МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Росзагранбанки: что делать?
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: В. М. Столяренко, А. В. Бондаренко
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
Настороженное отношение западного общества к российскому бизнесу, делающему первые серьезные попытки создать собственную инфраструктуру для обслуживания экспортно-импортных операций (сбытовые подразделения экспортеров, торговые агенты крупных оптовых фирм, маркетинговые компании, представительства и др.) в Европе, существенно затрудняет нормальное развитие банковских структур, принадлежащих крупным российским компаниям и банкам. Органы банковского надзора западных стран серьезно опасаются финансовых скандалов, аналогичных делу Бэнк оф Нью-Йорк, поэтому используют различные формальные и неформальные причины для отказа в регистрации банков с российским капиталом на своей территории. Активизация действий международного сообщества в отношении предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и унификации оффшорного законодательства сделают невозможным обслуживание потоков российских экспортеров в фактически “бумажных” банках, зарегистрированных в Черногории или Вануату, поэтому крупный российский бизнес, заинтересованный в контроле над собственными экспортными финансовыми потоками, уже начал продвижение на западные финансовые рынки. ОАО “Газпром” получило контроль над венгерским банком, ОАО “Нефтяная компания “Лукойл” завершает сделку по приобретению акций “ЮРАСКО БАНК А.Г.”, российские частные банки также постепенно осуществляют процесс превращения ранее созданных в международных финансовых центрах финансовых компаний в банковские учреждения с полноценной лицензией на проведение банковских операций.
Центральный Банк Российской Федерации и Внешторгбанк объявили о планах выхода Банка России из капитала росзагранбанков и о создании Внешторгбанком международного банковского холдинга, в который войдут все росзагранбанки. Начаты переговоры с банковскими властями иностранных государств, где расположены росзагранбанки. Центральный Банк РФ значительно увеличил уставный капитал Внешторгбанка для того, чтобы приобретение Внешторгбанком пакетов акций росзагранбанков не уменьшило капитал банка как по российским, так и по международным стандартам. При этом существует ряд юридических проблем, о которых пойдет речь ниже, решение которых требуется как для нормального функционирования росзагранбанков после предлагаемого изменения их структуры акционерного капитала, так и для аргументированного определения стратегии дальнейшего развития системы росзагранбанков.
Немного истории…
Советский Союз обладал сетью банковских учреждений (совзагранбанки) в крупнейших международных финансовых центрах. Московский народный банк — в Лондоне и Сингапуре, Евробанк — в Париже, Донау Банк — в Вене, Ост-Вест ХандельсБанк — в Берлине и Франкфурте, Русский коммерческий Банк — в Цюрихе и на Кипре, ЮРАСКО — в Цюрихе, Ист-Вест Юнайтед Банк — в Люксембурге. Акционерами указанных банков были Внешторгбанк СССР (который был преобразован в последствии во Внешэкономбанк СССР) и Госбанк СССР, а также ряд советских внешнеторговых объединений. Указанные банки обслуживали советские организации и учреждения заграницей, осуществляли операции с золотовалютными резервами СССР и обслуживание внешнеторговых операций между советскими организациями и их иностранными партнерами. В результате процессов, проходивших в период развала СССР (который содержит огромное количество “белых пятен” и требует отдельного изучения), финансовое состояние росзагранбанков резко ухудшилось, главным образом, из-за утраты централизованного внешнеторгового бизнеса. Дефолт, объявленный по обязательствам Внешэкономбанка СССР, заставил предпринимать срочные действия по спасению совзагранбанков от исков иностранных кредиторов. Под ударом, прежде всего, оказались акции совзагранбанков, которые учитывались в реестрах их акционеров как собственность Внешэкономбанка СССР.
Росзагранбанки не продавали, а временно передали….
Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 года №2172-1 “О Банке внешнеэкономической деятельности СССР” было определено, что “до подписания соглашения о Внешэкономбанке СССР уставный, резервный фонды банка, а также здания, сооружение и иное его имущество считать находящимся в ведении Центрального Банка РФ”. Центральному Банку РФ было поручено создать “комиссию с участием представителей бывших республик Союза ССР по приему активов и пассивов Внешэкономбанка СССР и их последующей передаче соответствующим правопреемникам”. Так был создан Комитет по оперативному управлению деятельностью Внешэкономбанка СССР. В состав “иного имущества” ВЭБ СССР входили и акции совзагранбанков. Постановлением Президиума ВС РФ №2326-1 от 10 февраля 1992 года “О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР” были внесены уточнения. Акции совзагранбанков (далее по тексту — росзагранбанков) были временно “переданы на баланс” Центрального банка РФ. Передача должна была быть осуществлена “до решения государствами-правопреемниками бывшего Союза СССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков”. Центральному банку РФ получалось также “осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР”.
В соответствии с международными договорами Российской Федерации определение принадлежности активов ВЭБ СССР, включая росзагранбанков, должно было производится после окончательного решения вопроса о правопреемстве по долгам СССР. Не связывая проблему росзагранбанков с вопросом заключения со всеми странами бывшего СССР двусторонних соглашений об урегулировании взаимных обязательств, вытекающих из правопреемства России по долгам СССР, отметим, что международные соглашения РФ предполагали сохранение ВЭБ СССР своих активов, в том числе зарубежных.
В целях должного оформления федеральной собственности Президиум Верховного Совета РФ 30 марта 1992 года Постановлением №2626-1 “О правопреемстве Российского фонда федерального имущества по отношению к части собственности государственных структур бывшего СССР”) предписал РФФИ принять в установленном порядке свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных (при условии передачи собственности Российской Федерации), которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанными долями в соответствии с действующим законодательством РФ.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года №2261 “О некоторых вопросах деятельности Банка внешнеэкономической деятельности СССР”, до настоящего времени действующим, но не исполненным, ЦБ РФ предписывалось обеспечить в двухнедельный срок передачу (возврат) уставного, резервного и других фондов, зданий, сооружений и иное имущество (включая находящееся за рубежом) Внешэкономбанка. Госкомимуществу РФ предписывалось обеспечить оформление передачи и приема в полное хозяйственное ведение Внешэкономбанка вышеупомянутого имущества, включая акции росзагранбанков. Тем же указом Комитет по управлению Внешэкономбанком СССР был ликвидирован и определен порядок управления Внешэкономбанком, который действует по настоящее время — на коллегиальной основе советом директоров, которые назначаются Советом Министров — Правительством РФ.
Центральный Банк РФ не стал осуществлять необходимых действий по возврату акций росзагранбанков Внешэкономбанку СССР или передачу их РФФИ, считая акции росзагранбанков собственными активами.
При этом после введения в действие части первой Гражданского кодекса РФ с 1 января 1995 г. не применяются положения ранее изданных законодательных и иных правовых актов, касающиеся полномочий Банка России по управлению переданным ему государственным имуществом на правах полного хозяйственного ведения в связи с отсутствием такого понятия в Гражданском Кодексе.
Появившиеся в прессе материалы о приобретении Внешторгбанком акций Донау банка, Ист-Вест Юнайтед Банка, о внесении в уставный капитал Внешторгбанка Банком России огромных сумм (сотен миллионов в долларовом эквиваленте) на цели приобретения акций росзагранбанков свидетельствуют о том, что Центральный Банк РФ считает возможным самостоятельно принимать решения о продаже акций росзагранбанков, а также самостоятельно определять покупателя акций Внешторгбанка. Однако попробуем разобраться, насколько такая позиция юридически правомерна и однозначна.
Может ли Центральный Банк РФ самостоятельно принимать решения о продаже акций росзагранбанков?
Конституция РФ (Статья 75) наделила Банк России независимостью от других органов государственной власти при реализации своих основных функций. Защита и обеспечение устойчивости рубля — единственная упомянутая в Конституции основная функция ЦБ, и только эту функцию ЦБ реализует независимо от других органов государственной власти. Расширенное толкование этой функции может включить лишь вопросы денежной эмиссии и денежно-кредитного регулирования, включая валютное. Владение и управление коммерческими банками, в том числе за рубежом, к таким вопросам не относится; тем более к ним не относится принятие решений о продаже находящихся в федеральной собственности акций росзагранбанков. Согласно Конституции (ст. 114) и Закону РСФСР “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР” от 31 октября 1990 года управление федеральной собственностью отнесено к компетенции Правительства РФ. В то же время Правительство РФ не принимало каких-либо решений о передаче акций росзагранбанков в собственность или хозяйственное ведение Центрального Банка РФ. Ни действующая редакция закона “О Центральном Банке Российской Федерации”, ни предлагаемые и обсуждаемые в настоящий момент изменения к закону не определяют однозначно правовой статус владения Банком России акциями росзагранбанков.
Закон “О Центральном Банке РФ” (статья 7) предусматривает невозможность участия Центрального банка РФ в капитале кредитных организаций, делая исключения для Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков. В отношении последних законом предусмотрено ограничение полномочий ЦБ по распоряжению контрольными пакетами акций росзагранбанков. Особенно жесткие ограничения существуют в отношении отчуждения акций крупнейших росзагранбанков. Постановление Президиума ВС РФ от 10 февраля 1992 года №2326-1 “О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза СССР” не предоставляло Центральному Банку РФ прав на отчуждение федеральной собственности. Предоставленное Центральным Банком РФ действующей редакцией закона “О Центральном Банке РФ” право отчуждения акций Донау-банка и Ист-вест Юнайтед банка после уведомления Государственной думы РФ не отменяет необходимость соблюдения законов РФ, определяющих порядок продажи федерального имущества.
Закон “О Центральном Банке РФ” в действующей редакции (статья 2) не разграничивает имущество ЦБ РФ и имущество РФ. Поэтому принятие решений об отчуждении акций росзагранбанков на основании предоставленного ЦБ РФ права осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России в соответствии с целями и в порядке, который установлен законом “О Центральном Банке РФ”, по определению не может осуществляться в нарушение положений Конституции, особенно с учетом не четко формализованного, но временного статуса наделения таковым имуществом в части акций росзагранбанков. Принятие Центральным Банком России самостоятельного, не согласованного с Государственной Думой и Правительством решения о внесении в уставный капитал Внешторгбанка средств в сумме 20 млрд. рублей для целей покупки росзагранбанков вряд ли можно считать полностью легитимным как по процедуре принятия, так и по содержанию. Правовым основанием для таких действий может быть только соответствующее Постановление Правительства РФ или специальное решение Государственной Думы. Для того, чтобы акции росзагранбанков стали собственностью Банка России как юридического лица и Банк России мог самостоятельно реализовать свое право на распоряжение (отчуждение) своего имущества, требуется внести необходимые изменения в закон “О Центральном Банке Российской Федерации”, который в настоящее время активно обсуждается Государственной Думой, Правительством РФ и Администрацией Президента РФ, или принять специальный закон о росзагранбанках.
Правомочность продажи акций росзагранбанков и законодательство о приватизации
В соответствии со статьей 217 ГК РФ“имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии со статьей 1 закона РФ №123-ФЗ от 21 июля 1997 года “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ” (далее — “Закон о приватизации”): “…под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ имущества (объектов приватизации) в собственность физических или юридических лиц”, таким образом, можно сделать вывод о том, что отчуждение акций росзагранбанков в собственность ВТБ является не так давно забытой приватизацией, так как ВТБ является юридическим лицом в форме акционерного общества.
Закон о приватизации (статья 3) говорит, что его положения не распространяются на приватизацию государственного имущества, расположенного за пределами РФ. В зависимости от того, являются ли акции росзагранбанков имуществом, расположенным вне пределов территории РФ, применим один из двух правовых режимов осуществления юридических действий в отношении указанных акций:
1) Если акции росзагранбанков существуют в форме записей по счетам регистратора прав собственности по местонахождению росзагранбанков (выпущены в бездокументарной форме), то акции росзагранбанков можно рассматривать, как государственное имущество, расположенное за пределами территории РФ, поэтому отчуждение государственной собственности, находящейся за пределами территории РФ осуществляется не в соответствии с Законом о приватизации, а в соответствии с “другими федеральными законами”. Федеральный закон о приватизации указанного имущества пока не принят.
В этом случае можно сделать вывод о том, что приватизация акций росзагранбанков незаконна, так как может осуществляться только в соответствии с Законом о приватизации имущества, расположенного за пределами территории РФ.
2) Если акции росзагранбанков существуют в форме сертификатов (выпущены в форме сертификатов) и в соответствии с нормами учета, применяемыми ЦБ РФ, подлежат хранению в Банке России, то такие акции не рассматриваются как имущество, находящееся за пределами территории РФ, так как в данном случае имуществом являются сами акции банков, а не расположенные за пределами территории РФ банки.
В отношении приватизации таких акций подлежат применению положения Закона о приватизации, имеющие юридический приоритет по отношению к общим положениям Гражданского Кодекса РФ о порядке приобретения и прекращения прав собственности.
В соответствии со статьей 23 Закона о приватизации внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (каким является ВТБ) осуществляются по решению Правительства РФ в порядке, установленном программой приватизации. Таких решений Правительство РФ до настоящего времени не принимало.
ВТБ не может быть покупателем акций росзагранбанков как имущества РФ, так как не соответствует требованиям статьи 9 Закона о приватизации (пункт 1).
“При приватизации государственного имущества…иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ превышает 25% (далее — покупатели) не могут быть покупателями такого имущества.
Справочно: в соответствии со ст. 2 закона “О Центральном банке РФ” — активы Центрального Банка РФ в виде акций росзагранбанков и ВТБ являются федеральной собственностью.
Следуя такой логике, порядок продажи федерального имущества, предусмотренный Законом о приватизации не был соблюден при продаже Банком России пакетов акций Ист-Вест Юнайтед Банка, Донау-банка, Ост-Вест Хандельсбанка. В соответствии с пунктом 5 статьи 29 Закона о приватизации осуществление приватизации иными способами, не установленными этим законом о приватизации, является основанием для признания сделок об отчуждении имущества недействительными с момента их заключения. В указанных выше случаях подлежат применению предусмотренные Законом о приватизации и ГК РФ последствия недействительности сделок.
Политические аспекты
Государственная Дума, Правительство и Центральный банк РФ согласились с необходимостью вывести ЦБ РФ из состава акционеров росзагранбанков в связи с тем, что владение коммерческими банками противоречит статусу ЦБ РФ как некоммерческой организации, не имеющей целью извлечение прибыли, и порождает конфликт интересов при выполнении ЦБ РФ своих основных функций, предусмотренных Конституцией и Законом о ЦБ РФ, а также противоречит сложившейся международной практике.
ЦБ РФ самостоятельно приняло решение о продаже росзагранбанков Внешторгбанку. Объявлено об этом было в ноябре 1999 года. Ни с Государственной Думой, ни с Правительством это решение не согласовывалось. Никакие планы, обоснования или оценки чистых активов росзагранбанков на рассмотрение Правительства не представлялись.
МВФ оценил план Банка России в отношении продажи акций росзагранбанков Внешторгбанку как ничего не меняющий, который может рассматриваться как промежуточный и приемлемый лишь при условии приватизации самого ВТБ.
Экономические аспекты проблемы
Продажа за деньги ЦБ РФ акций росзагранбанков Внешторгбанку с учетом заявленной программы приватизации последнего с экономической точки зрения неизбежно приведет к одному из следующих нежелательных результатов:
Либо ВТБ, как объявлено, заплатит за акции росзагранбанков сумму, многократно превышающую реальную стоимость акций росзагранбанков (внесенная в капитал ВТБ сумма на эти цели составила эквивалент около 700 млн долларов).
Либо ВТБ получил от ЦБ в капитал на цели покупки РЗБ сумму, многократно превышающую сумму, которая будет в последствие уплачена за акции росзагранбанков.
Продажа росзагранбанков ВТБ предполагает, что под контроль последнего и его будущих новых акционеров после последующей приватизации переходят требования по внешнему долгу РФ, номинал которых значительно превышает 2 млрд. долларов США. Минфину РФ в дальнейшем придется за счет средств федерального бюджета заплатить по сути новым собственникам ВТБ указанные суммы внешнего долга.
Это тем более необоснованно с учетом того, что есть все основания просто произвести передачу акций росзагранбанков ВЭБу СССР или РФФИ. При этом для приобретения контроля над обязательствами РФ по внешнему долгу более чем 2 млрд. долларов США необходимо внести ряд изменений в закон “О Центральном Банке Российской Федерации”. Подобный подход позволит внести ясность в имущественные отношения между ЦБ РФ и Российской Федерацией. Другим возможным решением проблемы является погашение обязательств росзагранбанков перед Банком России по полученным кредитам и заимствованиям в других формах в результате выкупа Банком России у росзагранбанков прав требований к Российской Федерации или урегулирования такой задолженности в иной форме (например, отступное правами требования к Российской Федерации) до передачи акций росзагранбанков Внешторгбанку или их приватизации.
В целях объективной оценки финансового состояния росзагранбанков необходимо провести аудиторскую проверку аудитором ЦБ РФ по формату технического задания, согласованного между Правительством, Государственной Думой и Центральным Банком. В результате проверки можно будет определить стоимость чистых активов и соответственно рыночную стоимость акций росзагранбанков.
Продажа акций росзагранбанков ВТБ не решает проблему субординированных кредитов и связанных депозитов ЦБ в размере около 3 млрд. долларов США, размещенных в росзагранбанках. Фактически после приватизации ВТБ росзагранбанки будут продолжать существовать на деньги ЦБ РФ. Поэтому проблему росзагранбанков необходимо решать с учетом их обязательств перед ЦБ РФ и государством.
Важной деталью являются также правовые аспекты владения акциями росзагранбанков миноритарными акционерами — российскими юридическими лицами, которые являются правопреемниками государственных предприятий и внешнеторговых объединений, которые в большинстве случаев были “назначены” акционерами совзагранбанков для выполнения требований о минимальном количестве акционеров в соответствии с нормами права юрисдикций, в которых расположены росзагранбанки.
Так что же делать?
Принимая во внимание сложность рассматриваемых выше вопросов, а также исторически сложившиеся обстоятельства деятельности росзагранбанков принципиально важно не принимать поспешных решений в отношении дальнейшей судьбы этих банков. Принятие Государственной Думой закона “О росзагранбанках”, снимающего все существующие правовые проблемы, является возможным шагом, однако если целью этого закона будет лишь формализация индивидуального решения по приватизации росзагранбанков нестандартным образом, то это создаст нежелательный прецедент принятия приватизационных решений специальным законом, что нарушает логичную процедуру, предусмотренную действующими нормами законодательства о приватизации (программа приватизации, роль контроля Государственной Думы порядка приватизации наиболее значимых объектов).
Не стоит относиться к требованиям Международного валютного фонда буквально. Целью МВФ является получить четкое представление о том, как и когда Банк России выйдет из капиталов коммерческих банков. При этом никто и никогда не предполагал, что это может быть осуществлено поспешно с очевидными юридическими недостатками. Программа действий, правовые аспекты которой проверены аудиторами или юридическими консультантами Правительства РФ или Банка России, определяющая сроки решения проблемы — это та мера, которая позволит снять вопрос с повестки дня и существенно упростит для новых акционеров росзагранбанков процесс согласования с банковскими властями соответствующих юрисдикций.
Принимая во внимание, что росзагранбанки являются коммерческими организациями, целью которых является получение прибыли, важным фактором для принятия решений в отношении стратегии их дальнейшего развития являются бизнеспланы. Необходимо смоделировать различные варианты развития системы росзагранбанков и сделать выводы о дальнейшей нишевой специализации этих банков, рынке их услуг, будущей клиентской и ресурсной базе, учесть изменение отношения к ним со стороны банковского сообщества (так как между статусом дочернего банка Банка России и статусом дочернего банка ВТБ существуют принципиальные различия).
По результатам проведенной правовой экспертизы, анализа разработанных бизнес планов Банку России и Правительству РФ, будет возможно определить наиболее эффективную стратегию развития системы росзагранбанков:
оставить в номинальном держании Банком России, устранив конфликт интересов Банка России как органа регулирующего банковскую деятельность в России, предусмотрев специальную процедуру формирования советов директоров, при которой кандидатуры в советы директоров могли бы предлагаться профильными комитетами ГосударственнойДумы, Правительством с использованием права вето Банка России. Серьезным кадровым ресурсом могли бы быть сотрудники росзагранбанков, которые в случае решения об их назначении заключали бы трудовой контракт с РФФИ;
банковский холдинг на основе ВТБ;
банковский холдинг на базе реформированного Внешэкономбанка СССР;
передача в ведение непосредственно РФФИ с назначением руководителей росзагранбанков при одобрении Банком России предлагаемых РФФИ кандидатур и рассмотрением стратегических вопросов развития росзагранбанков в рамках специального комитета при межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности РФ, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов РФ (в состав такого комитета могли бы войти сотрудники Банка России, самих росзагранбанков, представители РФФИ, Минимущества и Минфина, представители ВЭБа) или в рамках комиссии Министерства финансов России по анализу участия государства и Банка России в капиталах коммерческих банков, о создании которой было объявлено в марте 2001 года;
продажа акций росзагранбанков квалифицированному покупателю по отдельности или в целом как банковского холдинга.
Однако среди неотложных мер можно рекомендовать следующее:
Необходимо обеспечить Правительству РФ полномочия по управлению росзагранбанками в форме назначения членов советов директоров росзагранбанков с учетом положений национального законодательства стран местонахождения этих банков, а также право вето со стороны Банка России. Возможно даже рассмотреть вариант создания коллегии госпредставителей по управлению росзагранбанками и рассматривать ее в качестве органа, который должен обеспечить подготовку решений Правительства РФ и Банка России по вопросам деятельности и операций с акциями росзагранбанков или закрепить эти функции за специальным комитетом при межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности РФ, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов РФ (либо комиссии Министерства финансов РФ, указанной выше). Преемственность управления росзагранбанками можно обеспечить за счет использования кадрового ресурса росзагранбанков, но при условии заключения договора с органом, специально уполномоченным Правительством РФ.
Если анализ правовых аспектов и выработка оптимального варианта использования росзагранбанков потребует значительного времени, то необходимо юридически грамотно оформить временный статус управления росзагранбанками. Такую возможность предусматривает статья 45 пункт 7 и пункт 12 Закона “О Центральном Банке РФ”, которая разрешает Центральному банку принимать в управление ценные бумаги и иные ценности, проводить такие операции от своего имени, а также проводить операции на комиссионной основе. Таким образом, Банк России может быть доверительным управляющим акциями росзагранбанков, и выполнять инструкции собственника (Правительства РФ) в отношении управления ими. Соответствующий договор может быть даже подчинен иностранному праву. В том случае, если реформа системы росзагранбанков будет осуществляться поспешно и без учета негативных правовых последствий неоднозначных решений, то значительный потенциал росзагранбанков как возможных проводников иностранных инвестиций в российскую экономику может быть утрачен.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
Настороженное отношение западного общества к российскому бизнесу, делающему первые серьезные попытки создать собственную инфраструктуру для обслуживания экспортно-импортных операций (сбытовые подразделения экспортеров, торговые агенты крупных оптовых фирм, маркетинговые компании, представительства и др.) в Европе, существенно затрудняет нормальное развитие банковских структур, принадлежащих крупным российским компаниям и банкам. Органы банковского надзора западных стран серьезно опасаются финансовых скандалов, аналогичных делу Бэнк оф Нью-Йорк, поэтому используют различные формальные и неформальные причины для отказа в регистрации банков с российским капиталом на своей территории. Активизация действий международного сообщества в отношении предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и унификации оффшорного законодательства сделают невозможным обслуживание потоков российских экспортеров в фактически “бумажных” банках, зарегистрированных в Черногории или Вануату, поэтому крупный российский бизнес, заинтересованный в контроле над собственными экспортными финансовыми потоками, уже начал продвижение на западные финансовые рынки. ОАО “Газпром” получило контроль над венгерским банком, ОАО “Нефтяная компания “Лукойл” завершает сделку по приобретению акций “ЮРАСКО БАНК А.Г.”, российские частные банки также постепенно осуществляют процесс превращения ранее созданных в международных финансовых центрах финансовых компаний в банковские учреждения с полноценной лицензией на проведение банковских операций.
Центральный Банк Российской Федерации и Внешторгбанк объявили о планах выхода Банка России из капитала росзагранбанков и о создании Внешторгбанком международного банковского холдинга, в который войдут все росзагранбанки. Начаты переговоры с банковскими властями иностранных государств, где расположены росзагранбанки. Центральный Банк РФ значительно увеличил уставный капитал Внешторгбанка для того, чтобы приобретение Внешторгбанком пакетов акций росзагранбанков не уменьшило капитал банка как по российским, так и по международным стандартам. При этом существует ряд юридических проблем, о которых пойдет речь ниже, решение которых требуется как для нормального функционирования росзагранбанков после предлагаемого изменения их структуры акционерного капитала, так и для аргументированного определения стратегии дальнейшего развития системы росзагранбанков.
Немного истории…
Советский Союз обладал сетью банковских учреждений (совзагранбанки) в крупнейших международных финансовых центрах. Московский народный банк — в Лондоне и Сингапуре, Евробанк — в Париже, Донау Банк — в Вене, Ост-Вест ХандельсБанк — в Берлине и Франкфурте, Русский коммерческий Банк — в Цюрихе и на Кипре, ЮРАСКО — в Цюрихе, Ист-Вест Юнайтед Банк — в Люксембурге. Акционерами указанных банков были Внешторгбанк СССР (который был преобразован в последствии во Внешэкономбанк СССР) и Госбанк СССР, а также ряд советских внешнеторговых объединений. Указанные банки обслуживали советские организации и учреждения заграницей, осуществляли операции с золотовалютными резервами СССР и обслуживание внешнеторговых операций между советскими организациями и их иностранными партнерами. В результате процессов, проходивших в период развала СССР (который содержит огромное количество “белых пятен” и требует отдельного изучения), финансовое состояние росзагранбанков резко ухудшилось, главным образом, из-за утраты централизованного внешнеторгового бизнеса. Дефолт, объявленный по обязательствам Внешэкономбанка СССР, заставил предпринимать срочные действия по спасению совзагранбанков от исков иностранных кредиторов. Под ударом, прежде всего, оказались акции совзагранбанков, которые учитывались в реестрах их акционеров как собственность Внешэкономбанка СССР.
Росзагранбанки не продавали, а временно передали….
Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 года №2172-1 “О Банке внешнеэкономической деятельности СССР” было определено, что “до подписания соглашения о Внешэкономбанке СССР уставный, резервный фонды банка, а также здания, сооружение и иное его имущество считать находящимся в ведении Центрального Банка РФ”. Центральному Банку РФ было поручено создать “комиссию с участием представителей бывших республик Союза ССР по приему активов и пассивов Внешэкономбанка СССР и их последующей передаче соответствующим правопреемникам”. Так был создан Комитет по оперативному управлению деятельностью Внешэкономбанка СССР. В состав “иного имущества” ВЭБ СССР входили и акции совзагранбанков. Постановлением Президиума ВС РФ №2326-1 от 10 февраля 1992 года “О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР” были внесены уточнения. Акции совзагранбанков (далее по тексту — росзагранбанков) были временно “переданы на баланс” Центрального банка РФ. Передача должна была быть осуществлена “до решения государствами-правопреемниками бывшего Союза СССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков”. Центральному банку РФ получалось также “осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР”.
В соответствии с международными договорами Российской Федерации определение принадлежности активов ВЭБ СССР, включая росзагранбанков, должно было производится после окончательного решения вопроса о правопреемстве по долгам СССР. Не связывая проблему росзагранбанков с вопросом заключения со всеми странами бывшего СССР двусторонних соглашений об урегулировании взаимных обязательств, вытекающих из правопреемства России по долгам СССР, отметим, что международные соглашения РФ предполагали сохранение ВЭБ СССР своих активов, в том числе зарубежных.
В целях должного оформления федеральной собственности Президиум Верховного Совета РФ 30 марта 1992 года Постановлением №2626-1 “О правопреемстве Российского фонда федерального имущества по отношению к части собственности государственных структур бывшего СССР”) предписал РФФИ принять в установленном порядке свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных (при условии передачи собственности Российской Федерации), которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанными долями в соответствии с действующим законодательством РФ.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года №2261 “О некоторых вопросах деятельности Банка внешнеэкономической деятельности СССР”, до настоящего времени действующим, но не исполненным, ЦБ РФ предписывалось обеспечить в двухнедельный срок передачу (возврат) уставного, резервного и других фондов, зданий, сооружений и иное имущество (включая находящееся за рубежом) Внешэкономбанка. Госкомимуществу РФ предписывалось обеспечить оформление передачи и приема в полное хозяйственное ведение Внешэкономбанка вышеупомянутого имущества, включая акции росзагранбанков. Тем же указом Комитет по управлению Внешэкономбанком СССР был ликвидирован и определен порядок управления Внешэкономбанком, который действует по настоящее время — на коллегиальной основе советом директоров, которые назначаются Советом Министров — Правительством РФ.
Центральный Банк РФ не стал осуществлять необходимых действий по возврату акций росзагранбанков Внешэкономбанку СССР или передачу их РФФИ, считая акции росзагранбанков собственными активами.
При этом после введения в действие части первой Гражданского кодекса РФ с 1 января 1995 г. не применяются положения ранее изданных законодательных и иных правовых актов, касающиеся полномочий Банка России по управлению переданным ему государственным имуществом на правах полного хозяйственного ведения в связи с отсутствием такого понятия в Гражданском Кодексе.
Появившиеся в прессе материалы о приобретении Внешторгбанком акций Донау банка, Ист-Вест Юнайтед Банка, о внесении в уставный капитал Внешторгбанка Банком России огромных сумм (сотен миллионов в долларовом эквиваленте) на цели приобретения акций росзагранбанков свидетельствуют о том, что Центральный Банк РФ считает возможным самостоятельно принимать решения о продаже акций росзагранбанков, а также самостоятельно определять покупателя акций Внешторгбанка. Однако попробуем разобраться, насколько такая позиция юридически правомерна и однозначна.
Может ли Центральный Банк РФ самостоятельно принимать решения о продаже акций росзагранбанков?
Конституция РФ (Статья 75) наделила Банк России независимостью от других органов государственной власти при реализации своих основных функций. Защита и обеспечение устойчивости рубля — единственная упомянутая в Конституции основная функция ЦБ, и только эту функцию ЦБ реализует независимо от других органов государственной власти. Расширенное толкование этой функции может включить лишь вопросы денежной эмиссии и денежно-кредитного регулирования, включая валютное. Владение и управление коммерческими банками, в том числе за рубежом, к таким вопросам не относится; тем более к ним не относится принятие решений о продаже находящихся в федеральной собственности акций росзагранбанков. Согласно Конституции (ст. 114) и Закону РСФСР “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР” от 31 октября 1990 года управление федеральной собственностью отнесено к компетенции Правительства РФ. В то же время Правительство РФ не принимало каких-либо решений о передаче акций росзагранбанков в собственность или хозяйственное ведение Центрального Банка РФ. Ни действующая редакция закона “О Центральном Банке Российской Федерации”, ни предлагаемые и обсуждаемые в настоящий момент изменения к закону не определяют однозначно правовой статус владения Банком России акциями росзагранбанков.
Закон “О Центральном Банке РФ” (статья 7) предусматривает невозможность участия Центрального банка РФ в капитале кредитных организаций, делая исключения для Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков. В отношении последних законом предусмотрено ограничение полномочий ЦБ по распоряжению контрольными пакетами акций росзагранбанков. Особенно жесткие ограничения существуют в отношении отчуждения акций крупнейших росзагранбанков. Постановление Президиума ВС РФ от 10 февраля 1992 года №2326-1 “О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза СССР” не предоставляло Центральному Банку РФ прав на отчуждение федеральной собственности. Предоставленное Центральным Банком РФ действующей редакцией закона “О Центральном Банке РФ” право отчуждения акций Донау-банка и Ист-вест Юнайтед банка после уведомления Государственной думы РФ не отменяет необходимость соблюдения законов РФ, определяющих порядок продажи федерального имущества.
Закон “О Центральном Банке РФ” в действующей редакции (статья 2) не разграничивает имущество ЦБ РФ и имущество РФ. Поэтому принятие решений об отчуждении акций росзагранбанков на основании предоставленного ЦБ РФ права осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России в соответствии с целями и в порядке, который установлен законом “О Центральном Банке РФ”, по определению не может осуществляться в нарушение положений Конституции, особенно с учетом не четко формализованного, но временного статуса наделения таковым имуществом в части акций росзагранбанков. Принятие Центральным Банком России самостоятельного, не согласованного с Государственной Думой и Правительством решения о внесении в уставный капитал Внешторгбанка средств в сумме 20 млрд. рублей для целей покупки росзагранбанков вряд ли можно считать полностью легитимным как по процедуре принятия, так и по содержанию. Правовым основанием для таких действий может быть только соответствующее Постановление Правительства РФ или специальное решение Государственной Думы. Для того, чтобы акции росзагранбанков стали собственностью Банка России как юридического лица и Банк России мог самостоятельно реализовать свое право на распоряжение (отчуждение) своего имущества, требуется внести необходимые изменения в закон “О Центральном Банке Российской Федерации”, который в настоящее время активно обсуждается Государственной Думой, Правительством РФ и Администрацией Президента РФ, или принять специальный закон о росзагранбанках.
Правомочность продажи акций росзагранбанков и законодательство о приватизации
В соответствии со статьей 217 ГК РФ“имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии со статьей 1 закона РФ №123-ФЗ от 21 июля 1997 года “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ” (далее — “Закон о приватизации”): “…под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ имущества (объектов приватизации) в собственность физических или юридических лиц”, таким образом, можно сделать вывод о том, что отчуждение акций росзагранбанков в собственность ВТБ является не так давно забытой приватизацией, так как ВТБ является юридическим лицом в форме акционерного общества.
Закон о приватизации (статья 3) говорит, что его положения не распространяются на приватизацию государственного имущества, расположенного за пределами РФ. В зависимости от того, являются ли акции росзагранбанков имуществом, расположенным вне пределов территории РФ, применим один из двух правовых режимов осуществления юридических действий в отношении указанных акций:
1) Если акции росзагранбанков существуют в форме записей по счетам регистратора прав собственности по местонахождению росзагранбанков (выпущены в бездокументарной форме), то акции росзагранбанков можно рассматривать, как государственное имущество, расположенное за пределами территории РФ, поэтому отчуждение государственной собственности, находящейся за пределами территории РФ осуществляется не в соответствии с Законом о приватизации, а в соответствии с “другими федеральными законами”. Федеральный закон о приватизации указанного имущества пока не принят.
В этом случае можно сделать вывод о том, что приватизация акций росзагранбанков незаконна, так как может осуществляться только в соответствии с Законом о приватизации имущества, расположенного за пределами территории РФ.
2) Если акции росзагранбанков существуют в форме сертификатов (выпущены в форме сертификатов) и в соответствии с нормами учета, применяемыми ЦБ РФ, подлежат хранению в Банке России, то такие акции не рассматриваются как имущество, находящееся за пределами территории РФ, так как в данном случае имуществом являются сами акции банков, а не расположенные за пределами территории РФ банки.
В отношении приватизации таких акций подлежат применению положения Закона о приватизации, имеющие юридический приоритет по отношению к общим положениям Гражданского Кодекса РФ о порядке приобретения и прекращения прав собственности.
В соответствии со статьей 23 Закона о приватизации внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (каким является ВТБ) осуществляются по решению Правительства РФ в порядке, установленном программой приватизации. Таких решений Правительство РФ до настоящего времени не принимало.
ВТБ не может быть покупателем акций росзагранбанков как имущества РФ, так как не соответствует требованиям статьи 9 Закона о приватизации (пункт 1).
“При приватизации государственного имущества…иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ превышает 25% (далее — покупатели) не могут быть покупателями такого имущества.
Справочно: в соответствии со ст. 2 закона “О Центральном банке РФ” — активы Центрального Банка РФ в виде акций росзагранбанков и ВТБ являются федеральной собственностью.
Следуя такой логике, порядок продажи федерального имущества, предусмотренный Законом о приватизации не был соблюден при продаже Банком России пакетов акций Ист-Вест Юнайтед Банка, Донау-банка, Ост-Вест Хандельсбанка. В соответствии с пунктом 5 статьи 29 Закона о приватизации осуществление приватизации иными способами, не установленными этим законом о приватизации, является основанием для признания сделок об отчуждении имущества недействительными с момента их заключения. В указанных выше случаях подлежат применению предусмотренные Законом о приватизации и ГК РФ последствия недействительности сделок.
Политические аспекты
Государственная Дума, Правительство и Центральный банк РФ согласились с необходимостью вывести ЦБ РФ из состава акционеров росзагранбанков в связи с тем, что владение коммерческими банками противоречит статусу ЦБ РФ как некоммерческой организации, не имеющей целью извлечение прибыли, и порождает конфликт интересов при выполнении ЦБ РФ своих основных функций, предусмотренных Конституцией и Законом о ЦБ РФ, а также противоречит сложившейся международной практике.
ЦБ РФ самостоятельно приняло решение о продаже росзагранбанков Внешторгбанку. Объявлено об этом было в ноябре 1999 года. Ни с Государственной Думой, ни с Правительством это решение не согласовывалось. Никакие планы, обоснования или оценки чистых активов росзагранбанков на рассмотрение Правительства не представлялись.
МВФ оценил план Банка России в отношении продажи акций росзагранбанков Внешторгбанку как ничего не меняющий, который может рассматриваться как промежуточный и приемлемый лишь при условии приватизации самого ВТБ.
Экономические аспекты проблемы
Продажа за деньги ЦБ РФ акций росзагранбанков Внешторгбанку с учетом заявленной программы приватизации последнего с экономической точки зрения неизбежно приведет к одному из следующих нежелательных результатов:
Либо ВТБ, как объявлено, заплатит за акции росзагранбанков сумму, многократно превышающую реальную стоимость акций росзагранбанков (внесенная в капитал ВТБ сумма на эти цели составила эквивалент около 700 млн долларов).
Либо ВТБ получил от ЦБ в капитал на цели покупки РЗБ сумму, многократно превышающую сумму, которая будет в последствие уплачена за акции росзагранбанков.
Продажа росзагранбанков ВТБ предполагает, что под контроль последнего и его будущих новых акционеров после последующей приватизации переходят требования по внешнему долгу РФ, номинал которых значительно превышает 2 млрд. долларов США. Минфину РФ в дальнейшем придется за счет средств федерального бюджета заплатить по сути новым собственникам ВТБ указанные суммы внешнего долга.
Это тем более необоснованно с учетом того, что есть все основания просто произвести передачу акций росзагранбанков ВЭБу СССР или РФФИ. При этом для приобретения контроля над обязательствами РФ по внешнему долгу более чем 2 млрд. долларов США необходимо внести ряд изменений в закон “О Центральном Банке Российской Федерации”. Подобный подход позволит внести ясность в имущественные отношения между ЦБ РФ и Российской Федерацией. Другим возможным решением проблемы является погашение обязательств росзагранбанков перед Банком России по полученным кредитам и заимствованиям в других формах в результате выкупа Банком России у росзагранбанков прав требований к Российской Федерации или урегулирования такой задолженности в иной форме (например, отступное правами требования к Российской Федерации) до передачи акций росзагранбанков Внешторгбанку или их приватизации.
В целях объективной оценки финансового состояния росзагранбанков необходимо провести аудиторскую проверку аудитором ЦБ РФ по формату технического задания, согласованного между Правительством, Государственной Думой и Центральным Банком. В результате проверки можно будет определить стоимость чистых активов и соответственно рыночную стоимость акций росзагранбанков.
Продажа акций росзагранбанков ВТБ не решает проблему субординированных кредитов и связанных депозитов ЦБ в размере около 3 млрд. долларов США, размещенных в росзагранбанках. Фактически после приватизации ВТБ росзагранбанки будут продолжать существовать на деньги ЦБ РФ. Поэтому проблему росзагранбанков необходимо решать с учетом их обязательств перед ЦБ РФ и государством.
Важной деталью являются также правовые аспекты владения акциями росзагранбанков миноритарными акционерами — российскими юридическими лицами, которые являются правопреемниками государственных предприятий и внешнеторговых объединений, которые в большинстве случаев были “назначены” акционерами совзагранбанков для выполнения требований о минимальном количестве акционеров в соответствии с нормами права юрисдикций, в которых расположены росзагранбанки.
Так что же делать?
Принимая во внимание сложность рассматриваемых выше вопросов, а также исторически сложившиеся обстоятельства деятельности росзагранбанков принципиально важно не принимать поспешных решений в отношении дальнейшей судьбы этих банков. Принятие Государственной Думой закона “О росзагранбанках”, снимающего все существующие правовые проблемы, является возможным шагом, однако если целью этого закона будет лишь формализация индивидуального решения по приватизации росзагранбанков нестандартным образом, то это создаст нежелательный прецедент принятия приватизационных решений специальным законом, что нарушает логичную процедуру, предусмотренную действующими нормами законодательства о приватизации (программа приватизации, роль контроля Государственной Думы порядка приватизации наиболее значимых объектов).
Не стоит относиться к требованиям Международного валютного фонда буквально. Целью МВФ является получить четкое представление о том, как и когда Банк России выйдет из капиталов коммерческих банков. При этом никто и никогда не предполагал, что это может быть осуществлено поспешно с очевидными юридическими недостатками. Программа действий, правовые аспекты которой проверены аудиторами или юридическими консультантами Правительства РФ или Банка России, определяющая сроки решения проблемы — это та мера, которая позволит снять вопрос с повестки дня и существенно упростит для новых акционеров росзагранбанков процесс согласования с банковскими властями соответствующих юрисдикций.
Принимая во внимание, что росзагранбанки являются коммерческими организациями, целью которых является получение прибыли, важным фактором для принятия решений в отношении стратегии их дальнейшего развития являются бизнеспланы. Необходимо смоделировать различные варианты развития системы росзагранбанков и сделать выводы о дальнейшей нишевой специализации этих банков, рынке их услуг, будущей клиентской и ресурсной базе, учесть изменение отношения к ним со стороны банковского сообщества (так как между статусом дочернего банка Банка России и статусом дочернего банка ВТБ существуют принципиальные различия).
По результатам проведенной правовой экспертизы, анализа разработанных бизнес планов Банку России и Правительству РФ, будет возможно определить наиболее эффективную стратегию развития системы росзагранбанков:
оставить в номинальном держании Банком России, устранив конфликт интересов Банка России как органа регулирующего банковскую деятельность в России, предусмотрев специальную процедуру формирования советов директоров, при которой кандидатуры в советы директоров могли бы предлагаться профильными комитетами ГосударственнойДумы, Правительством с использованием права вето Банка России. Серьезным кадровым ресурсом могли бы быть сотрудники росзагранбанков, которые в случае решения об их назначении заключали бы трудовой контракт с РФФИ;
банковский холдинг на основе ВТБ;
банковский холдинг на базе реформированного Внешэкономбанка СССР;
передача в ведение непосредственно РФФИ с назначением руководителей росзагранбанков при одобрении Банком России предлагаемых РФФИ кандидатур и рассмотрением стратегических вопросов развития росзагранбанков в рамках специального комитета при межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности РФ, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов РФ (в состав такого комитета могли бы войти сотрудники Банка России, самих росзагранбанков, представители РФФИ, Минимущества и Минфина, представители ВЭБа) или в рамках комиссии Министерства финансов России по анализу участия государства и Банка России в капиталах коммерческих банков, о создании которой было объявлено в марте 2001 года;
продажа акций росзагранбанков квалифицированному покупателю по отдельности или в целом как банковского холдинга.
Однако среди неотложных мер можно рекомендовать следующее:
Необходимо обеспечить Правительству РФ полномочия по управлению росзагранбанками в форме назначения членов советов директоров росзагранбанков с учетом положений национального законодательства стран местонахождения этих банков, а также право вето со стороны Банка России. Возможно даже рассмотреть вариант создания коллегии госпредставителей по управлению росзагранбанками и рассматривать ее в качестве органа, который должен обеспечить подготовку решений Правительства РФ и Банка России по вопросам деятельности и операций с акциями росзагранбанков или закрепить эти функции за специальным комитетом при межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности РФ, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов РФ (либо комиссии Министерства финансов РФ, указанной выше). Преемственность управления росзагранбанками можно обеспечить за счет использования кадрового ресурса росзагранбанков, но при условии заключения договора с органом, специально уполномоченным Правительством РФ.
Если анализ правовых аспектов и выработка оптимального варианта использования росзагранбанков потребует значительного времени, то необходимо юридически грамотно оформить временный статус управления росзагранбанками. Такую возможность предусматривает статья 45 пункт 7 и пункт 12 Закона “О Центральном Банке РФ”, которая разрешает Центральному банку принимать в управление ценные бумаги и иные ценности, проводить такие операции от своего имени, а также проводить операции на комиссионной основе. Таким образом, Банк России может быть доверительным управляющим акциями росзагранбанков, и выполнять инструкции собственника (Правительства РФ) в отношении управления ими. Соответствующий договор может быть даже подчинен иностранному праву. В том случае, если реформа системы росзагранбанков будет осуществляться поспешно и без учета негативных правовых последствий неоднозначных решений, то значительный потенциал росзагранбанков как возможных проводников иностранных инвестиций в российскую экономику может быть утрачен.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Росзагранбанки: что делать?
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095951609 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций