МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Роль налогов и налогового права в обеспечении прямой и обратной связи в процессе государственного регулирования хозяйственных процессов
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2000
В настоящее время в России происходит поступательный процесс построения правового государства на основе совершенствования законодательства. Особую актуальность приобретает вопрос о путях и методах развития налогового права, в частности, в связи с острой необходимостью пополнения доходной части бюджета в условиях все возрастающего его дефицита.
Государство обеспечивает выполнение стоящих перед ним задач и функций именно с помощью своих доходов, основная часть которых определяется бюджетом. При этом доля от налоговых поступлений в общих собственных доходах государства, по разным оценкам, составляет от 70 до 80 %.
В этой связи важно отметить основные функции налоговой системы: фискальную, распределительную и особенно регулирующую и стимулирующую. Эффективное осуществление этих функций возможно только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения. Поскольку поступления от налогов являются основой доходной части бюджетной системы, отношения по их установлению, взиманию и контролю находятся под постоянным воздействием государства. Соответствующий механизм предполагает полноценное использование норм права, которые отвечали бы сложившейся ситуации. Следовательно, совершенствование правовых норм в этой области в конечном счете ведет к прогнозируемому развитию экономики и существенно влияет на уровень жизни.
Представляется очевидным, что в основе оптимального регулирования экономики с помощью финансового механизма должны лежать как четкое представление об экономических процессах, происходящих в стране в настоящее время, так и государственная воля по разработке, утверждению и контролю за соблюдением норм финансового, в частности налогового, права.
Поступательное развитие экономики невозможно без соответствующей политики и правовой базы. Если векторы этих процессов совпадают, то следствием должен стать активный прогресс; если же векторы развития действуют в противоположных направлениях, то объективные (базисные) экономические процессы, несмотря ни на что, будут происходить, однако преодолевая сопротивление иного вектора, который может возникнуть, например, в области финансового, налогового и других отраслей права. Таким образом, для государства может быть потеряно время, утрачен имеющийся потенциал. Для избежания подобных негативных явлений необходимо наличие постоянного баланса между состоянием экономики и нормами права (финансового, гражданского, трудового и др.), которые регулируют общественные отношения, связанные с экономикой. Таким образом, требуется баланс в системе “право — экономика”.
Соотношение объективных экономических процессов и соответствующих норм права не может быть застывшим явлением. Создавая стабильное налоговое законодательство, следует учитывать, что оно, однако, должно быть одновременно и гибким. Так, налогам одновременно, но оптимально должны быть присущи и стабильность и подвижность. Целесообразное сочетание этих двух признаков может быть обеспечено тем, что в течение года в законодательство никакие изменения (за исключением устранения очевидных ошибок) вноситься не должны. Стабильными в течение ряда лет должны оставаться основные принципы налогообложения, состав налогов (перечень налогов и налоговых платежей), наиболее значимые льготы и санкции.
При этом оптимальной представляется ситуация, когда финансовое (налоговое, в частности) правотворчество осуществляется с учетом перспективы, основываясь на краткосрочных и долгосрочных прогнозах развития экономики. Умеренное опережение создания правовой базы должно оказывать стимулирующее действие на реализацию экономического потенциала страны. Если же отрыв законодательной базы, даже теоретически весьма обоснованной, от действительности будет значительным, то такие законы окажутся неработоспособны, так как, вероятнее всего, еще не начнет функционировать механизм их реализации, который в идеале должен создаваться до принятия соответствующего закона, как и всякая инфраструктура. Следовательно, возможно возникновение противоречия между законодательством и объективной реальностью в случае введения в действие Налогового кодекса РФ, не учитывающего особенности российской действительности.
Итак, финансовое право по своей природе является публичным правом (государствоведческим), и именно с помощью финансового, в частности налогового, законодательства государство реально может осуществлять управление.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что государство — это сложнейшая социальная система, находящаяся в постоянном развитии и изменении. Всякая система (биологическая, социальная, политическая) стремится к саморегулированию, имея конечной целью достижение определенного равновесия. Как известно, саморегулируемые системы способны самоусовершенствоваться и адаптироваться к условиям изменяющейся среды.
Основными носителями информации в механизме государственного управления являются именно финансы. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах. Финансы, в том числе и налоги, — это органический элемент системы государственного управления, это информационные носители и — главное — инструмент системного саморегулирования государства и общества в целом, однако, добавим, при условии надлежащего и грамотного применения юридической техники.
Представляется, что только на основе научного подхода, путем постепенного и поступательного введения изменений в систему налогов, проверяя опытным путем возможные результаты и корректируя своевременно неблагоприятные последствия, можно добиться того, что налоги будут осуществлять прежде всего регулирующую и стимулирующую (а не только и не столько фискальную и перераспределительную) функции, в результате чего станет возможно расширение налогооблагаемой базы, и тогда, как объективное следствие, увеличатся поступления налоговых доходов в бюджетную систему.
Для осуществления научного управления теоретически необходимо исходить из того, что каждая система состоит из множества подсистем, являющихся ее элементами. Так, например, финансы составляют целостную систему, включающую такие взаимосвязанные звенья, как бюджетная система государства, внебюджетные централизованные целевые фонды, внебюджетные децентрализованные целевые фонды, государственный кредит, предназначенный в основном для погашения бюджетного дефицита, финансы предприятий, ресурсовый фонд и др.
