МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Легитимность российского правового регулирования золотовалютных резервов
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: А. Е. Беляев
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
Правовые проблемы оборота драгоценных металлов стали предметом пристального внимания, особенно в последнее время, ученых, а также руководящих сотрудников многих государственных и коммерческих структур. Нашли они свою нишу и в Интернете. Поводом написания данной статьи стало опубликование Web-сайтом “Рынок драгоценных металлов и драгоценных камней” (www.rdmk.ru) базовых поправок к Федеральному закону “О драгоценных металлах и драгоценных камнях”. Участниками сайта являются Центральный Банк РФ (Банк России), несколько федеральных министерств, коммерческие структуры и общественные организации. Базовая поправка №1 содержит положение: “Драгоценные металлы и драгоценные камни не относятся к категории валютных ценностей и не подпадают под действие валютного законодательства”. Другими словами, драгоценные металлы и драгоценные камни не должны быть компонентом государственного валютного резерва, поскольку последний регулируется валютным правом, а также операции с ними не должны быть объектом валютного контроля. В качестве обоснования сказано, что драгоценные металлы как “валютные ценности” необоснованно подпадают под действие Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”, “что существенно ограничивает рыночную деятельность российских товаропроизводителей, российский экспорт и импорт и создает важные преимущества для наиболее экономически развитых стран, отказавшихся с середины семидесятых годов от использования драгоценных металлов в качестве валютных ценностей, справедливо признавая их лишь ценным рыночным товаром”. Можно с полной ответственностью указать на два компонента лжи, присутствующие в данном фрагменте. Первый — скрытая ложь: прежде всего, экономически значимым является изменение правового статуса драгоценных камней, на что автор или авторы поправки акцент не делают. В публикуемом на том же сайте проекте редакции соответствующего закона, подготовленного Союзом золотопромышленников, проблема “валютной ценности” драгоценных металлов вообще не ставится. Хотя драгоценные камни не являются валютными ценностями в других странах, сейчас недопустимо снять в какой бы то ни было степени валютный контроль с операций с драгоценными камнями. Это объясняется тем, что для развития российского алмазо-бриллиантового комплекса (АБК) за последнее десятилетие характерна ускоренная концентрация криминальной активности, в том числе небывалый рост коррупции в этой сфере. Учитывая проблемы российской правовой системы в целом, до достижения подходящих социально-экономических условий для изменения законодательства, касающегося АБК, вполне может пройти еще лет десять. Вторая ложь не так страшна: авторы, видимо, не знают тот предмет, на который ссылаются. Драгоценные металлы никогда не были валютными ценностями в экономически развитых странах, правда, в середине семидесятых годов действительно произошел отказ в рамках соответствующих статей соглашения МВФ от использования золота в качестве деноминатора валют. Можно не сомневаться тем не менее в определенной вероятности прохождения данных поправок к закону. Такие изменения, на наш взгляд, законны, но не легитимны, т.е., отвечая нормам существующей правовой системы и абстрактным нормам справедливости, они не будут соотноситься с конкретной исторической обстановкой.
Золотовалютные резервы служат основной формой международной ликвидности. За их счет в течение 1999 г. были профинансированы, например, выплаты России по внешнему долгу в размере 4,5 млрд. дол. США1. Что же такое золотовалютные резервы и каковы правовые проблемы их регулирования?
В международном сообществе проблема регулирования золотовалютных резервов, включая вопросы терминологии, была предметом дискуссии в 50-х — 60-х гг. XX в. Краткая история этой дискуссии такова: по просьбе Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) ООН в октябре 1953 г. Международный валютный фонд подготовил отчет “The Adequacy of Monetary Reserves”2. Второй отчет, “International Reserves and Liquidity”, был опубликован МВФ в сентябре 1958 г.3. Последующее развитие международных валютно-финансовых отношений выявило необходимость дальнейшего изучения вопроса создания золотовалютных резервов, что нашло свое отражение в работе исследовательской группы в рамках Группы-104.
В отношении термина “золотовалютные резервы”5 был дан ряд определений. Согласно МВФ “определение международных резервов должно… быть достаточно широко, чтобы включить любой вид денег, который принимается в платеж по внешним обязательствам. Резервы могут состоять из золота, долларов и других конвертируемых валют, или из фунтов стерлингов, немецких марок и других валют, которые практически конвертируемы. Они могут включать неконвертируемые валюты, если они принимаются отдельными торговыми партнерами. Не существует единственного определения международных резервов, которое было бы удовлетворительно для всех целей и для всех стран”6. Другое определение — “резервы государства могут быть в широком смысле определены как все те активы его валютных органов, которые могут быть использованы прямо или посредством гарантированной конвертируемости в другие активы для поддержки его обменного курса”7.
Здесь необходимо сделать оговорку, признанную в международном валютном праве. Нормы права в международной валютно-финансовой сфере создаются в основном отличными от традиционных для международного права методами8. Большинство норм международного валютного права представлено директивами, правилами поведения, джентльменскими соглашениями, т.е. так называемым “мягким правом”. Данные определения тоже не имеют характер согласованных в договорном порядке норм. О значимости первого говорит тот факт, что оно было дано в исследовании, проведенном Международным валютным фондом по просьбе ЭКОСОС, второго — то, что оно явилось результатом исследования, проведенного по решению министров Группы-10 и легло в основу при создании специальных прав заимствования (СДР). В течение прошедших лет ни на уровне международного сотрудничества и, соответственно, ни на уровне национального законодательства, ни в юридической литературе не было дано определений, противоречащих приведенным, за исключением одного, о котором будет сказано далее.
В определении МВФ говорится, что золотовалютные резервы могут включать любой вид денег, который принимается в платеж по внешним обязательствам9. Учитывая существующую устойчивую практику и дальнейшее определение, данное Группой-10, понятие золотовалютные резервы безусловно включает в себя ценные бумаги и иные имущественные ценности, выраженные в иностранной валюте. Данное положение подтверждается полномочиями международных финансовых организаций и центральных банков на совершение определенных сделок. Так, в статьях Соглашения МВФ говорится, что авуары Фонда в валюте государства-члена включают любые ценные бумаги, принятые Фондом в замещение валюты государства-члена (ст. ХХХ (а)). Специальные права заимствования и требования к МВФ, а также требования банков-участников Европейской системы центральных банков аналогично входят в золотовалютные резервы.
Особый статус имеет золото в государственных золотовалютных резервах. Термин “монетарное золото” появился в Заключительном Акте Парижской конференции по репарациям 1946 г., хотя история золота как резервного актива насчитывает тысячелетия. Вторая поправка к статьям Соглашения МВФ, утвержденная резолюцией Совета управляющих №31-4 от 30 апреля 1976 г. и вступившая в силу с 1 апреля 1978 г., существенно изменила роль золота в международных валютно-финансовых отношениях. Изменения статей Соглашения МВФ ликвидировали правовую основу использования золота в качестве резервного актива. В соответствии с изменениями отменялось выражение национальных валют в золоте; кроме того, МВФ во всей своей политике и решениях согласно ст. V раздел 12 (а) должен руководствоваться задачами предотвращения регулирования цены или установления фиксированной цены на рынке золота. Тем не менее, как отмечал главный советник Фонда Дж. Гольд, “среди членов распространено мнение, что золото продолжает быть резервным активом и продолжает иметь монетарные функции. Это мнение сохраняется, несмотря на изменение правового статуса золота и отсутствие практики его использования в официальных расчетах или для поддержки валют. Золото все еще является резервным активом”10. Право совершать сделки с золотом закреплено в учредительных документах международных финансовых организаций, таких как Международный валютный фонд, Банк Международных Расчетов и Европейский центральный банк. Кратко обратив внимание на эту, уже международную правовую коллизию, следует отметить юридическую проблему: при отсутствии как денежного выражения, так и фиксированной цены, золото становится немонетарным товаром. К. Шмидт пишет в своей книге “Geldrecht”: “Если деньги — хотя бы из-за их стоимости металла — в отдельных случаях становятся предметом торговли товарами, — область валютного права… покинута”11. В данном случае золото остается объектом регулирования международного валютного права только в силу действующих международных соглашений по использованию золота в операциях международных валютно-финансовых организаций и центральных банков, в том числе для формирования резервов. Фактически доля золота в золотовалютных резервах снизилась с 50% — в 1980 г. до 13% — в 1999 г.12. Но частичное регулирование золота международным валютным правом не только абсолютно легитимно, но и в настоящее время настоятельно необходимо.
Другой коллизией международного валютного права в области золотовалютных резервов является как роль специальных прав заимствования, закрепленная в статьях Соглашения МВФ, так и соответствие юридических положений реалиям международных валютно-финансовых отношений. Ст. VIII, разд. 7 закрепила за государствами-членами МВФ обязанность сотрудничать с Фондом и другими государствами — членами в целях обеспечения того, что политика такого государства–члена по отношению к резервным активам не противоречит задаче превращения специальных прав заимствования в основной резервный актив международной валютной системы. СДР были созданы для удовлетворения потребности в пополнении существующих резервных активов (ст. XV разд. 1 статей Соглашения МВФ) в случае нехватки долларов США, но фактическое развитие международных валютно-финансовых отношений привело к избытку предложения долларовых резервов. Стало ясно, что цель ст. VIII разд. 7 недостижима, и создание СДР базировалось на ошибочной оценке дальнейшего развития13. К недостаткам СДР как резервного актива относится: 1) СДР не могут переводиться в частный сектор; 2) СДР не могут использоваться непосредственно для интервенций на валютных рынках, а должны быть обменены на валюту интервенции, которая вероятно поступит на рынок; 3) исключается использование СДР в случаях, когда необходимо сохранить анонимность; 4) имеется недостаточно инвестиционных инструментов, выраженных в СДР14.
Таким образом, анализируя состояние международно-правового регулирования золотовалютных резервов, мы выделяем два недостатка с точки зрения соотношения содержания правовых норм и целостности самой системы правовых норм. Возникает вопрос об изменении соответствующих статей и параграфов международных соглашений. Межбанковские операции с золотом вообще не оказывают заметного негативного воздействия на рынок. Продажи золота на аукционах, на примере Банка Англии, когда были предприняты все необходимые меры для недопущения как катастрофы мирового рынка золота, так и спекуляций, также показывают именно то, что, государство выполняет международные договоренности, отказываясь от золота как резервного актива. Помимо того, государство осознает свою ответственность и не занимается преступным экстремизмом, создавая “новых англичан”. Аналогично Международный валютный фонд в отношении СДР занял позицию, означающую вынужденный отказ от использования своих прав, т.е. “законных прав и привилегий”. Чтобы было ясно о каких привилегиях идет речь, следует оценить формальные перспективы развития данного резервного актива: СДР признаны расчетной единицей многими международными организациями и в многосторонних договорах. Как отмечалось еще в 1980 г., МВФ был на пути превращения в Международный центральный банк, в качестве мировой валютной единицы при этом выступали бы СДР15. Фактическое игнорирование ст. VIII, разд. 7 подрывает авторитет государств-членов МВФ и самой этой международной организации.
На национальном уровне определение золотовалютных резервов не дается в каком-либо законе или нормативном акте. Такое отсутствие, на наш взгляд, объясняется незначительностью вопроса именно о терминологии с точки зрения потенциальных юридических проблем. В то же время законодательно определяются как отдельные компоненты, так и порядок формирования золотовалютных резервов. Существуют некоторые определения золотовалютных резервов как в российской, так и в зарубежной юридической и экономической литературе16. Банком России используется следующее определение: резервы составляют ликвидные иностранные активы Центрального Банка Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в свободно конвертируемой иностранной валюте. В их состав включаются: наличная иностранная валюта, остатки средств на корреспондентских, текущих счетах и в краткосрочных депозитах в банках — нерезидентах и банках — резидентах, ликвидные ценные бумаги иностранных правительств, активы в МВФ (специальные права заимствования, резервная позиция в МВФ) и другие ликвидные активы17. Закон “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” в указанные другие активы включает драгоценные металлы и драгоценные камни (ст. 6). Другой Федеральный закон — закон “О валютном регулировании и валютном контроле” (ст. 1) дает определение “валютных ценностей”, которыми являются:
а) иностранная валюта;
б) ценные бумаги в иностранной валюте — платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и другие), фондовые ценности (акции, облигации) и других долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте;
в) драгоценные металлы — золото, серебро, платина и металлы платиновой группы в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий;
г) природные драгоценные камни — алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.
Таким образом, теоретически можно дать определение золотовалютных резервов Российской Федерации как соответствующих резервов Банка России и Минфина РФ, состоящих из валютных ценностей и активов, связанных с МВФ.
Первое, с чем сталкивается российская правоприменительная практика, — это распространение режима государственной тайны на часть золотовалютных резервов. Согласно Закону “О государственной тайне” данные об объемах запасов, добычи, передачи и потребления серебра, металлов платиновой группы, природных алмазов относятся к государственной тайне18. Если названные валютные ценности включаются в золотовалютные резервы государства, то на них распространяются нормы статей Соглашения Международного валютного фонда. В соответствии с упоминавшейся статьей VIII каждое государство-член МВФ берет на себя обязательство сотрудничать с Фондом и другими государствами-членами чтобы обеспечить соответствие проводимой ими политики в отношении резервных активов целям достижения более эффективного международного контроля за международной ликвидностью. В таком случае Закон “О государственной тайне”, как препятствующий осуществлению такого контроля, не подлежит применению в части сведений о драгоценных металлах и драгоценных камнях, входящих в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней. Парадокс заключается в том, что Закон о государственной тайне учитывает международные обязательства России. Так, ст. 7 определяет, что сведения о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах России не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию. Но сопоставляя различные российские правовые нормы, можно сделать вывод, что золотой запас и государственные валютные резервы и государственные золотовалютные резервы не одно и то же.
Вторая по значению проблема состоит в правовом регулировании использования золотовалютных резервов. Согласно действующему законодательству России золотовалютные резервы предназначены для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Данная трактовка дается Законом “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” (ст. 6) и является уникальной, так как ни в международном, ни в национальном праве не содержится подобной нормы. Норма о применении золотовалютных резервов для обеспечения производственных, научных, социально-культурных и иных потребностей, что не содержится в статьях Соглашения МВФ, может не противоречить обязанности государств по ст. VIII, разд. 7 статей Соглашения МВФ. Особенностью регулирования является то, что для нефинансовых целей можно использовать только Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации. Закон “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)” исключает подобное использование той части государственных золотовалютных резервов, которая принадлежит Центральному Банку. Для комментария существующего положения обратимся к уже цитировавшемуся “International Reserves and Liquidity”. Существует, как отмечается в исследовании, как национальная, так и международная цель использования золотовалютных резервов. И далее: “Валютное законодательство большинства стран требует, чтобы центральный банк или другой валютный орган создали определенный объем золота, или золота и валют в поддержку выпуска национальных денег… Главная цель резервов была международной — обеспечить средства для урегулирования дефицитов в платежном балансе, и, в то же время, привнести уверенность в том, что валютная позиция, включая курс обмена валют, может быть создана… Цель резервов — помочь отдельным странам создать отлажено функционирующую валютную… систему”19. В экономической литературе, в частности германской, можно встретить анализ ситуации когда валютным органом страны могли бы создаваться резервы товаров для невалютных целей, но в юридическую плоскость там данная дискуссия так и не перешла. Юридические последствия существующей российской нормы заслуживают особого рассмотрения.
Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации включает ценности, относящиеся к стратегическим видам полезных ископаемых. Россия не единственная страна, использующая понятие “стратегические полезные ископаемые”. Аналогичные понятия и соответствующее правовое регулирование существуют во многих развитых странах, таких, например, как США. В России создан государственный материальный резерв, который является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в том числе в мобилизационных целях, для оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации и оказания регулирующего воздействия на рынок. Законом “О государственном материальном резерве” (ст. 4) установлена единая федеральная система государственного резерва Российской Федерации. Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва, за исключением мобилизационного резерва, обеспечивается Российским агентством по государственным резервам20. Возникает коллизия между единой системой государственного резерва и правом Гохрана России, как органа, ответственного за государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней, использовать свои ценности не для целей валютного регулирования. Если попробовать провести аналогию с США, то там никакой коллизии нет: валютные органы используют свои резервы в соответствии с действующим законодательством только в целях валютной политики.
Примеры международно-правового регулирования закрепляют роль золота как резервного актива. Рассматривая драгоценные металлы в качестве компонентов государственных золотовалютных резервов в целом, следует отметить их особенности, а именно: ликвидность и неизменность сохранения стоимости при изменении формы. Данные свойства являются предпосылкой возможности их рассмотрения в качестве средства обмена, и соответственно объекта валютного права. На уровне российского законодательства данное положение закреплено в Законе “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)”. Золото и другие драгоценные металлы могут покупаться, храниться, продаваться, а также выступать обеспечением для кредитов Банка России (ст. 45, 46). Аналогичное регулирование применяется и в отношении коммерческих банков согласно Закону о банках и банковской деятельности (ст. 5): банки могут вести металлические счета. Исключительной является ситуация с использованием драгоценных камней в золотовалютных резервах. Единственной предпосылкой для использования, но не правового регулирования использования, драгоценных камней в золотовалютных резервах является концентрация в них стоимости. С правовой точки зрения золотовалютные резервы при таком использовании теряют отчасти валютный характер, то есть не выступают в полном объеме объектом регулирования валютного права. Невалютный характер операций с драгоценными камнями указан в частности в “Положении о совершении сделок с природными драгоценными камнями на территории Российской Федерации”, утвержденным Постановлением Правительства РФ №759 от 27 июня 1996 г. Данным Постановлением не допускается использование природных драгоценных камней в качестве средств платежа, а также при расчете за кредиты, предоставляемые коммерческими банками юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, использующим природные драгоценные камни в производстве своей продукции (п. 15). В заключение, проведя сравнение с международным правом и иностранным законодательством, следует сказать, что термина “валютные ценности” в международном правовом обороте как такового нет. Например, в Уставе Европейского Центрального Банка, говорится о его праве и праве национальных банков покупать и продавать все виды девиз и драгоценных металлов (ст. 23). Термин “девиза”, который у нас переводится или термином “валютные ценности” или “валюта”, включает в себя ценные бумаги и иные имущественные ценности, выраженные в любой валюте или счетной единице. Драгоценные камни, также как и драгоценные металлы в категорию “девизы” не попадают. Также европейское законодательство, исходя из задачи обеспечения стабильности банковской системы, предусматривает отказ от использования, в частности алмазов, в операциях по кредитованию промышленности и торговли. Российское же правовое регулирование во многом имеет своими корнями особый режим “царской сокровищницы”, и провозглашение драгоценных камней валютными ценностями отнюдь не означает, что их режим является валютным, а не режимом сокровищ России.
--------------------------------------------------------------------------------
1 “О предварительных итогах исполнения федерального бюджета Российской Федерации за 1999 г.” Официальный сайт Министерства финансов России. www.minfin.ru. (назад)
2 Staff Papers. Vol. III. №2 (October 1953). P. 181-227. (назад)
3 International Reserves and Liquidity. A Study by the Staff of the International Monetary Fund. Washington, 1958. (назад)
4 Group of Ten. Report of the Study Group on the Creation of Reserve Assets. Report to the deputies of the Group of Ten. 1965. (назад)
5 Термин “международные резервы” является синонимичным “золотовалютные резервы”. (назад)
6 International Reserves and Liquidity. A Study by the Staff of the International Monetary Fund. Washington, 1958. P. 1-2. (назад)
7 Group of Ten. P. 21. (назад)
8 См.: Resolution No. 12/2000. International Monetary Law. The 69th Conference of the International Law Association, held in London, United Kingdom, 25 th -29 th July 2000. Официальный сайт Ассоциации международного права. www.ila-hq.org. (назад)
9 “The definition of international reserves must therefore be wide enough to include any kind of money which is acceptable in payment of foreign obligations”. (назад)
10 Gold, Joseph. Gold in international monetary law: change, uncertainty, and ambiguity. The George Washington University. The Journal of International Law and Economics #2, 1981, p. 362. (назад)
11 Schmidt, Karsten. Geldrecht. Berlin, 1983, S. 24. (назад)
12 Источник: IMF Annual Report 2000. (назад)
13 См. Deutsche Bundesbank. Weltweite Organisationen und Gremien im Bereich von Wдhrung und Wirtschaft. Frankfurt (Main), 1997. S.13. (назад)
14 International Law Association. Report of the fifty-seventh conference. Madrid 1976. London. 1976. P. 157. (назад)
15 International Law Association. Report of the fifty-ninth conference, Belgrade, 1980. London, 1980, p. 352. (назад)
16 См., например: Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право. М., 1997; Rice, M.D. Prentice-Hall Dictionary of Business, Finance and Law. Englewood Gliffs, NJ, 1983. (назад)
17 Приводим определение, используемое в платежных балансах России. (назад)
18 Статья 5.2 Закона и согласно “Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне” (п.п. 40-47), утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. №1203. (назад)
19 International Reserves and Liquidity. P. 41. (назад)
20 Постановление Правительства РФ от 08.09.99 №1014. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
Правовые проблемы оборота драгоценных металлов стали предметом пристального внимания, особенно в последнее время, ученых, а также руководящих сотрудников многих государственных и коммерческих структур. Нашли они свою нишу и в Интернете. Поводом написания данной статьи стало опубликование Web-сайтом “Рынок драгоценных металлов и драгоценных камней” (www.rdmk.ru) базовых поправок к Федеральному закону “О драгоценных металлах и драгоценных камнях”. Участниками сайта являются Центральный Банк РФ (Банк России), несколько федеральных министерств, коммерческие структуры и общественные организации. Базовая поправка №1 содержит положение: “Драгоценные металлы и драгоценные камни не относятся к категории валютных ценностей и не подпадают под действие валютного законодательства”. Другими словами, драгоценные металлы и драгоценные камни не должны быть компонентом государственного валютного резерва, поскольку последний регулируется валютным правом, а также операции с ними не должны быть объектом валютного контроля. В качестве обоснования сказано, что драгоценные металлы как “валютные ценности” необоснованно подпадают под действие Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”, “что существенно ограничивает рыночную деятельность российских товаропроизводителей, российский экспорт и импорт и создает важные преимущества для наиболее экономически развитых стран, отказавшихся с середины семидесятых годов от использования драгоценных металлов в качестве валютных ценностей, справедливо признавая их лишь ценным рыночным товаром”. Можно с полной ответственностью указать на два компонента лжи, присутствующие в данном фрагменте. Первый — скрытая ложь: прежде всего, экономически значимым является изменение правового статуса драгоценных камней, на что автор или авторы поправки акцент не делают. В публикуемом на том же сайте проекте редакции соответствующего закона, подготовленного Союзом золотопромышленников, проблема “валютной ценности” драгоценных металлов вообще не ставится. Хотя драгоценные камни не являются валютными ценностями в других странах, сейчас недопустимо снять в какой бы то ни было степени валютный контроль с операций с драгоценными камнями. Это объясняется тем, что для развития российского алмазо-бриллиантового комплекса (АБК) за последнее десятилетие характерна ускоренная концентрация криминальной активности, в том числе небывалый рост коррупции в этой сфере. Учитывая проблемы российской правовой системы в целом, до достижения подходящих социально-экономических условий для изменения законодательства, касающегося АБК, вполне может пройти еще лет десять. Вторая ложь не так страшна: авторы, видимо, не знают тот предмет, на который ссылаются. Драгоценные металлы никогда не были валютными ценностями в экономически развитых странах, правда, в середине семидесятых годов действительно произошел отказ в рамках соответствующих статей соглашения МВФ от использования золота в качестве деноминатора валют. Можно не сомневаться тем не менее в определенной вероятности прохождения данных поправок к закону. Такие изменения, на наш взгляд, законны, но не легитимны, т.е., отвечая нормам существующей правовой системы и абстрактным нормам справедливости, они не будут соотноситься с конкретной исторической обстановкой.
Золотовалютные резервы служат основной формой международной ликвидности. За их счет в течение 1999 г. были профинансированы, например, выплаты России по внешнему долгу в размере 4,5 млрд. дол. США1. Что же такое золотовалютные резервы и каковы правовые проблемы их регулирования?
В международном сообществе проблема регулирования золотовалютных резервов, включая вопросы терминологии, была предметом дискуссии в 50-х — 60-х гг. XX в. Краткая история этой дискуссии такова: по просьбе Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) ООН в октябре 1953 г. Международный валютный фонд подготовил отчет “The Adequacy of Monetary Reserves”2. Второй отчет, “International Reserves and Liquidity”, был опубликован МВФ в сентябре 1958 г.3. Последующее развитие международных валютно-финансовых отношений выявило необходимость дальнейшего изучения вопроса создания золотовалютных резервов, что нашло свое отражение в работе исследовательской группы в рамках Группы-104.
В отношении термина “золотовалютные резервы”5 был дан ряд определений. Согласно МВФ “определение международных резервов должно… быть достаточно широко, чтобы включить любой вид денег, который принимается в платеж по внешним обязательствам. Резервы могут состоять из золота, долларов и других конвертируемых валют, или из фунтов стерлингов, немецких марок и других валют, которые практически конвертируемы. Они могут включать неконвертируемые валюты, если они принимаются отдельными торговыми партнерами. Не существует единственного определения международных резервов, которое было бы удовлетворительно для всех целей и для всех стран”6. Другое определение — “резервы государства могут быть в широком смысле определены как все те активы его валютных органов, которые могут быть использованы прямо или посредством гарантированной конвертируемости в другие активы для поддержки его обменного курса”7.
Здесь необходимо сделать оговорку, признанную в международном валютном праве. Нормы права в международной валютно-финансовой сфере создаются в основном отличными от традиционных для международного права методами8. Большинство норм международного валютного права представлено директивами, правилами поведения, джентльменскими соглашениями, т.е. так называемым “мягким правом”. Данные определения тоже не имеют характер согласованных в договорном порядке норм. О значимости первого говорит тот факт, что оно было дано в исследовании, проведенном Международным валютным фондом по просьбе ЭКОСОС, второго — то, что оно явилось результатом исследования, проведенного по решению министров Группы-10 и легло в основу при создании специальных прав заимствования (СДР). В течение прошедших лет ни на уровне международного сотрудничества и, соответственно, ни на уровне национального законодательства, ни в юридической литературе не было дано определений, противоречащих приведенным, за исключением одного, о котором будет сказано далее.
В определении МВФ говорится, что золотовалютные резервы могут включать любой вид денег, который принимается в платеж по внешним обязательствам9. Учитывая существующую устойчивую практику и дальнейшее определение, данное Группой-10, понятие золотовалютные резервы безусловно включает в себя ценные бумаги и иные имущественные ценности, выраженные в иностранной валюте. Данное положение подтверждается полномочиями международных финансовых организаций и центральных банков на совершение определенных сделок. Так, в статьях Соглашения МВФ говорится, что авуары Фонда в валюте государства-члена включают любые ценные бумаги, принятые Фондом в замещение валюты государства-члена (ст. ХХХ (а)). Специальные права заимствования и требования к МВФ, а также требования банков-участников Европейской системы центральных банков аналогично входят в золотовалютные резервы.
Особый статус имеет золото в государственных золотовалютных резервах. Термин “монетарное золото” появился в Заключительном Акте Парижской конференции по репарациям 1946 г., хотя история золота как резервного актива насчитывает тысячелетия. Вторая поправка к статьям Соглашения МВФ, утвержденная резолюцией Совета управляющих №31-4 от 30 апреля 1976 г. и вступившая в силу с 1 апреля 1978 г., существенно изменила роль золота в международных валютно-финансовых отношениях. Изменения статей Соглашения МВФ ликвидировали правовую основу использования золота в качестве резервного актива. В соответствии с изменениями отменялось выражение национальных валют в золоте; кроме того, МВФ во всей своей политике и решениях согласно ст. V раздел 12 (а) должен руководствоваться задачами предотвращения регулирования цены или установления фиксированной цены на рынке золота. Тем не менее, как отмечал главный советник Фонда Дж. Гольд, “среди членов распространено мнение, что золото продолжает быть резервным активом и продолжает иметь монетарные функции. Это мнение сохраняется, несмотря на изменение правового статуса золота и отсутствие практики его использования в официальных расчетах или для поддержки валют. Золото все еще является резервным активом”10. Право совершать сделки с золотом закреплено в учредительных документах международных финансовых организаций, таких как Международный валютный фонд, Банк Международных Расчетов и Европейский центральный банк. Кратко обратив внимание на эту, уже международную правовую коллизию, следует отметить юридическую проблему: при отсутствии как денежного выражения, так и фиксированной цены, золото становится немонетарным товаром. К. Шмидт пишет в своей книге “Geldrecht”: “Если деньги — хотя бы из-за их стоимости металла — в отдельных случаях становятся предметом торговли товарами, — область валютного права… покинута”11. В данном случае золото остается объектом регулирования международного валютного права только в силу действующих международных соглашений по использованию золота в операциях международных валютно-финансовых организаций и центральных банков, в том числе для формирования резервов. Фактически доля золота в золотовалютных резервах снизилась с 50% — в 1980 г. до 13% — в 1999 г.12. Но частичное регулирование золота международным валютным правом не только абсолютно легитимно, но и в настоящее время настоятельно необходимо.
Другой коллизией международного валютного права в области золотовалютных резервов является как роль специальных прав заимствования, закрепленная в статьях Соглашения МВФ, так и соответствие юридических положений реалиям международных валютно-финансовых отношений. Ст. VIII, разд. 7 закрепила за государствами-членами МВФ обязанность сотрудничать с Фондом и другими государствами — членами в целях обеспечения того, что политика такого государства–члена по отношению к резервным активам не противоречит задаче превращения специальных прав заимствования в основной резервный актив международной валютной системы. СДР были созданы для удовлетворения потребности в пополнении существующих резервных активов (ст. XV разд. 1 статей Соглашения МВФ) в случае нехватки долларов США, но фактическое развитие международных валютно-финансовых отношений привело к избытку предложения долларовых резервов. Стало ясно, что цель ст. VIII разд. 7 недостижима, и создание СДР базировалось на ошибочной оценке дальнейшего развития13. К недостаткам СДР как резервного актива относится: 1) СДР не могут переводиться в частный сектор; 2) СДР не могут использоваться непосредственно для интервенций на валютных рынках, а должны быть обменены на валюту интервенции, которая вероятно поступит на рынок; 3) исключается использование СДР в случаях, когда необходимо сохранить анонимность; 4) имеется недостаточно инвестиционных инструментов, выраженных в СДР14.
Таким образом, анализируя состояние международно-правового регулирования золотовалютных резервов, мы выделяем два недостатка с точки зрения соотношения содержания правовых норм и целостности самой системы правовых норм. Возникает вопрос об изменении соответствующих статей и параграфов международных соглашений. Межбанковские операции с золотом вообще не оказывают заметного негативного воздействия на рынок. Продажи золота на аукционах, на примере Банка Англии, когда были предприняты все необходимые меры для недопущения как катастрофы мирового рынка золота, так и спекуляций, также показывают именно то, что, государство выполняет международные договоренности, отказываясь от золота как резервного актива. Помимо того, государство осознает свою ответственность и не занимается преступным экстремизмом, создавая “новых англичан”. Аналогично Международный валютный фонд в отношении СДР занял позицию, означающую вынужденный отказ от использования своих прав, т.е. “законных прав и привилегий”. Чтобы было ясно о каких привилегиях идет речь, следует оценить формальные перспективы развития данного резервного актива: СДР признаны расчетной единицей многими международными организациями и в многосторонних договорах. Как отмечалось еще в 1980 г., МВФ был на пути превращения в Международный центральный банк, в качестве мировой валютной единицы при этом выступали бы СДР15. Фактическое игнорирование ст. VIII, разд. 7 подрывает авторитет государств-членов МВФ и самой этой международной организации.
На национальном уровне определение золотовалютных резервов не дается в каком-либо законе или нормативном акте. Такое отсутствие, на наш взгляд, объясняется незначительностью вопроса именно о терминологии с точки зрения потенциальных юридических проблем. В то же время законодательно определяются как отдельные компоненты, так и порядок формирования золотовалютных резервов. Существуют некоторые определения золотовалютных резервов как в российской, так и в зарубежной юридической и экономической литературе16. Банком России используется следующее определение: резервы составляют ликвидные иностранные активы Центрального Банка Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в свободно конвертируемой иностранной валюте. В их состав включаются: наличная иностранная валюта, остатки средств на корреспондентских, текущих счетах и в краткосрочных депозитах в банках — нерезидентах и банках — резидентах, ликвидные ценные бумаги иностранных правительств, активы в МВФ (специальные права заимствования, резервная позиция в МВФ) и другие ликвидные активы17. Закон “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” в указанные другие активы включает драгоценные металлы и драгоценные камни (ст. 6). Другой Федеральный закон — закон “О валютном регулировании и валютном контроле” (ст. 1) дает определение “валютных ценностей”, которыми являются:
а) иностранная валюта;
б) ценные бумаги в иностранной валюте — платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и другие), фондовые ценности (акции, облигации) и других долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте;
в) драгоценные металлы — золото, серебро, платина и металлы платиновой группы в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий;
г) природные драгоценные камни — алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.
Таким образом, теоретически можно дать определение золотовалютных резервов Российской Федерации как соответствующих резервов Банка России и Минфина РФ, состоящих из валютных ценностей и активов, связанных с МВФ.
Первое, с чем сталкивается российская правоприменительная практика, — это распространение режима государственной тайны на часть золотовалютных резервов. Согласно Закону “О государственной тайне” данные об объемах запасов, добычи, передачи и потребления серебра, металлов платиновой группы, природных алмазов относятся к государственной тайне18. Если названные валютные ценности включаются в золотовалютные резервы государства, то на них распространяются нормы статей Соглашения Международного валютного фонда. В соответствии с упоминавшейся статьей VIII каждое государство-член МВФ берет на себя обязательство сотрудничать с Фондом и другими государствами-членами чтобы обеспечить соответствие проводимой ими политики в отношении резервных активов целям достижения более эффективного международного контроля за международной ликвидностью. В таком случае Закон “О государственной тайне”, как препятствующий осуществлению такого контроля, не подлежит применению в части сведений о драгоценных металлах и драгоценных камнях, входящих в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней. Парадокс заключается в том, что Закон о государственной тайне учитывает международные обязательства России. Так, ст. 7 определяет, что сведения о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах России не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию. Но сопоставляя различные российские правовые нормы, можно сделать вывод, что золотой запас и государственные валютные резервы и государственные золотовалютные резервы не одно и то же.
Вторая по значению проблема состоит в правовом регулировании использования золотовалютных резервов. Согласно действующему законодательству России золотовалютные резервы предназначены для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Данная трактовка дается Законом “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” (ст. 6) и является уникальной, так как ни в международном, ни в национальном праве не содержится подобной нормы. Норма о применении золотовалютных резервов для обеспечения производственных, научных, социально-культурных и иных потребностей, что не содержится в статьях Соглашения МВФ, может не противоречить обязанности государств по ст. VIII, разд. 7 статей Соглашения МВФ. Особенностью регулирования является то, что для нефинансовых целей можно использовать только Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации. Закон “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)” исключает подобное использование той части государственных золотовалютных резервов, которая принадлежит Центральному Банку. Для комментария существующего положения обратимся к уже цитировавшемуся “International Reserves and Liquidity”. Существует, как отмечается в исследовании, как национальная, так и международная цель использования золотовалютных резервов. И далее: “Валютное законодательство большинства стран требует, чтобы центральный банк или другой валютный орган создали определенный объем золота, или золота и валют в поддержку выпуска национальных денег… Главная цель резервов была международной — обеспечить средства для урегулирования дефицитов в платежном балансе, и, в то же время, привнести уверенность в том, что валютная позиция, включая курс обмена валют, может быть создана… Цель резервов — помочь отдельным странам создать отлажено функционирующую валютную… систему”19. В экономической литературе, в частности германской, можно встретить анализ ситуации когда валютным органом страны могли бы создаваться резервы товаров для невалютных целей, но в юридическую плоскость там данная дискуссия так и не перешла. Юридические последствия существующей российской нормы заслуживают особого рассмотрения.
Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации включает ценности, относящиеся к стратегическим видам полезных ископаемых. Россия не единственная страна, использующая понятие “стратегические полезные ископаемые”. Аналогичные понятия и соответствующее правовое регулирование существуют во многих развитых странах, таких, например, как США. В России создан государственный материальный резерв, который является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в том числе в мобилизационных целях, для оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации и оказания регулирующего воздействия на рынок. Законом “О государственном материальном резерве” (ст. 4) установлена единая федеральная система государственного резерва Российской Федерации. Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва, за исключением мобилизационного резерва, обеспечивается Российским агентством по государственным резервам20. Возникает коллизия между единой системой государственного резерва и правом Гохрана России, как органа, ответственного за государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней, использовать свои ценности не для целей валютного регулирования. Если попробовать провести аналогию с США, то там никакой коллизии нет: валютные органы используют свои резервы в соответствии с действующим законодательством только в целях валютной политики.
Примеры международно-правового регулирования закрепляют роль золота как резервного актива. Рассматривая драгоценные металлы в качестве компонентов государственных золотовалютных резервов в целом, следует отметить их особенности, а именно: ликвидность и неизменность сохранения стоимости при изменении формы. Данные свойства являются предпосылкой возможности их рассмотрения в качестве средства обмена, и соответственно объекта валютного права. На уровне российского законодательства данное положение закреплено в Законе “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)”. Золото и другие драгоценные металлы могут покупаться, храниться, продаваться, а также выступать обеспечением для кредитов Банка России (ст. 45, 46). Аналогичное регулирование применяется и в отношении коммерческих банков согласно Закону о банках и банковской деятельности (ст. 5): банки могут вести металлические счета. Исключительной является ситуация с использованием драгоценных камней в золотовалютных резервах. Единственной предпосылкой для использования, но не правового регулирования использования, драгоценных камней в золотовалютных резервах является концентрация в них стоимости. С правовой точки зрения золотовалютные резервы при таком использовании теряют отчасти валютный характер, то есть не выступают в полном объеме объектом регулирования валютного права. Невалютный характер операций с драгоценными камнями указан в частности в “Положении о совершении сделок с природными драгоценными камнями на территории Российской Федерации”, утвержденным Постановлением Правительства РФ №759 от 27 июня 1996 г. Данным Постановлением не допускается использование природных драгоценных камней в качестве средств платежа, а также при расчете за кредиты, предоставляемые коммерческими банками юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, использующим природные драгоценные камни в производстве своей продукции (п. 15). В заключение, проведя сравнение с международным правом и иностранным законодательством, следует сказать, что термина “валютные ценности” в международном правовом обороте как такового нет. Например, в Уставе Европейского Центрального Банка, говорится о его праве и праве национальных банков покупать и продавать все виды девиз и драгоценных металлов (ст. 23). Термин “девиза”, который у нас переводится или термином “валютные ценности” или “валюта”, включает в себя ценные бумаги и иные имущественные ценности, выраженные в любой валюте или счетной единице. Драгоценные камни, также как и драгоценные металлы в категорию “девизы” не попадают. Также европейское законодательство, исходя из задачи обеспечения стабильности банковской системы, предусматривает отказ от использования, в частности алмазов, в операциях по кредитованию промышленности и торговли. Российское же правовое регулирование во многом имеет своими корнями особый режим “царской сокровищницы”, и провозглашение драгоценных камней валютными ценностями отнюдь не означает, что их режим является валютным, а не режимом сокровищ России.
--------------------------------------------------------------------------------
1 “О предварительных итогах исполнения федерального бюджета Российской Федерации за 1999 г.” Официальный сайт Министерства финансов России. www.minfin.ru. (назад)
2 Staff Papers. Vol. III. №2 (October 1953). P. 181-227. (назад)
3 International Reserves and Liquidity. A Study by the Staff of the International Monetary Fund. Washington, 1958. (назад)
4 Group of Ten. Report of the Study Group on the Creation of Reserve Assets. Report to the deputies of the Group of Ten. 1965. (назад)
5 Термин “международные резервы” является синонимичным “золотовалютные резервы”. (назад)
6 International Reserves and Liquidity. A Study by the Staff of the International Monetary Fund. Washington, 1958. P. 1-2. (назад)
7 Group of Ten. P. 21. (назад)
8 См.: Resolution No. 12/2000. International Monetary Law. The 69th Conference of the International Law Association, held in London, United Kingdom, 25 th -29 th July 2000. Официальный сайт Ассоциации международного права. www.ila-hq.org. (назад)
9 “The definition of international reserves must therefore be wide enough to include any kind of money which is acceptable in payment of foreign obligations”. (назад)
10 Gold, Joseph. Gold in international monetary law: change, uncertainty, and ambiguity. The George Washington University. The Journal of International Law and Economics #2, 1981, p. 362. (назад)
11 Schmidt, Karsten. Geldrecht. Berlin, 1983, S. 24. (назад)
12 Источник: IMF Annual Report 2000. (назад)
13 См. Deutsche Bundesbank. Weltweite Organisationen und Gremien im Bereich von Wдhrung und Wirtschaft. Frankfurt (Main), 1997. S.13. (назад)
14 International Law Association. Report of the fifty-seventh conference. Madrid 1976. London. 1976. P. 157. (назад)
15 International Law Association. Report of the fifty-ninth conference, Belgrade, 1980. London, 1980, p. 352. (назад)
16 См., например: Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право. М., 1997; Rice, M.D. Prentice-Hall Dictionary of Business, Finance and Law. Englewood Gliffs, NJ, 1983. (назад)
17 Приводим определение, используемое в платежных балансах России. (назад)
18 Статья 5.2 Закона и согласно “Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне” (п.п. 40-47), утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. №1203. (назад)
19 International Reserves and Liquidity. P. 41. (назад)
20 Постановление Правительства РФ от 08.09.99 №1014. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Легитимность российского правового регулирования золотовалютных резервов
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095951553 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций