращения полномочий Губернатора называют “отставку по собственному желанию”. Такая формулировка уместна для расторжения трудового договора, но никак ни для прекращения полномочий избранного должностного лица такого уровня. Конечно, ее следует заменить на “добровольную отставку”.

7. Часть 1 ст. 48 содержит перечень субъектов законодательной инициативы. Хочется поставить под сомнение целесообразность наделения таким правом областной суд и арбитражный суд Кировской области — ведь это суды федеральные. Вместо них необходимо наделить правом законодательной инициативы Уставный Суд Кировской области, который все-таки необходимо учреждать. Кроме того, у избирательной комиссии области данное право должно быть ограничено вопросами, касающимися избирательного права, так как это орган специальной компетенции.

На основании всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Устав Кировской области в редакции от 29 ноября 2000 г. нарушает принципы народного суверенитета и разделенияI властей, закрепленные в Конституции Российской Федерации, и, следовательно, не соответствует федеральной конституции.

Структура Устава и порядок изложения нормативного материала в нем нуждаются в пересмотре.

Многие термины и формулировки должны быть уточнены и пересмотрены.

В дальнейшем необходимо выносить проекты изменений основного закона на областной референдум. Это требование обязательно должно быть закреплено в самом Уставе области, для чего следует продумать особую процедуру изменения Устава и отменить ст. 91 Устава области. Это сделает Устав жестким, а законы области стабильными.


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Конституционно-правовая оценка содержания закона Кировской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кировской области" от 29 ноября 2000 г.


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.