При этом, имея в виду относительность любого явления в зависимости от такого критерия, как точка отсчета, можно сказать, что любая система одновременно является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой. Так, например, бюджетная система, будучи элементом финансовой системы, в свою очередь является самостоятельной системой, состоящей из трех звеньев — федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов — или, например, из таких элементов, как доходы и расходы бюджетов соответственно на всех уровнях. В свою очередь, доходы государства, будучи элементом системы второго уровня (бюджетной) или подсистемы первого уровня (финансов в нашем примере), состоят из таких подсистем (или элементов), как налоговые доходы и неналоговые доходы.
Таким образом, очевидно, что двойственность ролей управляемых систем связана с их иерархичностью в зависимости от того, какая точка отсчета применяется как критерий.
Если рассматривать как систему налоговые доходы государства, то можно предположить, что элементами этой системы являются доходы, полученные от взимания различных конкретных видов налогов, установленных государством в законном порядке.
Итак, для того чтобы осуществлять совершенствование системы налогов с целью увеличения совокупного дохода государственного бюджета, следует рассмотреть, каким образом могут и должны вносится изменения в эту систему и, что самое главное, каким образом система может отреагировать на вносимые изменения.
Среди множества факторов управления экономическими процессами особое и принципиальное значение имеет учет отраженного влияния на данный процесс его собственного действия.
Рассмотрим пример. Законодательно установлено, что официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Платежи с использованием официальной денежной единицы составляют цепочку, по которой перечисляются деньги, которые попадают на расчетный счет предприятий. Критерием для определения налогооблагаемой базы по целому ряду вмененных налогов является выручка от реализации, исчисленная “кассовым методом”. Таков процесс исчисления и основа для перечисления налогов на основе действующего законодательства.
Существующая налоговая система, ввиду отсутствия достаточной нормативной базы, допускала, что бартер и взаимозачеты, деньги по которым не попадают на расчетные счета предприятий, не облагались налогами. Таким образом, невнесение в законодательную базу соответствующих норм, то есть, можно сказать, юридический факт, выразившийся в бездействии, явился прямым воздействием на управляемую систему или на хозяйственную деятельность предприятий (управляемая система), которые сразу стали использовать для взаимозачетов денежные суррогаты (в частности, векселя), выпускаемые другими предприятиями, местной администрацией, банками, отдельными ведомствами. В результате этого: 1) произошло непосредственное обратное (отраженное) влияние на налоговую систему в виде возросшей неуплаты налогов; 2) поскольку налоговая система является элементом n-го уровня системы финансов, то в рамках этой системы обратная связь выразилась в появлении денежных суррогатов, что повлияло на систему денежного обращения (один из элементов системы финансов) таким образом, что практически возникло еще одно средство платежа (денежные суррогаты); 3) можно предположить, что финансовая система (управляющая), оказав воздействие на хозяйственную деятельность предприятий (управляемая система), в виде обратной связи повлияла на систему ценообразования на общегосударственном рынке. Как правило, по бартеру предприятия рассчитываются с естественными монополиями, сложившимися в России (“Газпром”, РАО “ЕЭС России” и МПС), которые получают возможность, таким образом, диктовать цены и искажать нормальные ценовые пропорции, которые могли бы сложиться иначе при расчетах “живыми” деньгами. Таким образом, последствия обратных связей выходят за рамки системы финансов, которая, являясь, в свою очередь, элементом систем более укрупненного уровня, оказывает влияние на такую систему, как, например, ценообразование.
Так схематично выглядит комплексная комбинация, при которой источник (законодательный пробел в налоговой системе) влияет на среду (хозяйственная деятельность) и возмущает ее, после чего сам источник (налоговая система) подвергается не просто влиянию среды как таковой, но среды, подвергнутой им самим определенному изменению. Именно это влияние процесса на самого себя можно назвать отраженным или обратным воздействием или обратной связью.
Из теории управления известно, что осуществлять обратную связь — это значит наблюдать результаты деятельности и в зависимости от этого принимать решения. Связь, обслуживающая процесс принятия решений и передающая их на управляемый объект, являются прямой связью. Для полноценного управления необходимо также наличие обратной связи, которая предполагает получение информации о последствиях управляющих воздействий, потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих.
Очень важно для избежания негативных последствий для экономической деятельности государства осуществлять управление обратными связями, так чтобы их влияние на субъект управления не наносил ему же ущерба.
В принципе обратное воздействие может происходить в двух противоположных направлениях. Связь, в которой протекает нарастающий процесс обратного воздействия, называют положительной. При этом действие положительной обратной связи не может продолжаться бесконечно: оно приводит к взрыву, разрушению системы. Очевидно, что такой результат недопустим.
Так, например, налог на добавленную стоимость, единовременно введенный в 1991 г. в размере 28%, привел к тому, что в результате резкого удорожания товаров и услуг (более чем на 1/4) процесс реализации продукции на общегосударственном рынке замедлился, снизились темпы оборота оборотных средств. Возникли трудности в сбыте из-за взвинтившихся цен и затоваривания складов. Остановки в реализации естественно приводили к отсутствию выручки и паузам в закупке сырья и материалов для производства товаров. Все это привело соответственно к налоговым неплатежам как по налогу на добавленную стоимость, так и по налогу на прибыль. В результате государство приняло единственно правильное решение снизить налог до 20 %. Взрыва системы не произошло, в этом, конечно, сыграли роль и другие факторы.
Обратная связь в случаях, когда процесс затухает, называется отрицательной обратной связью. На систему, находящуюся в неустойчивом состоянии, действие отрицательной связи через некоторое время прекращается, так как система приходит в равновесие. Так, можно отметить по поводу предыдущего примера, что взрыва системы не произошло, поскольку стала срабатывать обратная отрицательная связь, выразившаяся в том, что благодаря снижению налога рынок получил возможность ускорить темпы и объем реализации товаров и, соответственно, возросли объемы отчислений налогов в бюджеты. Система пришла в относительно спокойное состояние.
На этом примере мы видели, как обратные воздействия двух противоположных векторов могут поочередно влиять друг на друга.
Иногда обратные связи двух противоположных тенденций действуют одновременно, например в случае изменения одних налогов в сторону уменьшения, а других — в сторону увеличения. Так, после снижения налога на добавленную стоимость с 28 до 20 % был введен в 1994 г. специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей, который хотя и имел видимость другого налога, но, поскольку имел абсолютно идентичную налогооблагаемую базу с НДС, по существу, для хозяйствующих субъектов являлся его увеличением.
Наличие обратных связей может стать не только причиной усиления, ослабления и устойчивости системы, но и причиной возникновения самопроизвольных ее изменений (колебаний) как отражение внешних событий. Например, налог на имущество предприятий, по которому налогооблагаемая база складывается из остатков внеоборотных и оборотных активов по состоянию на дату предоставления отчетности в налоговый орган, приводит к тому, что периодически эти остатки занижаются (по оборотным активам, а именно остатки на складах сырья, материалов, товаров, готовой продукции).
В свою очередь, результатом такого положения является периодическое снижение хозяйственного оборота или его колебания, недозагрузка производства и, следовательно, периодическое сокращение или колебания объемов реализации и соответственно неравномерное начисление других налогов (НДС, налога на прибыль предприятий, организаций).
Системы с обратными зависимостями бывают двух видов: такие, где обратные зависимости проявляются без запаздывания, и такие, в которых обратные зависимости могут существенно опаздывать, а накопленные в них качества могут проявляться не сразу, а по истечении некоторого времени. При этом бывает трудно предвидеть, какое из качеств проявится и когда.
Для системы налогов характерным является второй случай, так как, например, между юридическим фактом установления или изменения какого-либо существенного или даже факультативного элемента в законе о налоге и моментом, когда изъятие, допустим дополнительное, окажет влияние на финансовое состояние предприятия, что и отразится на его хозяйственной деятельности, ее результате и на платежах от этого результата в бюджет, должно пройти время.
Для управления процессом обратного воздействия очень важно знать, что любая система (в качестве обратного же воздействия) не может не получать сигналы (информацию) и сама оказывает информационное воздействие на системы и подсистемы других уровней.
Обратные связи, несущие информацию о состоянии объекта и его реакции на управленческие решения, служат базой формирования корректирующего воздействия на управляемую систему.
Для научного управления налоговой системой такого рода информационные потоки должны быть основным критерием истинности прямого воздействия управляющей системы. Именно на основе информационных потоков (для финансовой деятельности, имеющих денежное или просто информационное выражение) следует принимать решения о необходимости (или отсутствии необходимости) внесения корректировок в управляющее воздействие. При этом можно и необходимо предотвратить или смягчить непосредственное негативное последствие отраженного воздействия.
Для некоторых случаев, которые могут быть описаны линейными дифференциальными уравнениями, теория дает возможность рассчитать действие обратных связей, но многие другие важные случаи математическому анализу пока не поддаются. Между тем, становится очевидно, насколько необходим системный анализ, так как даже при небольшой перемене в соотношении частей системы характер ее поведения может резко измениться.
В этой связи перед тем, как осуществлять управление обратными связями, особое внимание следует обратить на сигналы, посылаемые управляемой системой, особенно когда обратные зависимости существенно опаздывают, а качества, накопленные в них, могут проявиться не сразу, а по истечении некоторого времени.
Например, в связи с отсутствием инвестиций, особенно в фондоемкие отрасли народного хозяйства (при устаревшей амортизационной политике государства), сигналом может служить отсутствие обновления парка машин и оборудования в отрасли. Такой сигнал говорит о том, что даже в случае уплаты предприятиями данной отрасли налогов на свое имущество (то есть пока нет явного нарастания процесса противодействия) происходит скрытый нарастающий процесс обратного воздействия (положительный). Следовательно, появляется угроза взрыва системы, так как при отсутствии машин и оборудования, которые в недалеком будущем окажутся изношены физически и морально, если они не будут обновлены, хозяйственный процесс остановится. Таким образом, иссякнет источник платежей налогов, будут законсервированы или ликвидированы рабочие места, кадры окажутся не востребованы, им не будет выплачена заработная плата, с которой должны были бы отчисляться налоги и платежи в социальные фонды. Кроме того, работники, став безработными, сами станут претендовать на выплаты из Фонда занятости населения. Если такое явление станет массовым, это окажется чревато уже социальными катаклизмами в масштабах государства.
Таким образом, очевидно, что обратные связи, как и вообще связи управления, несущие сигналы (информацию), обладают очень значимым качеством — они способны образовывать сочетания в сложных комбинациях, где одна связь управляет другой и меняет ее свойства.
Если кратко обобщить то, что было рассмотрено выше, то можно сделать вывод: любое непосредственное воздействие управляющей системы (прямая связь) на управляемую систему может привести к большому количеству самых разных последствий и даже к их хаотичности. При этом крайне важно вовремя обнаружить информационные потоки (сигналы), которые поступают от управляемой системы еще до того, как влияние обратной связи на управляющую систему станет явным. При этом появляется возможность, если информационные потоки предупреждают о наличии нарастания противодействия, внести необходимую коррекцию в дальнейший процесс управления. Следовательно, возникает возможность регулирования процесса управления .
Например, очевидно, что принятие Налогового кодекса само по себе явление актуальное. В результате на управляемый объект, в частности экономику государства, будет оказано комплексное и существенное позитивное воздействие. Однако необходимо время для того, чтобы управляемая система отреагировала на изменения в виде передачи информационных потоков о результатах прямого воздействия. Только после серьезного и оперативного анализа таких потоков, их корректировок и их проверки возможны последующие действия. Наиболее приемлемым представляется поэтапное, осторожное введение новых элементов налогового законодательства.
Кроме того, ясно, что при управлении социальными системами вообще и такой системой, как финансы, в частности и ее элементами противопоказан способ сплошного и непрерывного экспериментирования, так как чисто теоретические варианты при соприкосновении с практикой слагаются в геометрическую прогрессию несуразностей, а это есть “взрыв смысла” для социальной системы.
При управлении такими сложными системами, как экономика, следует максимально исходить из принципов детерминированности, когда заранее известны последствия принимаемых решений. Это не представляется полностью осуществимым, так как пока социальная система не поддается математическому анализу с помощью линейных дифференциальных уравнений, но прогнозирование результатов с максимальной степенью вероятности необходимо и возможно именно благодаря управлению обратными связями.
Поэтому при управлении государством с помощью финансов необходимо действовать поэтапно, по возможности учитывая объективный эволюционный процесс, происходящий в управляемой системе, и понимать, что реальность представляет собой не хаотически слагающиеся сочетания, но цепь непрерывностей. Каждое следующее состояние системы имеет не ту же вероятность, что и все другие состояния, поэтому эволюционный подход представляется более предпочтительным, чем революционный. Например, единовременная отмена ограничений отнесения расходов хозяйствующего субъекта на уменьшение доходов для исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль представляется неприемлемой в условиях отсутствия нормальной конкуренции на общегосударственном рынке. Следствием может быть тотальное превращение всех хозяйствующих структур в затратные. Другое дело, если со временем в результате развития конкуренции произойдет эволюция российского рынка и объективная реальность заставит снижать издержки, тогда и можно было бы законодательно снять соответствующие ограничения.
Таким образом, для управления налоговыми поступлениями в государственный бюджет необходим и возможен с помощью обратной связи не хаотический поиск результатов, а анализ ситуации в заданном направлении начиная с уже достигнутого состояния.
Главное в управляющих системах — это их замкнутость, определяемая принципом обратной связи. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта управления и кончается у него же, т. е. существует замкнутая цепь. Если этого нет, то возможна длительная задержка оперативного процесса управления, но рано или поздно система должна замкнуться, иначе управление теряет всякий смысл. Разрыв кольца зависимости приводит к параличу управления. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта и кончается у него же, причем задача управления, как отметил Норберт Винер, “состоит в управлении механической тенденцией к дезорганизации”.
Для системы финансов это особенно важно, так как нарушение замкнутости связи, непоступление сигналов в нужном месте и в определенное время в российской действительности приводит к тому, что колоссальные средства, которые могли бы быть использованы для финансирования инвестиций, уходят в “теневой” сектор, включая “бегство капиталов” за рубеж, или хранятся на руках населения в качестве средств личного накопления. В настоящее время, даже по официальным данным, размер теневой экономики в России достигает 1/4 ВВП, а по независимым экспертным оценкам, он почти в 2 раза выше. По официальным и независимым оценкам, из России ежегодно “убегает” за границу от 5 до 12 млрд. долларов. В результате не только увеличивается количество экономических преступлений, но получает развитие тенденция сползания целых отраслей экономики на “теневые” принципы функционирования.
В отношении системы налогов можно сказать почти наверное, что если бы управляющая система вовремя не реагировала на информационные сигналы, указывающие на то, что налоговое бремя слишком велико и одновременно наказание за сокрытие доходов не сопоставимо с возможными доходами без уплаты слишком высоких налогов, могли бы быть внесены необходимые корректировки в соответствующие нормативные акты, которые и приводят в действие как прямые, так и обратные связи. Результатом же разрыва “кольца зависимости” является недополучение государством налоговых доходов примерно в размере 1/4 от уровня поступивших доходов, рост преступности.
Таким образом, экономику страны, ее финансы в частности, можно рассматривать как саморегулирующуюся систему с обратными связями, где роль сигналов исполняют реальные деньги (потоки денежных средств) или условные деньги кредита. В этой системе регулирующими средствами, корректирующими обратные связи, могут служить соответственно направленные законодательные установления, гибкое регулирование налоговой шкалы, допустимые и необходимые в конкретной ситуации капиталовложения, субсидии, правительственные заказы и другие действия.
Представляется, что было бы целесообразно для корректировки действия обратных связей в налоговой системе в целом и с целью увеличения поступлений в доход бюджета обеспечить совершенствование:
1) структуры современной российской системы налогов;
2) юридической техники в области налогов;
3) законодательного механизма в области налогов: закрепить за бюджетами соответствующего уровня налоговые доходы в зависимости от их экономического содержания;
4) порядка распределения регулирующих налоговых доходов между бюджетами различного уровня;
5) установления налогов на уровне, приемлемом для хозяйствующих субъектов и достаточном для государства.
Все это необходимо для достижения баланса интересов в вопросах налогообложения Российской Федерации, ее субъектов местного уровня, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов и граждан — с другой.
Такого рода баланс интересов является предпосылкой для успешного развития экономической и социальной инфраструктуры страны, который должен лечь в основу системы государство — право — экономика.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2000
В настоящее время в России происходит поступательный процесс построения правового государства на основе совершенствования законодательства. Особую актуальность приобретает вопрос о путях и методах развития налогового права, в частности, в связи с острой необходимостью пополнения доходной части бюджета в условиях все возрастающего его дефицита.
Государство обеспечивает выполнение стоящих перед ним задач и функций именно с помощью своих доходов, основная часть которых определяется бюджетом. При этом доля от налоговых поступлений в общих собственных доходах государства, по разным оценкам, составляет от 70 до 80 %.
В этой связи важно отметить основные функции налоговой системы: фискальную, распределительную и особенно регулирующую и стимулирующую. Эффективное осуществление этих функций возможно только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения. Поскольку поступления от налогов являются основой доходной части бюджетной системы, отношения по их установлению, взиманию и контролю находятся под постоянным воздействием государства. Соответствующий механизм предполагает полноценное использование норм права, которые отвечали бы сложившейся ситуации. Следовательно, совершенствование правовых норм в этой области в конечном счете ведет к прогнозируемому развитию экономики и существенно влияет на уровень жизни.
Представляется очевидным, что в основе оптимального регулирования экономики с помощью финансового механизма должны лежать как четкое представление об экономических процессах, происходящих в стране в настоящее время, так и государственная воля по разработке, утверждению и контролю за соблюдением норм финансового, в частности налогового, права.
Поступательное развитие экономики невозможно без соответствующей политики и правовой базы. Если векторы этих процессов совпадают, то следствием должен стать активный прогресс; если же векторы развития действуют в противоположных направлениях, то объективные (базисные) экономические процессы, несмотря ни на что, будут происходить, однако преодолевая сопротивление иного вектора, который может возникнуть, например, в области финансового, налогового и других отраслей права. Таким образом, для государства может быть потеряно время, утрачен имеющийся потенциал. Для избежания подобных негативных явлений необходимо наличие постоянного баланса между состоянием экономики и нормами права (финансового, гражданского, трудового и др.), которые регулируют общественные отношения, связанные с экономикой. Таким образом, требуется баланс в системе “право — экономика”.
Соотношение объективных экономических процессов и соответствующих норм права не может быть застывшим явлением. Создавая стабильное налоговое законодательство, следует учитывать, что оно, однако, должно быть одновременно и гибким. Так, налогам одновременно, но оптимально должны быть присущи и стабильность и подвижность. Целесообразное сочетание этих двух признаков может быть обеспечено тем, что в течение года в законодательство никакие изменения (за исключением устранения очевидных ошибок) вноситься не должны. Стабильными в течение ряда лет должны оставаться основные принципы налогообложения, состав налогов (перечень налогов и налоговых платежей), наиболее значимые льготы и санкции.
При этом оптимальной представляется ситуация, когда финансовое (налоговое, в частности) правотворчество осуществляется с учетом перспективы, основываясь на краткосрочных и долгосрочных прогнозах развития экономики. Умеренное опережение создания правовой базы должно оказывать стимулирующее действие на реализацию экономического потенциала страны. Если же отрыв законодательной базы, даже теоретически весьма обоснованной, от действительности будет значительным, то такие законы окажутся неработоспособны, так как, вероятнее всего, еще не начнет функционировать механизм их реализации, который в идеале должен создаваться до принятия соответствующего закона, как и всякая инфраструктура. Следовательно, возможно возникновение противоречия между законодательством и объективной реальностью в случае введения в действие Налогового кодекса РФ, не учитывающего особенности российской действительности.
Итак, финансовое право по своей природе является публичным правом (государствоведческим), и именно с помощью финансового, в частности налогового, законодательства государство реально может осуществлять управление.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что государство — это сложнейшая социальная система, находящаяся в постоянном развитии и изменении. Всякая система (биологическая, социальная, политическая) стремится к саморегулированию, имея конечной целью достижение определенного равновесия. Как известно, саморегулируемые системы способны самоусовершенствоваться и адаптироваться к условиям изменяющейся среды.
Основными носителями информации в механизме государственного управления являются именно финансы. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах. Финансы, в том числе и налоги, — это органический элемент системы государственного управления, это информационные носители и — главное — инструмент системного саморегулирования государства и общества в целом, однако, добавим, при условии надлежащего и грамотного применения юридической техники.
Представляется, что только на основе научного подхода, путем постепенного и поступательного введения изменений в систему налогов, проверяя опытным путем возможные результаты и корректируя своевременно неблагоприятные последствия, можно добиться того, что налоги будут осуществлять прежде всего регулирующую и стимулирующую (а не только и не столько фискальную и перераспределительную) функции, в результате чего станет возможно расширение налогооблагаемой базы, и тогда, как объективное следствие, увеличатся поступления налоговых доходов в бюджетную систему.
Для осуществления научного управления теоретически необходимо исходить из того, что каждая система состоит из множества подсистем, являющихся ее элементами. Так, например, финансы составляют целостную систему, включающую такие взаимосвязанные звенья, как бюджетная система государства, внебюджетные централизованные целевые фонды, внебюджетные децентрализованные целевые фонды, государственный кредит, предназначенный в основном для погашения бюджетного дефицита, финансы предприятий, ресурсовый фонд и др.
При этом, имея в виду относительность любого явления в зависимости от такого критерия, как точка отсчета, можно сказать, что любая система одновременно является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой. Так, например, бюджетная система, будучи элементом финансовой системы, в свою очередь является самостоятельной системой, состоящей из трех звеньев — федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов — или, например, из таких элементов, как доходы и расходы бюджетов соответственно на всех уровнях. В свою очередь, доходы государства, будучи элементом системы второго уровня (бюджетной) или подсистемы первого уровня (финансов в нашем примере), состоят из таких подсистем (или элементов), как налоговые доходы и неналоговые доходы.
Таким образом, очевидно, что двойственность ролей управляемых систем связана с их иерархичностью в зависимости от того, какая точка отсчета применяется как критерий.
Если рассматривать как систему налоговые доходы государства, то можно предположить, что элементами этой системы являются доходы, полученные от взимания различных конкретных видов налогов, установленных государством в законном порядке.
Итак, для того чтобы осуществлять совершенствование системы налогов с целью увеличения совокупного дохода государственного бюджета, следует рассмотреть, каким образом могут и должны вносится изменения в эту систему и, что самое главное, каким образом система может отреагировать на вносимые изменения.
Среди множества факторов управления экономическими процессами особое и принципиальное значение имеет учет отраженного влияния на данный процесс его собственного действия.
Рассмотрим пример. Законодательно установлено, что официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Платежи с использованием официальной денежной единицы составляют цепочку, по которой перечисляются деньги, которые попадают на расчетный счет предприятий. Критерием для определения налогооблагаемой базы по целому ряду вмененных налогов является выручка от реализации, исчисленная “кассовым методом”. Таков процесс исчисления и основа для перечисления налогов на основе действующего законодательства.
Существующая налоговая система, ввиду отсутствия достаточной нормативной базы, допускала, что бартер и взаимозачеты, деньги по которым не попадают на расчетные счета предприятий, не облагались налогами. Таким образом, невнесение в законодательную базу соответствующих норм, то есть, можно сказать, юридический факт, выразившийся в бездействии, явился прямым воздействием на управляемую систему или на хозяйственную деятельность предприятий (управляемая система), которые сразу стали использовать для взаимозачетов денежные суррогаты (в частности, векселя), выпускаемые другими предприятиями, местной администрацией, банками, отдельными ведомствами. В результате этого: 1) произошло непосредственное обратное (отраженное) влияние на налоговую систему в виде возросшей неуплаты налогов; 2) поскольку налоговая система является элементом n-го уровня системы финансов, то в рамках этой системы обратная связь выразилась в появлении денежных суррогатов, что повлияло на систему денежного обращения (один из элементов системы финансов) таким образом, что практически возникло еще одно средство платежа (денежные суррогаты); 3) можно предположить, что финансовая система (управляющая), оказав воздействие на хозяйственную деятельность предприятий (управляемая система), в виде обратной связи повлияла на систему ценообразования на общегосударственном рынке. Как правило, по бартеру предприятия рассчитываются с естественными монополиями, сложившимися в России (“Газпром”, РАО “ЕЭС России” и МПС), которые получают возможность, таким образом, диктовать цены и искажать нормальные ценовые пропорции, которые могли бы сложиться иначе при расчетах “живыми” деньгами. Таким образом, последствия обратных связей выходят за рамки системы финансов, которая, являясь, в свою очередь, элементом систем более укрупненного уровня, оказывает влияние на такую систему, как, например, ценообразование.
Так схематично выглядит комплексная комбинация, при которой источник (законодательный пробел в налоговой системе) влияет на среду (хозяйственная деятельность) и возмущает ее, после чего сам источник (налоговая система) подвергается не просто влиянию среды как таковой, но среды, подвергнутой им самим определенному изменению. Именно это влияние процесса на самого себя можно назвать отраженным или обратным воздействием или обратной связью.
Из теории управления известно, что осуществлять обратную связь — это значит наблюдать результаты деятельности и в зависимости от этого принимать решения. Связь, обслуживающая процесс принятия решений и передающая их на управляемый объект, являются прямой связью. Для полноценного управления необходимо также наличие обратной связи, которая предполагает получение информации о последствиях управляющих воздействий, потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих.
Очень важно для избежания негативных последствий для экономической деятельности государства осуществлять управление обратными связями, так чтобы их влияние на субъект управления не наносил ему же ущерба.
В принципе обратное воздействие может происходить в двух противоположных направлениях. Связь, в которой протекает нарастающий процесс обратного воздействия, называют положительной. При этом действие положительной обратной связи не может продолжаться бесконечно: оно приводит к взрыву, разрушению системы. Очевидно, что такой результат недопустим.
Так, например, налог на добавленную стоимость, единовременно введенный в 1991 г. в размере 28%, привел к тому, что в результате резкого удорожания товаров и услуг (более чем на 1/4) процесс реализации продукции на общегосударственном рынке замедлился, снизились темпы оборота оборотных средств. Возникли трудности в сбыте из-за взвинтившихся цен и затоваривания складов. Остановки в реализации естественно приводили к отсутствию выручки и паузам в закупке сырья и материалов для производства товаров. Все это привело соответственно к налоговым неплатежам как по налогу на добавленную стоимость, так и по налогу на прибыль. В результате государство приняло единственно правильное решение снизить налог до 20 %. Взрыва системы не произошло, в этом, конечно, сыграли роль и другие факторы.
Обратная связь в случаях, когда процесс затухает, называется отрицательной обратной связью. На систему, находящуюся в неустойчивом состоянии, действие отрицательной связи через некоторое время прекращается, так как система приходит в равновесие. Так, можно отметить по поводу предыдущего примера, что взрыва системы не произошло, поскольку стала срабатывать обратная отрицательная связь, выразившаяся в том, что благодаря снижению налога рынок получил возможность ускорить темпы и объем реализации товаров и, соответственно, возросли объемы отчислений налогов в бюджеты. Система пришла в относительно спокойное состояние.
На этом примере мы видели, как обратные воздействия двух противоположных векторов могут поочередно влиять друг на друга.
Иногда обратные связи двух противоположных тенденций действуют одновременно, например в случае изменения одних налогов в сторону уменьшения, а других — в сторону увеличения. Так, после снижения налога на добавленную стоимость с 28 до 20 % был введен в 1994 г. специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей, который хотя и имел видимость другого налога, но, поскольку имел абсолютно идентичную налогооблагаемую базу с НДС, по существу, для хозяйствующих субъектов являлся его увеличением.
Наличие обратных связей может стать не только причиной усиления, ослабления и устойчивости системы, но и причиной возникновения самопроизвольных ее изменений (колебаний) как отражение внешних событий. Например, налог на имущество предприятий, по которому налогооблагаемая база складывается из остатков внеоборотных и оборотных активов по состоянию на дату предоставления отчетности в налоговый орган, приводит к тому, что периодически эти остатки занижаются (по оборотным активам, а именно остатки на складах сырья, материалов, товаров, готовой продукции).
В свою очередь, результатом такого положения является периодическое снижение хозяйственного оборота или его колебания, недозагрузка производства и, следовательно, периодическое сокращение или колебания объемов реализации и соответственно неравномерное начисление других налогов (НДС, налога на прибыль предприятий, организаций).
Системы с обратными зависимостями бывают двух видов: такие, где обратные зависимости проявляются без запаздывания, и такие, в которых обратные зависимости могут существенно опаздывать, а накопленные в них качества могут проявляться не сразу, а по истечении некоторого времени. При этом бывает трудно предвидеть, какое из качеств проявится и когда.
Для системы налогов характерным является второй случай, так как, например, между юридическим фактом установления или изменения какого-либо существенного или даже факультативного элемента в законе о налоге и моментом, когда изъятие, допустим дополнительное, окажет влияние на финансовое состояние предприятия, что и отразится на его хозяйственной деятельности, ее результате и на платежах от этого результата в бюджет, должно пройти время.
Для управления процессом обратного воздействия очень важно знать, что любая система (в качестве обратного же воздействия) не может не получать сигналы (информацию) и сама оказывает информационное воздействие на системы и подсистемы других уровней.
Обратные связи, несущие информацию о состоянии объекта и его реакции на управленческие решения, служат базой формирования корректирующего воздействия на управляемую систему.
Для научного управления налоговой системой такого рода информационные потоки должны быть основным критерием истинности прямого воздействия управляющей системы. Именно на основе информационных потоков (для финансовой деятельности, имеющих денежное или просто информационное выражение) следует принимать решения о необходимости (или отсутствии необходимости) внесения корректировок в управляющее воздействие. При этом можно и необходимо предотвратить или смягчить непосредственное негативное последствие отраженного воздействия.
Для некоторых случаев, которые могут быть описаны линейными дифференциальными уравнениями, теория дает возможность рассчитать действие обратных связей, но многие другие важные случаи математическому анализу пока не поддаются. Между тем, становится очевидно, насколько необходим системный анализ, так как даже при небольшой перемене в соотношении частей системы характер ее поведения может резко измениться.
В этой связи перед тем, как осуществлять управление обратными связями, особое внимание следует обратить на сигналы, посылаемые управляемой системой, особенно когда обратные зависимости существенно опаздывают, а качества, накопленные в них, могут проявиться не сразу, а по истечении некоторого времени.
Например, в связи с отсутствием инвестиций, особенно в фондоемкие отрасли народного хозяйства (при устаревшей амортизационной политике государства), сигналом может служить отсутствие обновления парка машин и оборудования в отрасли. Такой сигнал говорит о том, что даже в случае уплаты предприятиями данной отрасли налогов на свое имущество (то есть пока нет явного нарастания процесса противодействия) происходит скрытый нарастающий процесс обратного воздействия (положительный). Следовательно, появляется угроза взрыва системы, так как при отсутствии машин и оборудования, которые в недалеком будущем окажутся изношены физически и морально, если они не будут обновлены, хозяйственный процесс остановится. Таким образом, иссякнет источник платежей налогов, будут законсервированы или ликвидированы рабочие места, кадры окажутся не востребованы, им не будет выплачена заработная плата, с которой должны были бы отчисляться налоги и платежи в социальные фонды. Кроме того, работники, став безработными, сами станут претендовать на выплаты из Фонда занятости населения. Если такое явление станет массовым, это окажется чревато уже социальными катаклизмами в масштабах государства.
Таким образом, очевидно, что обратные связи, как и вообще связи управления, несущие сигналы (информацию), обладают очень значимым качеством — они способны образовывать сочетания в сложных комбинациях, где одна связь управляет другой и меняет ее свойства.
Если кратко обобщить то, что было рассмотрено выше, то можно сделать вывод: любое непосредственное воздействие управляющей системы (прямая связь) на управляемую систему может привести к большому количеству самых разных последствий и даже к их хаотичности. При этом крайне важно вовремя обнаружить информационные потоки (сигналы), которые поступают от управляемой системы еще до того, как влияние обратной связи на управляющую систему станет явным. При этом появляется возможность, если информационные потоки предупреждают о наличии нарастания противодействия, внести необходимую коррекцию в дальнейший процесс управления. Следовательно, возникает возможность регулирования процесса управления .
Например, очевидно, что принятие Налогового кодекса само по себе явление актуальное. В результате на управляемый объект, в частности экономику государства, будет оказано комплексное и существенное позитивное воздействие. Однако необходимо время для того, чтобы управляемая система отреагировала на изменения в виде передачи информационных потоков о результатах прямого воздействия. Только после серьезного и оперативного анализа таких потоков, их корректировок и их проверки возможны последующие действия. Наиболее приемлемым представляется поэтапное, осторожное введение новых элементов налогового законодательства.
Кроме того, ясно, что при управлении социальными системами вообще и такой системой, как финансы, в частности и ее элементами противопоказан способ сплошного и непрерывного экспериментирования, так как чисто теоретические варианты при соприкосновении с практикой слагаются в геометрическую прогрессию несуразностей, а это есть “взрыв смысла” для социальной системы.
При управлении такими сложными системами, как экономика, следует максимально исходить из принципов детерминированности, когда заранее известны последствия принимаемых решений. Это не представляется полностью осуществимым, так как пока социальная система не поддается математическому анализу с помощью линейных дифференциальных уравнений, но прогнозирование результатов с максимальной степенью вероятности необходимо и возможно именно благодаря управлению обратными связями.
Поэтому при управлении государством с помощью финансов необходимо действовать поэтапно, по возможности учитывая объективный эволюционный процесс, происходящий в управляемой системе, и понимать, что реальность представляет собой не хаотически слагающиеся сочетания, но цепь непрерывностей. Каждое следующее состояние системы имеет не ту же вероятность, что и все другие состояния, поэтому эволюционный подход представляется более предпочтительным, чем революционный. Например, единовременная отмена ограничений отнесения расходов хозяйствующего субъекта на уменьшение доходов для исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль представляется неприемлемой в условиях отсутствия нормальной конкуренции на общегосударственном рынке. Следствием может быть тотальное превращение всех хозяйствующих структур в затратные. Другое дело, если со временем в результате развития конкуренции произойдет эволюция российского рынка и объективная реальность заставит снижать издержки, тогда и можно было бы законодательно снять соответствующие ограничения.
Таким образом, для управления налоговыми поступлениями в государственный бюджет необходим и возможен с помощью обратной связи не хаотический поиск результатов, а анализ ситуации в заданном направлении начиная с уже достигнутого состояния.
Главное в управляющих системах — это их замкнутость, определяемая принципом обратной связи. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта управления и кончается у него же, т. е. существует замкнутая цепь. Если этого нет, то возможна длительная задержка оперативного процесса управления, но рано или поздно система должна замкнуться, иначе управление теряет всякий смысл. Разрыв кольца зависимости приводит к параличу управления. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта и кончается у него же, причем задача управления, как отметил Норберт Винер, “состоит в управлении механической тенденцией к дезорганизации”.
Для системы финансов это особенно важно, так как нарушение замкнутости связи, непоступление сигналов в нужном месте и в определенное время в российской действительности приводит к тому, что колоссальные средства, которые могли бы быть использованы для финансирования инвестиций, уходят в “теневой” сектор, включая “бегство капиталов” за рубеж, или хранятся на руках населения в качестве средств личного накопления. В настоящее время, даже по официальным данным, размер теневой экономики в России достигает 1/4 ВВП, а по независимым экспертным оценкам, он почти в 2 раза выше. По официальным и независимым оценкам, из России ежегодно “убегает” за границу от 5 до 12 млрд. долларов. В результате не только увеличивается количество экономических преступлений, но получает развитие тенденция сползания целых отраслей экономики на “теневые” принципы функционирования.
В отношении системы налогов можно сказать почти наверное, что если бы управляющая система вовремя не реагировала на информационные сигналы, указывающие на то, что налоговое бремя слишком велико и одновременно наказание за сокрытие доходов не сопоставимо с возможными доходами без уплаты слишком высоких налогов, могли бы быть внесены необходимые корректировки в соответствующие нормативные акты, которые и приводят в действие как прямые, так и обратные связи. Результатом же разрыва “кольца зависимости” является недополучение государством налоговых доходов примерно в размере 1/4 от уровня поступивших доходов, рост преступности.
Таким образом, экономику страны, ее финансы в частности, можно рассматривать как саморегулирующуюся систему с обратными связями, где роль сигналов исполняют реальные деньги (потоки денежных средств) или условные деньги кредита. В этой системе регулирующими средствами, корректирующими обратные связи, могут служить соответственно направленные законодательные установления, гибкое регулирование налоговой шкалы, допустимые и необходимые в конкретной ситуации капиталовложения, субсидии, правительственные заказы и другие действия.
Представляется, что было бы целесообразно для корректировки действия обратных связей в налоговой системе в целом и с целью увеличения поступлений в доход бюджета обеспечить совершенствование:
1) структуры современной российской системы налогов;
2) юридической техники в области налогов;
3) законодательного механизма в области налогов: закрепить за бюджетами соответствующего уровня налоговые доходы в зависимости от их экономического содержания;
4) порядка распределения регулирующих налоговых доходов между бюджетами различного уровня;
5) установления налогов на уровне, приемлемом для хозяйствующих субъектов и достаточном для государства.
Все это необходимо для достижения баланса интересов в вопросах налогообложения Российской Федерации, ее субъектов местного уровня, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов и граждан — с другой.
Такого рода баланс интересов является предпосылкой для успешного развития экономической и социальной инфраструктуры страны, который должен лечь в основу системы государство — право — экономика.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Роль налогов и налогового права в обеспечении прямой и обратной связи в процессе государственного регулирования хозяйственных процессов
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095952385 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций