МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Развитие законодательства в сфере управления экономикой
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: И. Л. Бачило
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №7,2000
Управление есть не что иное, как исполнение законов
Все, что составляет народное богатство, есть предмет экономии государственной”, — писал в Записке к Александру I Михаил Сперанский в 1803 г. Управление экономикой он рассматривал как единство таких частей: 1) управление источниками доходов (земледелие, мануфактуры, торговля и пр.); 2) сбор доходов; 3) осуществление расходов; 4) отчет. Первую часть он назвал внутренним управлением, а последующие три - финансовым управлением. “В государствах благоустроенных первая часть идет сама собою, и правительство оберегает только ее полицией, судом, войсками и внешними сношениями”1. Эта немногословная цитата раскрывает суть вопроса о предмете управления экономикой. В этом же документе лаконично определена и роль законодательства в управлении: “доброта управления по необходимости зависит от доброты закона”2. Два столетия отделяют нас от времени, когда были сформулированы эти мысли. Страна пережила период индустриализации в рамках имперской России, советской России, прошла сквозь горнило перестройки и попыталась осуществить реформы рыночной экономики.
Анализ ситуации, зафиксированный в ряде докладов отечественных и зарубежных аналитических центров, подтверждает катастрофическое снижение эффективности управления процессами социально-экономического развития через институты государства и особенно со стороны органов исполнительной власти. С точки зрения обеспечения адекватности законодательства потребностям усиления организационной функции роли государства в экономике страны важно уяснить наиболее уязвимые позиции политики и законодательства в этой области.
О понимании и использовании терминов “государственное управление” и “государственное регулирование” в организации экономических процессов и в укреплении гражданского общества.
Беспощадная борьба с советской “системой” самым существенным образом отразилась на содержании и объеме государственной деятельности в области экономики страны. Ориентация на равноправие всех форм собственности, закрепленная в Конституции 1993 г., что само по себе прогрессивно, сопровождалась усиленным вымыванием из государственного сектора структуры экономики. Это касается главным образом ресурсной и производящей сферы при отсутствии внимания к наполнению той части экономики, которая обеспечивает удовлетворение общественных потребностей и возложена на государство. При ослаблении функций управления и отсутствии четкой стратегии в структурном развитии экономики как целостной системы, при существенных недостатках прогнозирования, контроля, регистрации достаточно быстро образовался межотраслевой перекос и нарушилось соотношение между частями, создающими государственный ресурс и потребляющими. Никто не отменял социальные обязательства государства перед населением. Государство объявлено и сейчас как социальное.
Однако для реализации своих принципов и задач государство легитимировало лишь метод регулирования, исключив из своей практики институт государственного управления. Конституция РФ термин “государственное управление” не применяет, за исключением п. “д” ст. 71 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” 1997 г., не выходя за рамки конституционных норм, фиксирует такие методы, как “регулирование в социально-экономической сфере” (ст. 13), “регулирование экономических процессов” и “управление федеральной собственностью” (ст. 14). Следствием этого и изменений в структуре собственности производящих отраслей экономики, когда государственный сектор сузился до 25—30%, функции государства, реализуемые методом регулирования, превратились преимущественно в фискально-распределительные . Прогнозы, как правило, привязаны к бюджету, утверждение которого долгие годы запаздывало и он постоянно являлся дефицитным и реально мог воздействовать лишь на государственный сектор экономики. Напомним, что внутренний валовой продукт в России на душу населения с 1992 г. сократился на 40% и составляет 15% к уровню в США (НГ-политэкономия. № 5, 21 марта 2000. С. 3).
Содержание феномена “регулирование” пока ни с научной, ни с политической, ни с нормативной точки зрения не раскрыто. Законодатель понимает его как нормативное регулирование отношений, что обязывает принимать соответствующие законы. Но управление, содержание которого в широком понимании как интегрированной функции государства, раскрытое в исследованиях ученых еще в 60-е гг. ХХ в., на этом не завершается. Принятые законы надо реализовывать и получать положительный результат. Именно для этого создаются исполнительные органы государства. Но в настоящее время они не ориентированы на “управление”. Их устраивает такой метод регулирования, как функционирование массы не согласованных между собой документов ведомственного профиля, для применения которых в настоящее время нет механизмов. Ответственность за реализацию регулирования экономики выражается лишь в формальной отчетности на случай ревизии.
Регулирующая деятельность государства почти не претендует на такие функции, как контроль, отчетность, учет. Множество комиссий, советов, комитетов при Правительстве, большинство из которых не имеет распорядительных полномочий, являются лишь советующими органами и воздействовать на состояние работы органов исполнительной власти не в состоянии.
Для определения целей и методов государственной организационной деятельности необходимо довольно точно понимать и учитывать масштабы и структуру “экономического пространства” России, политическую и нормативную ориентацию структур государственной власти. В конкретной работе органов исполнительной власти методы государственного управления и регулирования реализуются через блоки функций и соответствующие полномочия.
Еще один важный момент. Это понимание феномена “экономическое пространство”. Через данное понятие формируется представление о масштабах и стабильности государственного управления, о состоянии государственной собственности, о задачах государственного влияния на экономические процессы.
Необходимо ясное понимание перспектив действий государства в экономике: в секторе государственной собственности, в системе экономики страны в целом, в сфере влияния национального российского капитала в структуре мировой экономики. От определения пути развития экономики зависит и выбор методов оказания государственного влияния на состояние дел в пределах данного экономического пространства. Очевидно, речь должна идти об интеграции всех народнохозяйственных процессов с наиболее точным указанием на роль политики и управленческого потенциала.
При характеристике задач государства целесообразно сразу привлечь внимание не только к управлению государственными делами, но и делами всего общества. При ориентации только на функции государства происходит сужение предмета внимания до внутригосударственных структурных проблем и обращение к вопросам управления в секторе государственной собственности. Это означает потерю масштабности задач по регулированию отношений между государственным и негосударственным секторами, утрату ориентиров на социальность государства, исключение многих факторов их стратегии, политики в данной области, усиление угрозы безопасности страны и т.д.
В научном и политическом плане предстоит вывести из забвения и тени упомянутую терминологию, в частности “государственное управление”, наполнить необходимым содержанием этот феномен, уяснить его сочетание с “государственным регулированием” и определить трактовку и использование в законодательстве этих терминов, а также понятия “экономическое пространство”. Следует отказаться от страха применения термина “государственное управление” и наполнить его соответствующим содержанием. Еще прокламируются актуальные задачи правового развития, сформулированные как “перевод всей системы административной власти с функций управления на функцию обеспечения исполнения законов”. Напомним аксиому: управление и есть исполнение законов.
От принципов и методов к функциям государственного управления
По своей сути методы влияния государства на экономические процессы, как бы мы их ни называли, остаются организационно-правовыми. На их основе происходит регулирование действий, поведения, отношений субъектов в области экономики через правовые установления, предписания, разрешения, дозволения и т.д. Однако только правовых норм закона и подзаконных актов для нормального развития экономики недостаточно. Нужна также организационная деятельность по обеспечению их исполнения, осознанная и упорядоченная функциональная работа органов исполнительной власти и местного самоуправления. В этом смысле государственное управление является исполнительно-регулирующей деятельностью, которая реализуется через функции органов исполнительной власти.
Каким образом сегодня целесообразно ранжировать наиболее общие функции государственных органов в области экономики?
Представляется, что первостепенное значение имеют три блока функциональной деятельности. Это: 1) учетно-аналитический; 2) координационно-распорядительный; 3) контрольно-отчетный. Такая ранжировка позволяет ответить на следующие вопросы. Какими ресурсами надлежит управлять? Какими средствами достигается цель? Какова правовая и социальная реакция на полученный результат? Естественно, что конкретизация функций по названным блокам должна учитывать место и роль каждого органа исполнительной власти в структуре этой системы, что предопределяет их цели и задачи, а также наполнение функций определенным содержанием.
Кратко остановимся на каждом из названных блоков применительно к экономике.
1) Учетно-аналитический блок предполагает : инвентаризацию структур хозяйства на всех уровнях ведения федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, ведение реестров, классификаторов, других форм оперативного, статистического, бухгалтерского учета; аналитическую оценку динамики изменений в структурах секторов хозяйства региона и отрасли экономики; ведение балансов всех видов ресурсов, инфраструктуры развития отрасли и региона, поддержания кооперационных связей с другими регионами и отраслями.
Аналогичная работа проводится и на уровне управляющей системы. Ведется учет всех форм управляющих (административных) структур с установлением иерархических и горизонтальных связей, их управленческих полей ( силы и авторитета организационного потенциала); учет динамики и состояния ресурсного и инновационного обеспечения.
Итогом является сводная информационно-экономическая карта (паспорт) региона или отрасли, выполняющая роль ориентира для руководства и для принятия решений.
2) Координационно-распорядительный блок функций органов исполнительной власти ориентирован на обеспечение содержания и выбор механизмов воздействия (и прежде всего регулирующего нормативного и организационного) на деятельность и развитие управляемой экономической системы. При этом реализуются такие функции, как учредительство, регистрация, лицензирование, сертификация; инвестиционная деятельность и все формы прямого финансирования и поддержки инноваций и развития; координация взаимодействия разных форм собственности и организации субъектов хозяйственной и иной экономической деятельности. Предполагается всемерное использование результатов деятельности аналитических структур в процессе выбора форм реализации этого блока; укрепление консультативно-советующих, рекомендательных механизмов наряду с традиционными методами нормативно-регулирующей деятельности.
3) Блок контрольно-отчетных функций в настоящее время почти не функционирует. Страх перед администрированием парализовал все формы оценки работы в области государственного ведения, индикаторы оценки по существу отсутствуют. В этой сфере предстоит творческая работа по выработке критериев и показателей оценок, утверждению порядка отчетности органов исполнительной власти, обеспечения прозрачности и безопасности работы как экономических и хозяйствующих структур, так и управляющих.
Особо важно обеспечение ответственности всех участников экономической деятельности в процессе управления за правонарушения в отношениях субъектов экономической деятельности с государственными органами.
Возрождение авторитета и эффективности отраслевого аспекта управления
Программное управление за последнее время закрепило свои позиции и стало как бы антиподом отраслевому подходу в управлении экономикой. Вместе с тем ни программное, ни региональное управления не могут быть реализованы в отрыве от понимания специализации экономики по отраслевому признаку, который базируется на производственно-технологическом цикле получения конечного продукта (продукции). Однако строить управление только на основе межотраслевой экономической программы недостаточно. Программа не решает многих проблем структурного плана и влияет решительным образом лишь на выбранные, отдельные участки управления. Отраслевой подход позволяет выстроить и осуществить более стабильные характеристики данного структурного подразделения экономики. Отрасль интегрирует производство на определенных критериях.
Несмотря на использование в России международной классификации отраслей экономической деятельности (ОКПД), в стране необходимо продолжать работу по совершенствованию структуры такой классификации с учетом инновационных изменений в технологиях и видах продукции и услуг, с учетом изменения кооперационных связей по формированию отраслей экономики. Это, в свою очередь, поможет обновлять и организационные отраслевые структуры управленческого уровня.
Проблемным является вопрос о составе и профиле отрасли, которая находится в ведении того или иного органа государственной власти. Следует преодолеть тенденцию, согласно которой внимание уделяется только государственному сегменту экономики. Конкретная отрасль экономической деятельности должна объединять все формы собственности и организации и выстраиваться для органа исполнительной власти как сложный интегрированный объект, функционирование которого требует дифференцированного подхода в управлении и регулировании. Именно здесь происходит сочетание методов управления и регулирования, обеспечение координации взаимодействия разных форм собственности в интересах общества. На этом участке управления задаются параметры, которые должны обеспечиваться всеми участниками экономических процессов без ущемления интересов производителя. Речь может идти о контактах и координации деятельности с крупными объединениями частного бизнеса: холдингами, ФПГ, фирмами и др. — в целях обеспечения национальных экономических и социальных интересов.
В структурах определенных отраслей возможно обеспечить связь государственных предприятий и иных организаций со структурами среднего и мелкого частного бизнеса. Для любой отрасли эти структуры образуют определенный “шлейф”, который может поглощать маргинальные ресурсы государственного сектора. Такие структуры способны плодотворно включаться в основное производство на стадии подготовки составляющих его профилирующую продукцию. В этом заложен и большой психологический эффект связи отдельного производителя, его индивидуального творчества с интересами “большой экономики”. Это одна из современных правовых проблем в сфере предпринимательства, а также в области интегрированного обеспечения экономических процессов средствами публичного и частного права. При этом нельзя игнорировать и опыт других стран.
Актуальной задачей в области права является проработка юристами совместно с экономистами нормативного определения “отрасль народного хозяйства” и “отрасль государственного управления”. Цель - выработать комплексную характеристику отрасли хозяйства (производства), учитывая совокупность и взаимодействие разных форм собственности, на основе общепризнанного в мировой практике понимания отрасли хозяйства заложить критерии интеграции таких отраслей в структурах государственного управления, обеспечив многообразие и гибкость методов государственного влияния на развитие экономики страны.
Проблемы регионального, двух- и трехуровневого управления в экономике заслуживают особого внимания, и по этому поводу необходимы решения о включении в систему управления и муниципального уровня. Этого требуют единство и целостность всего комплекса, экономического пространства.
Вопросы правового регулирования развития инфраструктуры экономики
Это, безусловно, большая самостоятельная комплексная проблема. Решать вопросы правового регулирования в области экономического развития невозможно без учета состояния инфраструктуры. В данном случае отметим те проблемы, которые имеют непосредственное отношение к организации управленческих процессов и влияют на их эффективность.
Первый блок проблем — это нормативное задание руководству федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению процессов инновации в области управления. За последние годы внимание к данным вопросам ослабло и работы по исследованию структур в управлении в целом, по совершенствованию механизмов управления, изучению административных реалий и процедур в целях разработки административно-процессуального кодекса по существу не ведутся. Научно-технические разработки и исследования по проблемам управления не имеют какого-либо организационного центра руководства.
Второй блок проблем связан с информатизацией сферы государственного управления и системы органов государственной власти. Этот вопрос в общегосударственном масштабе организационно не решается. Идет преимущественное развитие и использование локальных систем информационного обеспечения, что снижает уровень взаимодействия различных служб и переход к новым технологиям в документообороте, в использовании электронных документов и других телекоммуникационных форм общения в структуре управления. Наблюдаются симптомы меркантилизации информационных ресурсов, монопольного распоряжения ими, что влечет омертвление информации и некачественное использование ее в управленческом процессе. Необходимы законодательные акты, регулирующие деятельность различных посредников в области информационного обеспечения органов государственной власти, создающие механизмы защиты информационного поля, устанавливающие статус информационно-аналитических служб в органах государственной власти и т.д.
В ряду мер по обеспечению функций и полномочий органов исполнительной власти следует определить систему управленческих инноваций, создать банк по их учету и результатам. Управленческие информационные технологии еще не занимают должного места в стратегии совершенствования управления. Это в условиях быстрого развития информационного общества грозит застоем.
Третий по счету, но не по значимости, блок проблем включает правовое регулирование порядка организации и деятельности корпуса государственной службы. Несмотря на обилие учебной и методической литературы об основах организации государственной службы, здесь немало пробелов. Назовем только два.
Во-первых, это разрыв между правовым статусом органа исполнительной власти и правовым обеспечением должностей государственной службы. Здесь утеряна органическая связь чиновника государственной службы и органа исполнительной власти. Чиновник рассматривается как самостоятельная структура, а проблема статуса органа увязывается с кадровым вопросом только по линии численности и определения штатов. Периодическое сокращение персонала плохо увязано с качеством работы органа и его аттестацией по результатам решения задач государственного управления.
Большое значение имеет проблема профессиональной подготовки и этического воспитания корпуса чиновников. Важно учесть издержки отрыва системы органов исполнительной власти от организации и функционирования государственной службы, отсутствие корпоративной заинтересованности и ответственности за полученный результат в управлении. Чиновник “сам по себе” является объектом для коррупции.
Во-вторых, важно отметить имеющийся разрыв между правовым статусом государственных должностей категории “А” и категорий “Б” и “В”. По существу, эта ситуация снижает значение корпоративности и ответственности органа исполнительной власти как структуры государственной власти. Руководящее звено не только выведено за пределы функционирования и ответственности соответствующего органа, но в связи с неурегулированностью статуса этой категории государственной службы создает возможность разрыва в самой системе механизмов власти. Снятие руководителя или его смена (перемещение в системе) создают основания для нарушения правопреемства в этом органе. Решение, принятое “при другом руководителе”, как бы и не обязательно для исполнения при новом начальнике.
В правовой системе так и не преодолено противоречие в законодательстве по государственной службе и правоохранительным законодательством, которое ориентировано на ответственность должностного лица и проигнорировано системой государственной службы.
Какие законы нужны в первую очередь?
Кратко обозначим, на наш взгляд, важнейшие направления законотворческой работы в области организации управления экономикой страны. Предварительно отметим необходимость наличия достаточно четко выраженной государственной экономической политики и разработанных мер по обеспечению экономической безопасности России. При этом необходима ясная политическая линия на реализацию компетенции государственно-властных структур, касающихся конституционных предметов ведения с ориентацией на все формы собственности. Возможно, что ежегодных бюджетных посланий в этой связи недостаточно.
Кроме того, необходима и стратегия нормативно-правового обеспечения развития экономики страны, ибо планирование на год или квартал не может обеспечить перспективы развития.
Из конкретных направлений, которые потребуют принятия федеральных законов, считаем необходимым отметить следующие.
А) Федеральный закон “О собственности в Российской Федерации”. Это закон не только об утверждении юридического равенства всех форм собственности, но и об участии в обеспечении национальных корпоративных интересов страны. Совсем не обязательно, что это должно достигаться только формами фискально-налоговых отношений.
Б) При определении состава законопроектных работ в области административной реформы следует больше внимания уделить так называемому органическому законодательству - правилам образования, взаимодействия и функционирования органов исполнительной власти, проблемам правопреемства и ответственности за принятые решения от имени органа независимо от смены руководства и подчиненности в структуре. В этой связи необходим Федеральный закон “Об организации государственного управления”. Требуется разработка законов о федеральных органах исполнительной власти, об органах исполнительной власти субъектов РФ, но возникает опасность зациклить решения только на внутриорганизационных проблемах “системы власти”. Сегодня же нужен закон о сути деятельности этих органов.
Необходимы и уже упомянутый “Кодекс об административных производствах и процедурах”, Федеральный закон “Об ответственности органов и должностных лиц органов государственной власти”, включая органы исполнительной власти; Федеральный закон “Об информационном обеспечении органов исполнительной власти” в совокупности с Федеральным законом “Об электронном документе, электронной подписи и электронном документообороте”, “О формировании и использования служебной информации”. При этом важно учесть, что активно идет развитие нормативной основы управления в региональном масштабе. Принимаются акты, которые впоследствии будет необходимо унифицировать и приводить к единству, а также ряд других нормативных актов организационного назначения.
Для оценки работы системы органов исполнительной власти необходимо законодательное закрепление критериев, позволяющих судить об обеспечении интересов государства (общества), интересов производителя и граждан; установление порядка соблюдения требований национальной безопасности в работе этих органов по всем направлениям безопасности. По образцу развитых стран необходимо в обязательном порядке подготавливать ежегодные доклады каждого федерального органа исполнительной власти Правительству, Президенту и Парламенту с обеспечением гласности основных положений таких докладов.
В) Возможно, стоит подумать над разработкой нормативного акта об отраслевых системах управления с задачей комплексно решить ряд организационно-структурных проблем в экономике, упорядочить системы учета, контроля, отчетности. Проблемы региональных структур экономики должны быть тесно увязаны с вопросами укрупнения региональных структур в системе государственного устройства. Представляется, что на очереди и закон о государственном предприятии.
Говорить об укреплении связи федерального и даже регионального уровня исполнительной власти в области экономики без решения организационных и правовых проблем местного самоуправления бесполезно. Жизнь человека привязана к территории и слабо связана с федеральными органами непосредственно. Это самостоятельная проблема.
Г) Решения на законодательном уровне ожидают и вопросы статистики и финансового учета.
Предложенный перечень далеко не исчерпывает проблемы управления. Экономика включает не только систему производства, но и финансов, денежную, валютную и банковскую системы. По всем направлениям возможна актуализация правовых решений.
--------------------------------------------------------------------------------
1 План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. М., 1905. С. 150—151.
2 Там же. С. 154.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №7,2000
Управление есть не что иное, как исполнение законов
Все, что составляет народное богатство, есть предмет экономии государственной”, — писал в Записке к Александру I Михаил Сперанский в 1803 г. Управление экономикой он рассматривал как единство таких частей: 1) управление источниками доходов (земледелие, мануфактуры, торговля и пр.); 2) сбор доходов; 3) осуществление расходов; 4) отчет. Первую часть он назвал внутренним управлением, а последующие три - финансовым управлением. “В государствах благоустроенных первая часть идет сама собою, и правительство оберегает только ее полицией, судом, войсками и внешними сношениями”1. Эта немногословная цитата раскрывает суть вопроса о предмете управления экономикой. В этом же документе лаконично определена и роль законодательства в управлении: “доброта управления по необходимости зависит от доброты закона”2. Два столетия отделяют нас от времени, когда были сформулированы эти мысли. Страна пережила период индустриализации в рамках имперской России, советской России, прошла сквозь горнило перестройки и попыталась осуществить реформы рыночной экономики.
Анализ ситуации, зафиксированный в ряде докладов отечественных и зарубежных аналитических центров, подтверждает катастрофическое снижение эффективности управления процессами социально-экономического развития через институты государства и особенно со стороны органов исполнительной власти. С точки зрения обеспечения адекватности законодательства потребностям усиления организационной функции роли государства в экономике страны важно уяснить наиболее уязвимые позиции политики и законодательства в этой области.
О понимании и использовании терминов “государственное управление” и “государственное регулирование” в организации экономических процессов и в укреплении гражданского общества.
Беспощадная борьба с советской “системой” самым существенным образом отразилась на содержании и объеме государственной деятельности в области экономики страны. Ориентация на равноправие всех форм собственности, закрепленная в Конституции 1993 г., что само по себе прогрессивно, сопровождалась усиленным вымыванием из государственного сектора структуры экономики. Это касается главным образом ресурсной и производящей сферы при отсутствии внимания к наполнению той части экономики, которая обеспечивает удовлетворение общественных потребностей и возложена на государство. При ослаблении функций управления и отсутствии четкой стратегии в структурном развитии экономики как целостной системы, при существенных недостатках прогнозирования, контроля, регистрации достаточно быстро образовался межотраслевой перекос и нарушилось соотношение между частями, создающими государственный ресурс и потребляющими. Никто не отменял социальные обязательства государства перед населением. Государство объявлено и сейчас как социальное.
Однако для реализации своих принципов и задач государство легитимировало лишь метод регулирования, исключив из своей практики институт государственного управления. Конституция РФ термин “государственное управление” не применяет, за исключением п. “д” ст. 71 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” 1997 г., не выходя за рамки конституционных норм, фиксирует такие методы, как “регулирование в социально-экономической сфере” (ст. 13), “регулирование экономических процессов” и “управление федеральной собственностью” (ст. 14). Следствием этого и изменений в структуре собственности производящих отраслей экономики, когда государственный сектор сузился до 25—30%, функции государства, реализуемые методом регулирования, превратились преимущественно в фискально-распределительные . Прогнозы, как правило, привязаны к бюджету, утверждение которого долгие годы запаздывало и он постоянно являлся дефицитным и реально мог воздействовать лишь на государственный сектор экономики. Напомним, что внутренний валовой продукт в России на душу населения с 1992 г. сократился на 40% и составляет 15% к уровню в США (НГ-политэкономия. № 5, 21 марта 2000. С. 3).
Содержание феномена “регулирование” пока ни с научной, ни с политической, ни с нормативной точки зрения не раскрыто. Законодатель понимает его как нормативное регулирование отношений, что обязывает принимать соответствующие законы. Но управление, содержание которого в широком понимании как интегрированной функции государства, раскрытое в исследованиях ученых еще в 60-е гг. ХХ в., на этом не завершается. Принятые законы надо реализовывать и получать положительный результат. Именно для этого создаются исполнительные органы государства. Но в настоящее время они не ориентированы на “управление”. Их устраивает такой метод регулирования, как функционирование массы не согласованных между собой документов ведомственного профиля, для применения которых в настоящее время нет механизмов. Ответственность за реализацию регулирования экономики выражается лишь в формальной отчетности на случай ревизии.
Регулирующая деятельность государства почти не претендует на такие функции, как контроль, отчетность, учет. Множество комиссий, советов, комитетов при Правительстве, большинство из которых не имеет распорядительных полномочий, являются лишь советующими органами и воздействовать на состояние работы органов исполнительной власти не в состоянии.
Для определения целей и методов государственной организационной деятельности необходимо довольно точно понимать и учитывать масштабы и структуру “экономического пространства” России, политическую и нормативную ориентацию структур государственной власти. В конкретной работе органов исполнительной власти методы государственного управления и регулирования реализуются через блоки функций и соответствующие полномочия.
Еще один важный момент. Это понимание феномена “экономическое пространство”. Через данное понятие формируется представление о масштабах и стабильности государственного управления, о состоянии государственной собственности, о задачах государственного влияния на экономические процессы.
Необходимо ясное понимание перспектив действий государства в экономике: в секторе государственной собственности, в системе экономики страны в целом, в сфере влияния национального российского капитала в структуре мировой экономики. От определения пути развития экономики зависит и выбор методов оказания государственного влияния на состояние дел в пределах данного экономического пространства. Очевидно, речь должна идти об интеграции всех народнохозяйственных процессов с наиболее точным указанием на роль политики и управленческого потенциала.
При характеристике задач государства целесообразно сразу привлечь внимание не только к управлению государственными делами, но и делами всего общества. При ориентации только на функции государства происходит сужение предмета внимания до внутригосударственных структурных проблем и обращение к вопросам управления в секторе государственной собственности. Это означает потерю масштабности задач по регулированию отношений между государственным и негосударственным секторами, утрату ориентиров на социальность государства, исключение многих факторов их стратегии, политики в данной области, усиление угрозы безопасности страны и т.д.
В научном и политическом плане предстоит вывести из забвения и тени упомянутую терминологию, в частности “государственное управление”, наполнить необходимым содержанием этот феномен, уяснить его сочетание с “государственным регулированием” и определить трактовку и использование в законодательстве этих терминов, а также понятия “экономическое пространство”. Следует отказаться от страха применения термина “государственное управление” и наполнить его соответствующим содержанием. Еще прокламируются актуальные задачи правового развития, сформулированные как “перевод всей системы административной власти с функций управления на функцию обеспечения исполнения законов”. Напомним аксиому: управление и есть исполнение законов.
От принципов и методов к функциям государственного управления
По своей сути методы влияния государства на экономические процессы, как бы мы их ни называли, остаются организационно-правовыми. На их основе происходит регулирование действий, поведения, отношений субъектов в области экономики через правовые установления, предписания, разрешения, дозволения и т.д. Однако только правовых норм закона и подзаконных актов для нормального развития экономики недостаточно. Нужна также организационная деятельность по обеспечению их исполнения, осознанная и упорядоченная функциональная работа органов исполнительной власти и местного самоуправления. В этом смысле государственное управление является исполнительно-регулирующей деятельностью, которая реализуется через функции органов исполнительной власти.
Каким образом сегодня целесообразно ранжировать наиболее общие функции государственных органов в области экономики?
Представляется, что первостепенное значение имеют три блока функциональной деятельности. Это: 1) учетно-аналитический; 2) координационно-распорядительный; 3) контрольно-отчетный. Такая ранжировка позволяет ответить на следующие вопросы. Какими ресурсами надлежит управлять? Какими средствами достигается цель? Какова правовая и социальная реакция на полученный результат? Естественно, что конкретизация функций по названным блокам должна учитывать место и роль каждого органа исполнительной власти в структуре этой системы, что предопределяет их цели и задачи, а также наполнение функций определенным содержанием.
Кратко остановимся на каждом из названных блоков применительно к экономике.
1) Учетно-аналитический блок предполагает : инвентаризацию структур хозяйства на всех уровнях ведения федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, ведение реестров, классификаторов, других форм оперативного, статистического, бухгалтерского учета; аналитическую оценку динамики изменений в структурах секторов хозяйства региона и отрасли экономики; ведение балансов всех видов ресурсов, инфраструктуры развития отрасли и региона, поддержания кооперационных связей с другими регионами и отраслями.
Аналогичная работа проводится и на уровне управляющей системы. Ведется учет всех форм управляющих (административных) структур с установлением иерархических и горизонтальных связей, их управленческих полей ( силы и авторитета организационного потенциала); учет динамики и состояния ресурсного и инновационного обеспечения.
Итогом является сводная информационно-экономическая карта (паспорт) региона или отрасли, выполняющая роль ориентира для руководства и для принятия решений.
2) Координационно-распорядительный блок функций органов исполнительной власти ориентирован на обеспечение содержания и выбор механизмов воздействия (и прежде всего регулирующего нормативного и организационного) на деятельность и развитие управляемой экономической системы. При этом реализуются такие функции, как учредительство, регистрация, лицензирование, сертификация; инвестиционная деятельность и все формы прямого финансирования и поддержки инноваций и развития; координация взаимодействия разных форм собственности и организации субъектов хозяйственной и иной экономической деятельности. Предполагается всемерное использование результатов деятельности аналитических структур в процессе выбора форм реализации этого блока; укрепление консультативно-советующих, рекомендательных механизмов наряду с традиционными методами нормативно-регулирующей деятельности.
3) Блок контрольно-отчетных функций в настоящее время почти не функционирует. Страх перед администрированием парализовал все формы оценки работы в области государственного ведения, индикаторы оценки по существу отсутствуют. В этой сфере предстоит творческая работа по выработке критериев и показателей оценок, утверждению порядка отчетности органов исполнительной власти, обеспечения прозрачности и безопасности работы как экономических и хозяйствующих структур, так и управляющих.
Особо важно обеспечение ответственности всех участников экономической деятельности в процессе управления за правонарушения в отношениях субъектов экономической деятельности с государственными органами.
Возрождение авторитета и эффективности отраслевого аспекта управления
Программное управление за последнее время закрепило свои позиции и стало как бы антиподом отраслевому подходу в управлении экономикой. Вместе с тем ни программное, ни региональное управления не могут быть реализованы в отрыве от понимания специализации экономики по отраслевому признаку, который базируется на производственно-технологическом цикле получения конечного продукта (продукции). Однако строить управление только на основе межотраслевой экономической программы недостаточно. Программа не решает многих проблем структурного плана и влияет решительным образом лишь на выбранные, отдельные участки управления. Отраслевой подход позволяет выстроить и осуществить более стабильные характеристики данного структурного подразделения экономики. Отрасль интегрирует производство на определенных критериях.
Несмотря на использование в России международной классификации отраслей экономической деятельности (ОКПД), в стране необходимо продолжать работу по совершенствованию структуры такой классификации с учетом инновационных изменений в технологиях и видах продукции и услуг, с учетом изменения кооперационных связей по формированию отраслей экономики. Это, в свою очередь, поможет обновлять и организационные отраслевые структуры управленческого уровня.
Проблемным является вопрос о составе и профиле отрасли, которая находится в ведении того или иного органа государственной власти. Следует преодолеть тенденцию, согласно которой внимание уделяется только государственному сегменту экономики. Конкретная отрасль экономической деятельности должна объединять все формы собственности и организации и выстраиваться для органа исполнительной власти как сложный интегрированный объект, функционирование которого требует дифференцированного подхода в управлении и регулировании. Именно здесь происходит сочетание методов управления и регулирования, обеспечение координации взаимодействия разных форм собственности в интересах общества. На этом участке управления задаются параметры, которые должны обеспечиваться всеми участниками экономических процессов без ущемления интересов производителя. Речь может идти о контактах и координации деятельности с крупными объединениями частного бизнеса: холдингами, ФПГ, фирмами и др. — в целях обеспечения национальных экономических и социальных интересов.
В структурах определенных отраслей возможно обеспечить связь государственных предприятий и иных организаций со структурами среднего и мелкого частного бизнеса. Для любой отрасли эти структуры образуют определенный “шлейф”, который может поглощать маргинальные ресурсы государственного сектора. Такие структуры способны плодотворно включаться в основное производство на стадии подготовки составляющих его профилирующую продукцию. В этом заложен и большой психологический эффект связи отдельного производителя, его индивидуального творчества с интересами “большой экономики”. Это одна из современных правовых проблем в сфере предпринимательства, а также в области интегрированного обеспечения экономических процессов средствами публичного и частного права. При этом нельзя игнорировать и опыт других стран.
Актуальной задачей в области права является проработка юристами совместно с экономистами нормативного определения “отрасль народного хозяйства” и “отрасль государственного управления”. Цель - выработать комплексную характеристику отрасли хозяйства (производства), учитывая совокупность и взаимодействие разных форм собственности, на основе общепризнанного в мировой практике понимания отрасли хозяйства заложить критерии интеграции таких отраслей в структурах государственного управления, обеспечив многообразие и гибкость методов государственного влияния на развитие экономики страны.
Проблемы регионального, двух- и трехуровневого управления в экономике заслуживают особого внимания, и по этому поводу необходимы решения о включении в систему управления и муниципального уровня. Этого требуют единство и целостность всего комплекса, экономического пространства.
Вопросы правового регулирования развития инфраструктуры экономики
Это, безусловно, большая самостоятельная комплексная проблема. Решать вопросы правового регулирования в области экономического развития невозможно без учета состояния инфраструктуры. В данном случае отметим те проблемы, которые имеют непосредственное отношение к организации управленческих процессов и влияют на их эффективность.
Первый блок проблем — это нормативное задание руководству федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению процессов инновации в области управления. За последние годы внимание к данным вопросам ослабло и работы по исследованию структур в управлении в целом, по совершенствованию механизмов управления, изучению административных реалий и процедур в целях разработки административно-процессуального кодекса по существу не ведутся. Научно-технические разработки и исследования по проблемам управления не имеют какого-либо организационного центра руководства.
Второй блок проблем связан с информатизацией сферы государственного управления и системы органов государственной власти. Этот вопрос в общегосударственном масштабе организационно не решается. Идет преимущественное развитие и использование локальных систем информационного обеспечения, что снижает уровень взаимодействия различных служб и переход к новым технологиям в документообороте, в использовании электронных документов и других телекоммуникационных форм общения в структуре управления. Наблюдаются симптомы меркантилизации информационных ресурсов, монопольного распоряжения ими, что влечет омертвление информации и некачественное использование ее в управленческом процессе. Необходимы законодательные акты, регулирующие деятельность различных посредников в области информационного обеспечения органов государственной власти, создающие механизмы защиты информационного поля, устанавливающие статус информационно-аналитических служб в органах государственной власти и т.д.
В ряду мер по обеспечению функций и полномочий органов исполнительной власти следует определить систему управленческих инноваций, создать банк по их учету и результатам. Управленческие информационные технологии еще не занимают должного места в стратегии совершенствования управления. Это в условиях быстрого развития информационного общества грозит застоем.
Третий по счету, но не по значимости, блок проблем включает правовое регулирование порядка организации и деятельности корпуса государственной службы. Несмотря на обилие учебной и методической литературы об основах организации государственной службы, здесь немало пробелов. Назовем только два.
Во-первых, это разрыв между правовым статусом органа исполнительной власти и правовым обеспечением должностей государственной службы. Здесь утеряна органическая связь чиновника государственной службы и органа исполнительной власти. Чиновник рассматривается как самостоятельная структура, а проблема статуса органа увязывается с кадровым вопросом только по линии численности и определения штатов. Периодическое сокращение персонала плохо увязано с качеством работы органа и его аттестацией по результатам решения задач государственного управления.
Большое значение имеет проблема профессиональной подготовки и этического воспитания корпуса чиновников. Важно учесть издержки отрыва системы органов исполнительной власти от организации и функционирования государственной службы, отсутствие корпоративной заинтересованности и ответственности за полученный результат в управлении. Чиновник “сам по себе” является объектом для коррупции.
Во-вторых, важно отметить имеющийся разрыв между правовым статусом государственных должностей категории “А” и категорий “Б” и “В”. По существу, эта ситуация снижает значение корпоративности и ответственности органа исполнительной власти как структуры государственной власти. Руководящее звено не только выведено за пределы функционирования и ответственности соответствующего органа, но в связи с неурегулированностью статуса этой категории государственной службы создает возможность разрыва в самой системе механизмов власти. Снятие руководителя или его смена (перемещение в системе) создают основания для нарушения правопреемства в этом органе. Решение, принятое “при другом руководителе”, как бы и не обязательно для исполнения при новом начальнике.
В правовой системе так и не преодолено противоречие в законодательстве по государственной службе и правоохранительным законодательством, которое ориентировано на ответственность должностного лица и проигнорировано системой государственной службы.
Какие законы нужны в первую очередь?
Кратко обозначим, на наш взгляд, важнейшие направления законотворческой работы в области организации управления экономикой страны. Предварительно отметим необходимость наличия достаточно четко выраженной государственной экономической политики и разработанных мер по обеспечению экономической безопасности России. При этом необходима ясная политическая линия на реализацию компетенции государственно-властных структур, касающихся конституционных предметов ведения с ориентацией на все формы собственности. Возможно, что ежегодных бюджетных посланий в этой связи недостаточно.
Кроме того, необходима и стратегия нормативно-правового обеспечения развития экономики страны, ибо планирование на год или квартал не может обеспечить перспективы развития.
Из конкретных направлений, которые потребуют принятия федеральных законов, считаем необходимым отметить следующие.
А) Федеральный закон “О собственности в Российской Федерации”. Это закон не только об утверждении юридического равенства всех форм собственности, но и об участии в обеспечении национальных корпоративных интересов страны. Совсем не обязательно, что это должно достигаться только формами фискально-налоговых отношений.
Б) При определении состава законопроектных работ в области административной реформы следует больше внимания уделить так называемому органическому законодательству - правилам образования, взаимодействия и функционирования органов исполнительной власти, проблемам правопреемства и ответственности за принятые решения от имени органа независимо от смены руководства и подчиненности в структуре. В этой связи необходим Федеральный закон “Об организации государственного управления”. Требуется разработка законов о федеральных органах исполнительной власти, об органах исполнительной власти субъектов РФ, но возникает опасность зациклить решения только на внутриорганизационных проблемах “системы власти”. Сегодня же нужен закон о сути деятельности этих органов.
Необходимы и уже упомянутый “Кодекс об административных производствах и процедурах”, Федеральный закон “Об ответственности органов и должностных лиц органов государственной власти”, включая органы исполнительной власти; Федеральный закон “Об информационном обеспечении органов исполнительной власти” в совокупности с Федеральным законом “Об электронном документе, электронной подписи и электронном документообороте”, “О формировании и использования служебной информации”. При этом важно учесть, что активно идет развитие нормативной основы управления в региональном масштабе. Принимаются акты, которые впоследствии будет необходимо унифицировать и приводить к единству, а также ряд других нормативных актов организационного назначения.
Для оценки работы системы органов исполнительной власти необходимо законодательное закрепление критериев, позволяющих судить об обеспечении интересов государства (общества), интересов производителя и граждан; установление порядка соблюдения требований национальной безопасности в работе этих органов по всем направлениям безопасности. По образцу развитых стран необходимо в обязательном порядке подготавливать ежегодные доклады каждого федерального органа исполнительной власти Правительству, Президенту и Парламенту с обеспечением гласности основных положений таких докладов.
В) Возможно, стоит подумать над разработкой нормативного акта об отраслевых системах управления с задачей комплексно решить ряд организационно-структурных проблем в экономике, упорядочить системы учета, контроля, отчетности. Проблемы региональных структур экономики должны быть тесно увязаны с вопросами укрупнения региональных структур в системе государственного устройства. Представляется, что на очереди и закон о государственном предприятии.
Говорить об укреплении связи федерального и даже регионального уровня исполнительной власти в области экономики без решения организационных и правовых проблем местного самоуправления бесполезно. Жизнь человека привязана к территории и слабо связана с федеральными органами непосредственно. Это самостоятельная проблема.
Г) Решения на законодательном уровне ожидают и вопросы статистики и финансового учета.
Предложенный перечень далеко не исчерпывает проблемы управления. Экономика включает не только систему производства, но и финансов, денежную, валютную и банковскую системы. По всем направлениям возможна актуализация правовых решений.
--------------------------------------------------------------------------------
1 План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. М., 1905. С. 150—151.
2 Там же. С. 154.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Развитие законодательства в сфере управления экономикой
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095952201 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций