МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Проблемы классификации формы российского государства в марте-октябре 1917 г.
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: О. А. Кудинов
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Вопросы юридической классификации формы государства — одни из самых сложных в истории государства и права, тем более когда речь идет о формировании новой государственности в России в период 1917 г. Отдельные аспекты данной проблемы так или иначе рассматривались в трудах как современников событий1, так и последующих исследователей2, причем высказывались различные, зачастую полярные точки зрения. Не претендуя на истину, мы попытаемся изложить свое видение.
Проводить юридическую классификацию формы российского государства за указанные менее чем 8 месяцев крайне сложно. Во-первых, срок его функционирования был небольшой. Во-вторых, война и революция мешали стабилизации основных конституционных институтов. Бесспорно можно сказать следующее: Россия в марте — октябре 1917 г. была республикой, хотя такое провозглашение состоялось только 1 сентября 1917 г. Причем республикой демократической, наверное, одной из самых демократичных республик в мире в 1917 г. Может быть, в этом и была одна из причин ее падения. Слишком много демократии для народа, не привыкшего к ней, привело к обратным результатам — гражданской войне. Основные права и свободы личности действовали в стране в полном объеме, да еще во время войны и революции, причем были введены сразу, практически мгновенно.
Победа Февральской демократической революции, как и любой революции, не означала установления какой-либо легитимной власти. С точки зрения государственного права, любая революция, как бы объективна она ни была, — акт нелегитимный. Ее задача состояла в том, чтобы убрать фактически самодержавную монархию для установления легитимной конституционной власти на основе народного волеизъявления.
Собственно говоря, единственной легитимной основой Временного правительства было безоговорочное его признание со стороны союзных держав.
Пришедшее к власти Временное правительство вынуждено было решать вопросы конституционного устройства. Оно было своего рода директорией, обладавшей неопределенной, а потому неограниченной юрисдикцией, законодательно никак не оформленной. Примечательно, что 3 марта 1917 г. Временное правительство опубликовало Декларацию о своих целях и задачах, в которой говорилось: “…В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями:
1) Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе: террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т.д.
2) Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями.
3) Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.
4) Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конституцию страны.
5) Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.
6) Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования…”3.
Следует помнить, что Временное правительство во многом было заложником той ситуации, в которой оказалось помимо своей воли, в конкретных политических условиях, порожденных крахом самодержавия.
Демократизация страны не могла не отразиться на государственном аппарате России. В состав старых ведомств и учреждений кроме чиновников включались представители общественных организаций: Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, фабзавкомов, профсоюзов, кооперативов и т.д., — что не способствовало профессионализму в деятельности госаппарата.
Либералы исходили из того, что власть, созданная Февральской революцией, “законна”, является преемственной, и рассматривали правительство как временное, т.е. такое, в задачу которого входит обеспечение условий для скорейшего созыва Учредительного собрания. Об этом говорилось и в акте от 3 марта 1917 г. об отречении от престола великого князя Михаила Романова. Он был составлен членами ЦК кадетской партии В.Д. Набоковым и Б.Э. Нольде с участием члена Временного комитета Государственной думы В.В. Шульгина4. По воспоминаниям Набокова, составители решили “воспользоваться этим актом для того, чтобы — в глазах той части населения, для которой он мог иметь серьезное нравственное значение, — торжественно подкрепить полноту власти Временного правительства и преемственную связь его с Государственной думой”5. Отсюда и повеление (от имени Михаила): “Всем гражданам державы Российской подчиниться Временному правительству”, а также указание на то, что это правительство возникло “по почину” Государственной думы. По предложению Набокова было дописано, что Временное правительство облечено “всей полнотой власти”6. “Акт 3 марта, — писал позднее Нольде, — в сущности говоря, был единственной конституцией периода существования Временного правительства”. Он полагал, что с этой “конституцией” можно было прожить до Учредительного собрания7.
Но дело все в том, что, с точки зрения и общеюридической и русского государственного права, сам акт от 3 марта 1917 г. был противозаконным. Правоведы понимали его несовместимость с Основными государственными законами Российской империи в редакции 1906 г., в соответствии с которыми престол мог передаваться при наличии сына только сыну, а не брату. Тот же Набоков впоследствии признал: “Передача престола Михаилу была актом незаконным. Никакого юридического титула для Михаила она не создавала”8. Получалось, что конституционный акт об отречении подписал человек, сам не обладавший “юридическим титулом”. Набоков отмечал, что акт об отречении Михаила “был единственным актом, определившим объем власти Временного правительства”. Только на его основании “считалось установленным, что Временному правительству принадлежит в полном объеме и законодательная власть”9.
Как вспоминает профессор Б.Э. Нольде, 3 марта его пригласили на заседание Временного правительства, чтобы обсудить, как издавать первый новый закон. Речь шла о необходимости срочно увеличить эмиссионное право Центробанка, так как может не хватить денежных знаков. По мнению А.И. Шингарева и И.В. Годнева, закон надо было принять в порядке ст. 87 Основных государственных законов, предусматривавшей издание провизорных законов Императором (в российском государственном праве они получили название “меры”) в междумский период. Нольде считал это юридическое построение “довольно фантастическим”. Но от него ждали консультации как от государствоведа. Нольде рассуждал следующим образом: три часа назад Михаил подписал акт, в котором провозглашал “полноту власти” Временного правительства впредь до созыва Учредительного собрания. Из этого следует, по его мнению, что Временное правительство должно само, вне связи с 87-й статьей, издавать законы. “Кажется, — вспоминал профессор Нольде, — в первую минуту всем это показалось весьма неожиданным, но спорить было трудно, и законодательные полномочия Временного правительства были признаны. В хаосе, царившем кругом, появилась какая-то точка опоры для построения новой законности”10.
А.Ф. Керенский также считал “бесспорной формальную преемственность верховной власти, полученной Временным правительством непосредственно из рук последнего законного представителя павшей династии”11.
Юридическое совещание при Временном правительстве, обосновывая легитимность опубликования новой властью актов, рекомендовало Временному правительству обнародовать: 1) постановление частного совещания членов Государственной думы от 27 февраля об избрании Временного комитета и о поручении Совету старейшин назначить членов этого комитета; 2) постановление Совета старейшин о составе Временного комитета; 3) объявление Временного комитета от 27 февраля о принятии им на себя функций “восстановления порядка”; 4) сообщение Временного комитета членов Государственной думы от 3 марта об образовании Временного правительства и о его составе. Данная рекомендация презюмировала, что Временное правительство легально учреждено Государственной думой. Но напомним, что ни Дума в целом, ни тем более ее часть по Основным государственным законам таких полномочий не имела.
Отыскание “легального титула” для Временного правительства понадобилось правоведам не только для объяснения его легитимности, но и для обоснования его полномочий. Они полагали, что Временное правительство обладает функциями не только исполнительной, но и законодательной власти, осуществлявшейся ранее монархом12.
Сохранение многих дореволюционных законов обосновывалось принципом преемственности в праве, его непрерывностью, согласно которому после революции отменялись только законы конституционные, т.е. Основные государственные законы в редакции 23 апреля 1906 г., законы же обыкновенные должны были оставаться в силе до их отмены или Временным правительством, или Учредительным собранием.
По мнению тогдашних политиков и правоведов, права и свободы, провозглашенные революцией, получат юридическое закрепление только на Учредительном собрании. Временное же правительство регламентирует законами только текущие отношения, временно, до созыва Учредительного собрания. Окончательное юридическое оформление нового законодательства — задачи Учредительного собрания13.
Таким образом, предполагалось, что легитимность новой власти подтверждается преемственностью большей части нормативной базы старого режима. Однако легитимный характер царского законодательства вызывает большие сомнения, так как узкосословная Государственная дума принимала незначительное участие в законодательном процессе. К тому же в период Временного правительства, так же как и в предшествующий монархический, не было определено четкой иерархии нормативно-правовых актов по их юридической силе. Если к этому добавить, что акты нормативного характера принимались бесчисленными советами, общественными комитетами, общественными самодеятельными импровизированными организациями, претендовавшими на государственную власть, то говорить об авторитете Временного правительства и его легитимности в законодательной сфере крайне сложно.
Законодательная деятельность Временного правительства была достаточно интенсивной. После него осталась огромная масса законов конституционного и текущего характера, всевозможных подзаконных актов. Нас интересуют прежде всего те направления законотворчества, которые были направлены на развитие и совершенствование конституционных отношений в России. Это, в первую очередь, сфера прав и свобод личности, а также законодательные преобразования в области представительной демократии и в механизме ее формирования. Пристального внимания заслуживает реформа местного самоуправления, осуществленная Временными правительством за относительно короткое время, реформа избирательного права на началах всеобщего, равного и прямого голосования.
Законодательные работы Временного правительства были выполнены на высоком юридическом уровне. В научном и техническом отношениях законодательство Временного правительства превосходило ему предшествовавшее. Это объясняется тем, что правительству удалось использовать огромный научный потенциал, которым располагала наука русского конституционного права, имевшая неоспоримые достижения. Ее лучшие представители, такие, как В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде и др., приняли самое активное участие в законодательной политике, проводимой новой властью. Факт отрадный, если учесть, что русские государствоведы, за редким исключением, прежде не входили в состав законоподготовительных правительственных комиссий.
Законоподготовительным работам была придана надлежащая организационная форма. Большую роль в этом сыграло Юридическое совещание при Временном правительстве. Его задачи определялись следующим образом: “На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением государственного порядка. Равным образом Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым”14. Возглавлял Юридическое совещание профессор Ф.Ф. Кокошкин, а затем профессор Н.И. Лазаревский.
Самым крупным достижением Временного правительства в области прав человека является отмена смертной казни. Мера эта была осуществлена 12 марта 1917 г. “Во всех случаях, в которых действующими гражданскими, военными и военно-морскими уголовными законами установлена в качестве наказания за преступные деяния смертная казнь, таковую заменить каторгой срочной или бессрочной”15. Однако насколько такая мера была оправдана во время войны — вопрос дискуссионный. Не менее сложной проблемой была демократизация армии, которая была необходима, но до каких пределов?
20 марта вышло постановление Временного правительства об отмене религиозных и национальных ограничений: “Все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются”16.
Временное правительство приняло пакет нормативных актов, посвященных свободе совести, союзов и собраний, слова и печати, являвшихся значительным шагом вперед по сравнению с предшествующим законодательством.
14 июля правительством было издано постановление “О свободе совести”. “Каждому гражданину Российского государства, — говорилось в нем, — обеспечивается свобода совести. Посему пользование гражданскими и политическими правами не зависит от принадлежности к вероисповеданию, и никто не может быть преследуем и ограничиваем в каких бы то ни было правах и убеждениях в делах веры”17. 12 апреля было принято постановление о собраниях и союзах18. Характеризуя право собраний, необходимо отметить, что в приведенном акте оно нашло более широкую интерпретацию, нежели в Правилах 4 марта 1906 г. Новый акт отменял разрешительный порядок, но и не предусматривал уведомительного. То есть собрание считалось правомерным в том случае, когда оно состоялось. Трудно сказать, насколько подобное понимание юридической свободы разумно. Право провозглашалось, но не регламентировалось, что делало его абсолютным. Граждане заинтересованы не только в признании за ними тех или иных свобод, но и в обеспечении условий и мер их реализации. Манифестация, например, нуждается в защите ее от возможной провокации со стороны представителей враждебных партий; будучи публичными действиями, митинги, шествия и демонстрации могут нарушать покой граждан, проведение их должно быть ограничено определенным местом и временем. Силы правопорядка должны иметь право запрещать собрания и тому подобные мероприятия, если они перерастают в массовые беспорядки и другие незаконные действия. Все эти ограничения вызывают необходимость в уведомлении властей о предполагаемой манифестации, представлении списка организаторов акции и ответственных лиц, которых можно было бы привлечь к ответственности за нарушение условий проведения массового мероприятия. Подобного рода требования существуют в законодательстве любой демократической страны. Однако в тех исторических условиях правительство не рискнуло пойти на разумные ограничения.
27 апреля Временное правительство издало постановление “О печати”. В нем провозглашалась практически полная свобода печатного слова. Не допускалась не только предварительная, но и всякая цензура вообще. Применение к произведениям печати каких-либо административных мер (в том числе арест печатной продукции) было запрещено19.
Вскоре стало очевидно, что чрезмерные неограниченные свободы ведут не к демократии, а к анархии, да и общество тогдашней России еще не было готово к столь широким правам и свободам. Правительство начало переходить к разумному и общепринятому в западном мире регулированию прав и свобод.
12 июля 1917 г. была восстановлена смертная казнь для военнослужащих “за некоторые тягчайшие преступления”, к которым, в частности, относились: побег к неприятелю, бегство с поля сражения, самовольное оставление места боя, сдача в плен без сопротивления20.
В этот же день Временное правительство изменило свое постановление о печати от 27 апреля. Военному министру и министру внутренних дел предоставлялось право закрывать издания, “призывающие к неповиновению распоряжениям военных властей и к неисполнению воинского долга и содержащие призывы к насилию и к гражданской войне, с одновременным привлечением ответственных редакторов к судебной ответственности в установленном порядке”21. 14 июля была введена предварительная военная цензура. 28 июля была существенно ограничена свобода собраний22.
2 августа Временное правительство вынуждено было издать постановление “О принятии мер против лиц, угрожающих обороне государства, его внутренней безопасности и завоеванной революцией свободе”23, которое по существу вводило чрезвычайное положение. Военному министру и министру внутренних дел предоставлялось право заключать под стражу лиц, “деятельность которых представляется особо угрожающей обороне государства, внутренней его безопасности и завоеванной революцией свободе”, предлагать им покинуть пределы государства, “а в случае отказа или самовольного возвращения — заключать под стражу”. Срок заключения под стражей не оговаривался24.
Меры, предусмотренные этим актом, являлись нарушением законности. Отсутствие юридических оснований ответственности, возможность внесудебного преследования, отсутствие гарантий права обвиняемого на защиту подрывали авторитет Временного правительства.
Нельзя не согласиться с мнением профессора Е.А. Скрипилева, что учредительная функция Временного правительства за всю историю его существования проявилась только раз: при объявлении России республикой в акте от 1 сентября 1917 г. В России после отречения Николая II фактически установилась республика, но юридическое оформление чрезвычайно затянулось. Анализ фактического материала, связанного с провозглашением России республикой, содержится в исследовании указанного автора. Хотя нельзя согласиться с некоторыми его выводами, общая характеристика проводимых профессором Е.А. Скрипилевым фактов представляется достаточно убедительной25.
Многие политические деятели и государствоведы, проводя юридический анализ установившейся после Февральской революции формы правления, отмечали, что в стране далеко не все улеглось в правовые рамки и в некоторых областях господствовал еще не правовой, а фактический режим. Эта неопределенность должна была исчезнуть лишь после работы Учредительного собрания26.
В акте Временного правительства от 1 сентября 1917 г. о республике было сказано следующее: “Считая нужным положить предел внешней неопределенности государственного строя, памятуя единодушие и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику”27.
Сторонники Временного правительства считали, что провозглашение России республикой есть акт чрезвычайной важности, так как им решен вопрос, полгода находившийся в неопределенном положении. В частности, Председатель Московской городской думы, правый эсер О.С. Минор утверждал, что идея республики окрепла в борьбе с корниловщиной и настал момент закрепить этот факт юридически28.
Однако в целом провозглашение России республикой было встречено подавляющим большинством населения страны равнодушно. Тот же Минор признал, что издание декрета прошло незаметно. По его мнению, здесь могли быть две причины: либо в России прошел энтузиазм и падает настроение, либо население привыкло к мысли о республике и декрет лишь закрепил не вызывающий сомнения факт29.
Критиковали акт от 1 сентября кадеты, монархисты и верхушка казачества, находившие, что в данном случае имеет место “предрешение голоса высшего судьи и властелина” — Учредительного собрания. Кадетская газета “Речь” поднимала серьезный вопрос: “Если признать, что 3 сентября Россия “проснулась республикой”, то приходится тут же прибавить, что едва ли она это обстоятельство особенно сильно ощутила. Прежде всего, провозглашение состоялось “между прочим, мимоходом, кстати”. Затем сама формула не блещет “красотой и юридической точностью”. Стремясь к определенности, “забыли, что республика без республиканских учреждений и без народного представительства… без конституции по существу не может быть определенной формой государственного строя”. Далее отмечалось, что “…сейчас те, ради кого произнесена новая фраза, не склонны к ликованию”, “…уверено ли Временное правительство в том, что вывеска республики поднимет престиж теперешнего порядка?”30.
Комитет журналистов при Временном правительстве, комментируя акт от 1 сентября, свидетельствовал, что на объявление республики Временное правительство смотрит исключительно как на акт декларативный, т.е. оно не предполагает впредь до Учредительного собрания создавать какие-либо органы республиканского управления.
Таким образом, легитимность провозглашения России республикой также подвергалась сомнению.
В истории Февральской революции особое место занимает Временный Совет Российской Республики. Правительство Керенского, которое чем дальше, тем больше подвергалось политической обструкции, нуждалось в публичной поддержке населения. Этим был вызван созыв Государственного Совещания, составленного из самых разнообразных общественных элементов: депутатов Думы всех созывов, представителей кооперации, торгово-промышленных кругов, профсоюзов, городского и земского самоуправления, армии и флота, советов депутатов, научных организаций, духовенства и др. Всего этот сверхпредставительный форум, состоявшийся в начале августа в Москве, насчитывал без малого 2500 участников. Государственное Совещание не без труда выразило доверие Временному правительству. Но Правительство со временем, особенно после корниловского мятежа, стало нуждаться в систематической и организованной общественной поддержке, которую ему и должен был оказать Временный Совет Республики, с функциями уже постоянными. Полномочия Временного Совета определялись Положением о нем, выработанным Юридическим Совещанием и утвержденным постановлением Правительства 2 октября 1917 г.31.
Временный Совет не являлся парламентом. Это была совещательная коллегия при Временном правительстве, подобие Земского Собора с некоторыми элементами парламентаризма. К характеристике этого органа как нельзя лучше подходит эпитет — Предпарламент, которым его наградила эпоха. Ведению Совета подлежало обсуждение законодательных предположений, “по коим Временное правительство признает необходимым иметь заключение Совета”, а также обсуждение собственных законодательных предложений, которые должны были затем передаваться на утверждение правительства. Кроме того, Совету принадлежало право обсуждения других вопросов, “кои будут переданы в Совет Временным правительством”32.
Временный Совет обладал правом интерпелляции. “Совету предоставляется право обращаться к Временному правительству с вопросами, касающимися деятельности Временного правительства”. Но это право было выражено крайне слабо. Правительство могло отказать Совету в даче объяснений со ссылкой на интересы государственной безопасности. Тем не менее за свое короткое существование Временный Совет успел сделать 9 запросов правительству и отдельным министрам. Так, первый запрос был адресован министрам продовольствия и внутренних дел по поводу имевших место самочинных захватов продовольственных грузов, предназначавшихся для столицы, крупных городов и Северного фронта33.
Деятельность Совета проходила по правилам парламентаризма: непрерывность и публичность заседаний, фракционность и комиссионность. Члены Совета, подобно депутатам, получали жалованье и пользовались неприкосновенностью. Временный Совет не пережил свое правительство.
Таким образом, парламентской республикой Россию нельзя было назвать, ибо хотя формально и действовала Государственная дума, но по закону от 3 июля 1907 г. это был фиктивный парламент. Советы оказались не менее фиктивными и узкосословными органами. Если в III и IV Государственные думы по закону от 3 июля 1907 г. депутаты избирались в основном из имущих привилегированных сословий, то в Советы, наоборот, из неимущих непривилегированных сословий, но тоже по сословному принципу. Таким образом, следующая трагедия республики в России в марте — октябре 1917 г. состояла в том, что не было парламента как центрального института конституционализма. Попытки Временного правительства созвать различные совещания парламентского типа только компрометировали идею парламентаризма. И это также явилось одной из основных причин падения республики. Двоевластие, т.е. конфликт между Советами и Временным правительством, нельзя рассматривать как конфликт исполнительной и законодательной власти, ибо, еще раз отметим, Советы не были общенародным представительным, а значит, и законодательным органом и в силу своей классовой природы быть им не могли.
Россия, безусловно, не являлась ни президентской, ни полупрезидентской республикой, ибо главу государства и главу исполнительной власти никто не избирал и не назначал. Формально Временное правительство, выполняя функции и главы государства и законодательной и исполнительной власти, назначалось Временным комитетом Государственной думы, но сама Дума не была органом народного представительства в подлинном смысле этого слова, а уж тем более ее небольшая часть — Временный комитет. Таким образом, Временное правительство действовало и фактически и юридически нелегитимно, что явилось также одной из основных причин его падения.
С началом революции существенные изменения произошли в судебной системе. В отношении смены судей, назначенных царским правительством, Временное правительство проявляло осторожность, учитывая их профессиональные качества. Функции судебных палат несколько сузились — был упразднен суд с сословными представителями. В окружных судах широко стал применяться суд с присяжными заседателями; он вводился даже там, где ранее отсутствовал (на окраинах). Юрисдикция окружных судов значительно расширилась; они превратились также и в органы регистрации новых союзов, обществ и товариществ. 21 июля 1917 г. при окружных судах были созданы регистрационные отделения.
Наибольшие изменения коснулись мирового суда. Постановлением Временного правительства от 4 мая 1917 г. закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда был распространен еще на 33 губернии.
Неоспоримой заслугой Временного правительства было учреждение им в России административной юстиции, назначение которой, как известно, состоит в судебной защите законных интересов частных лиц от неправомерного поведения представителей власти. 30 мая им было принято Положение о судах по административным делам34.
Административная юстиция была учреждена Временным правительством в форме специализированных судов. В уездах утверждалась должность административного судьи с единоличной властью; для разрешения административных дел в губернии и области в составе окружных судов создавались особые административные отделения; наконец, органом административной юстиции стал первый департамент Правительствующего Сената.
Административным судам были подведомственны дела по жалобам частных лиц и организаций на постановления, распоряжения, действия и “упущения” правительственных комиссаров и подчиненных им лиц, а также органов городского, земского, поселкового управления и их должностных лиц. Обжалованию в суде подлежали действия как нормативно-правовые, так и индивидуально-правовые, как коллективные, так и единоличные. Основанием обжалования могли служить как действия, так и бездействие административных лиц и органов (в том числе “уклонение” от исполнения законных обязанностей), а также “медленность”35.
Рассмотрение дел о государственных преступлениях Временное правительство передало в ведение суда присяжных, что являлось мерой прогрессивного характера.
В то же время им были учреждены так называемые “временные” суды, являвшиеся карикатурой на правосудие. Суды эти действовали в Петрограде и некоторых других городах. Согласно инструкции, они создавались в равном числе из “мировых судей, представителей от армии и представителей от рабочих”36. Они не были связаны ни материальным, ни процессуальным правом, по существу были свободны от всякого закона. Мера наказания избиралась и определялась ими совершенно произвольно, протокол заседания не требовался, равно как и мотивировка приговора. Сам приговор исполнялся немедленно и не подлежал ни апелляции, ни кассации; допускалась лишь жалоба министра юстиции на приговор в порядке надзора, не приостанавливавшая наказание37.
Таким образом, нелегитимной была и судебная власть, в первую очередь в лице высшей судебной инстанции — Сената. Ибо назначался он царем-самодержцем, и его “чистки” после февраля 1917 г. проводились не на основе закона, а по субъективному усмотрению.
Очень скоро Временное правительство столкнулось с задачей организации местного самоуправления на новых началах. Это вызывалось не только необходимостью выполнения программных обещаний, но и фактическим прекращением деятельности земских учреждений, которых отстранили стихийно созданные всевозможные организации, олицетворявшие новый режим и уверенно бравшие на местах государственную власть в свои руки. Там, где земства сохранялись, они подвергались “демократизации” путем включения в их состав “революционного” элемента.
В первые же дни февраля повсеместно самочинно, без всякого указания из центра, стали возникать организации, получившие общее название общественных комитетов. В отличие от Советов они объединяли умеренные элементы и заявляли о своей поддержке Временного правительства. Эти общественные комитеты имели гораздо большее распространение и признание, нежели Советы рабочих, крестьянских и прочих депутатов. В специальном исследовании Г.А. Геращенко, посвященном этим органам, приводятся многочисленные данные, свидетельствующие о преобладании общественных комитетов над Советами как в численном, так и в представительном отношении38.
Но подобные органы, при всей их привлекательности, тем не менее не могли служить постоянным источником власти ввиду их импровизированного характера.
Преобразованием местного самоуправления занялось созданное в составе министерства внутренних дел Совещание по реформе местного самоуправления и управления. Им были выработаны основные параметры демократизации местного самоуправления и вытекавшие из них конкретные законодательные меры, предложенные Временному правительству для принятия.
Основные начала реформы местного самоуправления, проводимой Временным правительством, состояли в том, что земства и городские думы наделялись правом управления всеми делами местного значения. Их компетенция расширялась за счет функций местной администрации39.
Элементом земского самоуправления стала волость и, таким образом, местное самоуправление получило завершенный характер40. Учитывая, что в волостях проживала основная часть населения государства, организация волостей на принципах самоуправления становилась событием большой политической важности.
География земского самоуправления была значительно расширена. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях и областях, остальные 53 губернии и области оставались без местного самоуправления. Временному правительству удалось за 6 месяцев ввести земства дополнительно в 27 губерниях и областях, что свидетельствует о высоких темпах реформы.
Существенной модификации подверглось земское избирательное право. Куриальные и цензовые выборы были заменены всеобщими и равными. Правом участия в выборах наделялись граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет41. Выборы в волостные и уездные земства были прямые, избрание гласных губернских (областных) земств, как и прежде, осуществлялось опосредованным образом — уездными земскими собраниями и городскими думами42.
Таким образом, нельзя в полной мере назвать легитимными и органы местного самоуправления, ибо старые земства фактически распустили или лишили полномочий вновь созданные Советы, а выборы в новые земства не были завершены.
В национальном вопросе Временное правительство неизменно руководствовалось принципом “единой и неделимой России”. Когда украинские организации начиная с марта — апреля 1917 г. стали требовать национально-территориальной автономии Украины, не ожидая Учредительного собрания, то против этого резко выступили все общероссийские политические силы (кроме большевиков), обвинив украинцев в “сепаратизме”. Временное правительство заявило, что оно не вправе разрешить вопрос об автономии Украины, как подлежащий всецело компетенции Учредительного собрания.
На почве нежелания признать за каждым народом право на национальную свободу произошел и конфликт Временного правительства с финляндским сеймом. Юридически он сводился к вопросу о том, кому перешли права свергнутого императора в качестве Великого князя Финляндского — финскому народу или Временному правительству. Финская сторона стояла за первое решение вопроса, тогда как Временное правительство рассматривало себя в качестве правопреемника свергнутого царя по отношению к Финляндии. Последнее слово в данном вопросе должно было принадлежать Учредительному собранию. Как видим, и в вопросе национально-территориального устройства легитимность власти ставилась под сомнение.
Россию этого периода нельзя назвать унитарной республикой, ибо многие окраины стремились не просто к автономии, а к отделению. Но и федеративным государством она не стала. С точки зрения формы государственного устройства правильно, по нашему мнению, будет сказать, что шел распад второй в мире по величине, после британской, российской колониальной империи.
Вопросы организации конституционно-правовой системы должно было решить Учредительное собрание. Народ устал от войны, революции и просто от разгула уголовщины и безвластия. Власть и по “горизонтали” и по “вертикали” была нелегитимна. Учредительное собрание должно было дать России легитимную, конституционную власть.
Таким образом, форму российского государства в марте — октябре 1917 г. следует квалифицировать как демократическую республику конституционного характера (хотя юридически и без конституции) временного переходного периода до установления стабильного конституционного строя Учредительным собранием.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См. подробнее: Аксельрод П.Б. Пережитое и передуманное. Берлин, 1923; Алексеев Н.Н. Государственный строй // Право советской России. Вып. I. Прага, 1925; Антология мировой правовой мысли. Т. 5. М., 1999; Вишняк М. Дань прошлому. Нью-Йорк, 1954; Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917; Гессен И.В. В двух веках. Жизненный отчет. Берлин, 1937; Год русской революции, 1917 — 1918: Сборник статей. М., 1918; Деникин А.И. Очерки русской смуты. М., 1991; Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте. М., 1993; Мартов Ю. Мировой большевизм. Берлин, 1923; Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). М., 1990; Набоков В. Временное правительство. Архив русской революции. Т. 1. Берлин, 1922; Нольде Б.Э. Далекое и близкое. Париж, 1930; Путилов А.И. Заговор Корнилова: (Воспоминания) // Последние новости. Париж. 1937.; Сорокин П.А. Современное состояние России // Новый мир. 1992. №5; Суханов Н.Н. Записки о революции. Т. 1-2. М., 1991; Таганцев Н.С. Пережитое. Петроград, 1919; Церетели И.Г. Воспоминания о Февральской революции. Париж, 1963; Чернов В.М. Перед бурей. Воспоминания. Нью-Йорк, 1953; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918, и др. (назад)
2 См. подробнее: Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М., 1992; Горбачев М.С. Социалистическая идея и революционная перестройка. М., 1989; Дзидзоев Р.М. Образование и развитие конституционного строя в России. Владикавказ, 1996; Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание. История созыва и политического крушения. Л., 1976; Игрицкий Ю.И. Мифы буржуазной историографии и реальность истории: современная американская и английская историография Великой Октябрьской революции. М., 1974; Кузнецов И.И. Большевистская партия и Учредительное собрание. М., 1951; Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997; Рубинштейн Н.Л. К истории Учредительного собрания. М. — Л., 1931; Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. Историко-правовое исследование. М., 1982, и др. (назад)
3 Вестник Временного правительства. 1917. №2. (назад)
4 См.: Шульгин В.В. Дни. Л., 1926. С. 184. (назад)
5 Набоков В. Указ. соч. С. 21. (назад)
6 Нольде Б.Э. В.Д. Набоков в 1917 г. Архив русской революции. Т.7. Берлин, 1922. С. 7-8. (назад)
7 Там же. С. 8. (назад)
8 Набоков В. Указ. соч. С. 18 (назад)
9 Там же. С. 21. (назад)
10 Архив русской революции… Т. 7. С. 7. (назад)
11 Керенский А.Ф. Гатчина. Октябрьская революция //Революция и гражданская война в описаниях белогвардейцев. М.-Л., 1926. С. 197. (назад)
12 См. подробнее: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 84. (назад)
13 Дело народа. 1917. 16 марта. (назад)
14 СУ. 1917. №72. Ст. 104. (назад)
15 СУ. 1917. №66. Ст. 375. (назад)
16 СУ. 1917. №70. Ст. 400. (назад)
17 СУ. 1917. №188. Ст. 1099. (назад)
18 СУ. 1917. №98. Ст. 540. (назад)
19 СУ. 1917. №109. Ст. 599. (назад)
20 СУ. 1917. №177. Ст. 974. (назад)
21 СУ. 1917. №192. Ст. 1148. (назад)
22 СУ. 1917. №201. Ст. 1246. (назад)
23 СУ. 1917. №190. Ст. 1131. (назад)
24 Там же. (назад)
25 См.: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 94-100. (назад)
26 См. подробнее: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 95-100; Магазинер Я. Республика или монархия? //Право. 1917. №9. С. 379; Русская воля. 1917. 21 марта; Воля народа. 1917. 5 мая. (назад)
27 Речь. 1917. 3 сентября. (назад)
28 Русские ведомости. 1917. 6 сентября. (назад)
29 Там же. (назад)
30 Речь. 1917. 5 сентября. (назад)
31 Временный Совет Российской Республики. Стенографический отчет. Петроград, 1917. С. 1. (назад)
32 См. подробнее: ГА РФ. Ф.1799. Оп.1. Д.9. (назад)
33 Там же. Д.10. (назад)
34 Вестник Временного правительства. 1917. №76. (назад)
35 См.: Кулишов А. Административный суд в России // Право. 1917. №29-30. С. 1106. (назад)
36 Журнал министерства юстиции. 1917. №4. (назад)
37 См.: Равич М.С. Временные суды // Право. 1917. №5. С. 972. (назад)
38 См.: Геращенко Г.А. Первый акт народовластия в России (общественные исполнительные комитеты). М., 1922. С. 299. (назад)
39 СУ. 1917. №97. Ст. 537. (назад)
40 СУ. 1917. №122. Ст. 655. (назад)
41 Там же. (назад)
42 См. подробнее: Веселовский Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918; Руднев В. Земское и городское самоуправление в 1917 г. // Год русской революции, 1917-1918. М., 1918. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Вопросы юридической классификации формы государства — одни из самых сложных в истории государства и права, тем более когда речь идет о формировании новой государственности в России в период 1917 г. Отдельные аспекты данной проблемы так или иначе рассматривались в трудах как современников событий1, так и последующих исследователей2, причем высказывались различные, зачастую полярные точки зрения. Не претендуя на истину, мы попытаемся изложить свое видение.
Проводить юридическую классификацию формы российского государства за указанные менее чем 8 месяцев крайне сложно. Во-первых, срок его функционирования был небольшой. Во-вторых, война и революция мешали стабилизации основных конституционных институтов. Бесспорно можно сказать следующее: Россия в марте — октябре 1917 г. была республикой, хотя такое провозглашение состоялось только 1 сентября 1917 г. Причем республикой демократической, наверное, одной из самых демократичных республик в мире в 1917 г. Может быть, в этом и была одна из причин ее падения. Слишком много демократии для народа, не привыкшего к ней, привело к обратным результатам — гражданской войне. Основные права и свободы личности действовали в стране в полном объеме, да еще во время войны и революции, причем были введены сразу, практически мгновенно.
Победа Февральской демократической революции, как и любой революции, не означала установления какой-либо легитимной власти. С точки зрения государственного права, любая революция, как бы объективна она ни была, — акт нелегитимный. Ее задача состояла в том, чтобы убрать фактически самодержавную монархию для установления легитимной конституционной власти на основе народного волеизъявления.
Собственно говоря, единственной легитимной основой Временного правительства было безоговорочное его признание со стороны союзных держав.
Пришедшее к власти Временное правительство вынуждено было решать вопросы конституционного устройства. Оно было своего рода директорией, обладавшей неопределенной, а потому неограниченной юрисдикцией, законодательно никак не оформленной. Примечательно, что 3 марта 1917 г. Временное правительство опубликовало Декларацию о своих целях и задачах, в которой говорилось: “…В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями:
1) Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе: террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т.д.
2) Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями.
3) Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.
4) Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конституцию страны.
5) Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.
6) Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования…”3.
Следует помнить, что Временное правительство во многом было заложником той ситуации, в которой оказалось помимо своей воли, в конкретных политических условиях, порожденных крахом самодержавия.
Демократизация страны не могла не отразиться на государственном аппарате России. В состав старых ведомств и учреждений кроме чиновников включались представители общественных организаций: Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, фабзавкомов, профсоюзов, кооперативов и т.д., — что не способствовало профессионализму в деятельности госаппарата.
Либералы исходили из того, что власть, созданная Февральской революцией, “законна”, является преемственной, и рассматривали правительство как временное, т.е. такое, в задачу которого входит обеспечение условий для скорейшего созыва Учредительного собрания. Об этом говорилось и в акте от 3 марта 1917 г. об отречении от престола великого князя Михаила Романова. Он был составлен членами ЦК кадетской партии В.Д. Набоковым и Б.Э. Нольде с участием члена Временного комитета Государственной думы В.В. Шульгина4. По воспоминаниям Набокова, составители решили “воспользоваться этим актом для того, чтобы — в глазах той части населения, для которой он мог иметь серьезное нравственное значение, — торжественно подкрепить полноту власти Временного правительства и преемственную связь его с Государственной думой”5. Отсюда и повеление (от имени Михаила): “Всем гражданам державы Российской подчиниться Временному правительству”, а также указание на то, что это правительство возникло “по почину” Государственной думы. По предложению Набокова было дописано, что Временное правительство облечено “всей полнотой власти”6. “Акт 3 марта, — писал позднее Нольде, — в сущности говоря, был единственной конституцией периода существования Временного правительства”. Он полагал, что с этой “конституцией” можно было прожить до Учредительного собрания7.
Но дело все в том, что, с точки зрения и общеюридической и русского государственного права, сам акт от 3 марта 1917 г. был противозаконным. Правоведы понимали его несовместимость с Основными государственными законами Российской империи в редакции 1906 г., в соответствии с которыми престол мог передаваться при наличии сына только сыну, а не брату. Тот же Набоков впоследствии признал: “Передача престола Михаилу была актом незаконным. Никакого юридического титула для Михаила она не создавала”8. Получалось, что конституционный акт об отречении подписал человек, сам не обладавший “юридическим титулом”. Набоков отмечал, что акт об отречении Михаила “был единственным актом, определившим объем власти Временного правительства”. Только на его основании “считалось установленным, что Временному правительству принадлежит в полном объеме и законодательная власть”9.
Как вспоминает профессор Б.Э. Нольде, 3 марта его пригласили на заседание Временного правительства, чтобы обсудить, как издавать первый новый закон. Речь шла о необходимости срочно увеличить эмиссионное право Центробанка, так как может не хватить денежных знаков. По мнению А.И. Шингарева и И.В. Годнева, закон надо было принять в порядке ст. 87 Основных государственных законов, предусматривавшей издание провизорных законов Императором (в российском государственном праве они получили название “меры”) в междумский период. Нольде считал это юридическое построение “довольно фантастическим”. Но от него ждали консультации как от государствоведа. Нольде рассуждал следующим образом: три часа назад Михаил подписал акт, в котором провозглашал “полноту власти” Временного правительства впредь до созыва Учредительного собрания. Из этого следует, по его мнению, что Временное правительство должно само, вне связи с 87-й статьей, издавать законы. “Кажется, — вспоминал профессор Нольде, — в первую минуту всем это показалось весьма неожиданным, но спорить было трудно, и законодательные полномочия Временного правительства были признаны. В хаосе, царившем кругом, появилась какая-то точка опоры для построения новой законности”10.
А.Ф. Керенский также считал “бесспорной формальную преемственность верховной власти, полученной Временным правительством непосредственно из рук последнего законного представителя павшей династии”11.
Юридическое совещание при Временном правительстве, обосновывая легитимность опубликования новой властью актов, рекомендовало Временному правительству обнародовать: 1) постановление частного совещания членов Государственной думы от 27 февраля об избрании Временного комитета и о поручении Совету старейшин назначить членов этого комитета; 2) постановление Совета старейшин о составе Временного комитета; 3) объявление Временного комитета от 27 февраля о принятии им на себя функций “восстановления порядка”; 4) сообщение Временного комитета членов Государственной думы от 3 марта об образовании Временного правительства и о его составе. Данная рекомендация презюмировала, что Временное правительство легально учреждено Государственной думой. Но напомним, что ни Дума в целом, ни тем более ее часть по Основным государственным законам таких полномочий не имела.
Отыскание “легального титула” для Временного правительства понадобилось правоведам не только для объяснения его легитимности, но и для обоснования его полномочий. Они полагали, что Временное правительство обладает функциями не только исполнительной, но и законодательной власти, осуществлявшейся ранее монархом12.
Сохранение многих дореволюционных законов обосновывалось принципом преемственности в праве, его непрерывностью, согласно которому после революции отменялись только законы конституционные, т.е. Основные государственные законы в редакции 23 апреля 1906 г., законы же обыкновенные должны были оставаться в силе до их отмены или Временным правительством, или Учредительным собранием.
По мнению тогдашних политиков и правоведов, права и свободы, провозглашенные революцией, получат юридическое закрепление только на Учредительном собрании. Временное же правительство регламентирует законами только текущие отношения, временно, до созыва Учредительного собрания. Окончательное юридическое оформление нового законодательства — задачи Учредительного собрания13.
Таким образом, предполагалось, что легитимность новой власти подтверждается преемственностью большей части нормативной базы старого режима. Однако легитимный характер царского законодательства вызывает большие сомнения, так как узкосословная Государственная дума принимала незначительное участие в законодательном процессе. К тому же в период Временного правительства, так же как и в предшествующий монархический, не было определено четкой иерархии нормативно-правовых актов по их юридической силе. Если к этому добавить, что акты нормативного характера принимались бесчисленными советами, общественными комитетами, общественными самодеятельными импровизированными организациями, претендовавшими на государственную власть, то говорить об авторитете Временного правительства и его легитимности в законодательной сфере крайне сложно.
Законодательная деятельность Временного правительства была достаточно интенсивной. После него осталась огромная масса законов конституционного и текущего характера, всевозможных подзаконных актов. Нас интересуют прежде всего те направления законотворчества, которые были направлены на развитие и совершенствование конституционных отношений в России. Это, в первую очередь, сфера прав и свобод личности, а также законодательные преобразования в области представительной демократии и в механизме ее формирования. Пристального внимания заслуживает реформа местного самоуправления, осуществленная Временными правительством за относительно короткое время, реформа избирательного права на началах всеобщего, равного и прямого голосования.
Законодательные работы Временного правительства были выполнены на высоком юридическом уровне. В научном и техническом отношениях законодательство Временного правительства превосходило ему предшествовавшее. Это объясняется тем, что правительству удалось использовать огромный научный потенциал, которым располагала наука русского конституционного права, имевшая неоспоримые достижения. Ее лучшие представители, такие, как В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде и др., приняли самое активное участие в законодательной политике, проводимой новой властью. Факт отрадный, если учесть, что русские государствоведы, за редким исключением, прежде не входили в состав законоподготовительных правительственных комиссий.
Законоподготовительным работам была придана надлежащая организационная форма. Большую роль в этом сыграло Юридическое совещание при Временном правительстве. Его задачи определялись следующим образом: “На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением государственного порядка. Равным образом Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым”14. Возглавлял Юридическое совещание профессор Ф.Ф. Кокошкин, а затем профессор Н.И. Лазаревский.
Самым крупным достижением Временного правительства в области прав человека является отмена смертной казни. Мера эта была осуществлена 12 марта 1917 г. “Во всех случаях, в которых действующими гражданскими, военными и военно-морскими уголовными законами установлена в качестве наказания за преступные деяния смертная казнь, таковую заменить каторгой срочной или бессрочной”15. Однако насколько такая мера была оправдана во время войны — вопрос дискуссионный. Не менее сложной проблемой была демократизация армии, которая была необходима, но до каких пределов?
20 марта вышло постановление Временного правительства об отмене религиозных и национальных ограничений: “Все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются”16.
Временное правительство приняло пакет нормативных актов, посвященных свободе совести, союзов и собраний, слова и печати, являвшихся значительным шагом вперед по сравнению с предшествующим законодательством.
14 июля правительством было издано постановление “О свободе совести”. “Каждому гражданину Российского государства, — говорилось в нем, — обеспечивается свобода совести. Посему пользование гражданскими и политическими правами не зависит от принадлежности к вероисповеданию, и никто не может быть преследуем и ограничиваем в каких бы то ни было правах и убеждениях в делах веры”17. 12 апреля было принято постановление о собраниях и союзах18. Характеризуя право собраний, необходимо отметить, что в приведенном акте оно нашло более широкую интерпретацию, нежели в Правилах 4 марта 1906 г. Новый акт отменял разрешительный порядок, но и не предусматривал уведомительного. То есть собрание считалось правомерным в том случае, когда оно состоялось. Трудно сказать, насколько подобное понимание юридической свободы разумно. Право провозглашалось, но не регламентировалось, что делало его абсолютным. Граждане заинтересованы не только в признании за ними тех или иных свобод, но и в обеспечении условий и мер их реализации. Манифестация, например, нуждается в защите ее от возможной провокации со стороны представителей враждебных партий; будучи публичными действиями, митинги, шествия и демонстрации могут нарушать покой граждан, проведение их должно быть ограничено определенным местом и временем. Силы правопорядка должны иметь право запрещать собрания и тому подобные мероприятия, если они перерастают в массовые беспорядки и другие незаконные действия. Все эти ограничения вызывают необходимость в уведомлении властей о предполагаемой манифестации, представлении списка организаторов акции и ответственных лиц, которых можно было бы привлечь к ответственности за нарушение условий проведения массового мероприятия. Подобного рода требования существуют в законодательстве любой демократической страны. Однако в тех исторических условиях правительство не рискнуло пойти на разумные ограничения.
27 апреля Временное правительство издало постановление “О печати”. В нем провозглашалась практически полная свобода печатного слова. Не допускалась не только предварительная, но и всякая цензура вообще. Применение к произведениям печати каких-либо административных мер (в том числе арест печатной продукции) было запрещено19.
Вскоре стало очевидно, что чрезмерные неограниченные свободы ведут не к демократии, а к анархии, да и общество тогдашней России еще не было готово к столь широким правам и свободам. Правительство начало переходить к разумному и общепринятому в западном мире регулированию прав и свобод.
12 июля 1917 г. была восстановлена смертная казнь для военнослужащих “за некоторые тягчайшие преступления”, к которым, в частности, относились: побег к неприятелю, бегство с поля сражения, самовольное оставление места боя, сдача в плен без сопротивления20.
В этот же день Временное правительство изменило свое постановление о печати от 27 апреля. Военному министру и министру внутренних дел предоставлялось право закрывать издания, “призывающие к неповиновению распоряжениям военных властей и к неисполнению воинского долга и содержащие призывы к насилию и к гражданской войне, с одновременным привлечением ответственных редакторов к судебной ответственности в установленном порядке”21. 14 июля была введена предварительная военная цензура. 28 июля была существенно ограничена свобода собраний22.
2 августа Временное правительство вынуждено было издать постановление “О принятии мер против лиц, угрожающих обороне государства, его внутренней безопасности и завоеванной революцией свободе”23, которое по существу вводило чрезвычайное положение. Военному министру и министру внутренних дел предоставлялось право заключать под стражу лиц, “деятельность которых представляется особо угрожающей обороне государства, внутренней его безопасности и завоеванной революцией свободе”, предлагать им покинуть пределы государства, “а в случае отказа или самовольного возвращения — заключать под стражу”. Срок заключения под стражей не оговаривался24.
Меры, предусмотренные этим актом, являлись нарушением законности. Отсутствие юридических оснований ответственности, возможность внесудебного преследования, отсутствие гарантий права обвиняемого на защиту подрывали авторитет Временного правительства.
Нельзя не согласиться с мнением профессора Е.А. Скрипилева, что учредительная функция Временного правительства за всю историю его существования проявилась только раз: при объявлении России республикой в акте от 1 сентября 1917 г. В России после отречения Николая II фактически установилась республика, но юридическое оформление чрезвычайно затянулось. Анализ фактического материала, связанного с провозглашением России республикой, содержится в исследовании указанного автора. Хотя нельзя согласиться с некоторыми его выводами, общая характеристика проводимых профессором Е.А. Скрипилевым фактов представляется достаточно убедительной25.
Многие политические деятели и государствоведы, проводя юридический анализ установившейся после Февральской революции формы правления, отмечали, что в стране далеко не все улеглось в правовые рамки и в некоторых областях господствовал еще не правовой, а фактический режим. Эта неопределенность должна была исчезнуть лишь после работы Учредительного собрания26.
В акте Временного правительства от 1 сентября 1917 г. о республике было сказано следующее: “Считая нужным положить предел внешней неопределенности государственного строя, памятуя единодушие и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику”27.
Сторонники Временного правительства считали, что провозглашение России республикой есть акт чрезвычайной важности, так как им решен вопрос, полгода находившийся в неопределенном положении. В частности, Председатель Московской городской думы, правый эсер О.С. Минор утверждал, что идея республики окрепла в борьбе с корниловщиной и настал момент закрепить этот факт юридически28.
Однако в целом провозглашение России республикой было встречено подавляющим большинством населения страны равнодушно. Тот же Минор признал, что издание декрета прошло незаметно. По его мнению, здесь могли быть две причины: либо в России прошел энтузиазм и падает настроение, либо население привыкло к мысли о республике и декрет лишь закрепил не вызывающий сомнения факт29.
Критиковали акт от 1 сентября кадеты, монархисты и верхушка казачества, находившие, что в данном случае имеет место “предрешение голоса высшего судьи и властелина” — Учредительного собрания. Кадетская газета “Речь” поднимала серьезный вопрос: “Если признать, что 3 сентября Россия “проснулась республикой”, то приходится тут же прибавить, что едва ли она это обстоятельство особенно сильно ощутила. Прежде всего, провозглашение состоялось “между прочим, мимоходом, кстати”. Затем сама формула не блещет “красотой и юридической точностью”. Стремясь к определенности, “забыли, что республика без республиканских учреждений и без народного представительства… без конституции по существу не может быть определенной формой государственного строя”. Далее отмечалось, что “…сейчас те, ради кого произнесена новая фраза, не склонны к ликованию”, “…уверено ли Временное правительство в том, что вывеска республики поднимет престиж теперешнего порядка?”30.
Комитет журналистов при Временном правительстве, комментируя акт от 1 сентября, свидетельствовал, что на объявление республики Временное правительство смотрит исключительно как на акт декларативный, т.е. оно не предполагает впредь до Учредительного собрания создавать какие-либо органы республиканского управления.
Таким образом, легитимность провозглашения России республикой также подвергалась сомнению.
В истории Февральской революции особое место занимает Временный Совет Российской Республики. Правительство Керенского, которое чем дальше, тем больше подвергалось политической обструкции, нуждалось в публичной поддержке населения. Этим был вызван созыв Государственного Совещания, составленного из самых разнообразных общественных элементов: депутатов Думы всех созывов, представителей кооперации, торгово-промышленных кругов, профсоюзов, городского и земского самоуправления, армии и флота, советов депутатов, научных организаций, духовенства и др. Всего этот сверхпредставительный форум, состоявшийся в начале августа в Москве, насчитывал без малого 2500 участников. Государственное Совещание не без труда выразило доверие Временному правительству. Но Правительство со временем, особенно после корниловского мятежа, стало нуждаться в систематической и организованной общественной поддержке, которую ему и должен был оказать Временный Совет Республики, с функциями уже постоянными. Полномочия Временного Совета определялись Положением о нем, выработанным Юридическим Совещанием и утвержденным постановлением Правительства 2 октября 1917 г.31.
Временный Совет не являлся парламентом. Это была совещательная коллегия при Временном правительстве, подобие Земского Собора с некоторыми элементами парламентаризма. К характеристике этого органа как нельзя лучше подходит эпитет — Предпарламент, которым его наградила эпоха. Ведению Совета подлежало обсуждение законодательных предположений, “по коим Временное правительство признает необходимым иметь заключение Совета”, а также обсуждение собственных законодательных предложений, которые должны были затем передаваться на утверждение правительства. Кроме того, Совету принадлежало право обсуждения других вопросов, “кои будут переданы в Совет Временным правительством”32.
Временный Совет обладал правом интерпелляции. “Совету предоставляется право обращаться к Временному правительству с вопросами, касающимися деятельности Временного правительства”. Но это право было выражено крайне слабо. Правительство могло отказать Совету в даче объяснений со ссылкой на интересы государственной безопасности. Тем не менее за свое короткое существование Временный Совет успел сделать 9 запросов правительству и отдельным министрам. Так, первый запрос был адресован министрам продовольствия и внутренних дел по поводу имевших место самочинных захватов продовольственных грузов, предназначавшихся для столицы, крупных городов и Северного фронта33.
Деятельность Совета проходила по правилам парламентаризма: непрерывность и публичность заседаний, фракционность и комиссионность. Члены Совета, подобно депутатам, получали жалованье и пользовались неприкосновенностью. Временный Совет не пережил свое правительство.
Таким образом, парламентской республикой Россию нельзя было назвать, ибо хотя формально и действовала Государственная дума, но по закону от 3 июля 1907 г. это был фиктивный парламент. Советы оказались не менее фиктивными и узкосословными органами. Если в III и IV Государственные думы по закону от 3 июля 1907 г. депутаты избирались в основном из имущих привилегированных сословий, то в Советы, наоборот, из неимущих непривилегированных сословий, но тоже по сословному принципу. Таким образом, следующая трагедия республики в России в марте — октябре 1917 г. состояла в том, что не было парламента как центрального института конституционализма. Попытки Временного правительства созвать различные совещания парламентского типа только компрометировали идею парламентаризма. И это также явилось одной из основных причин падения республики. Двоевластие, т.е. конфликт между Советами и Временным правительством, нельзя рассматривать как конфликт исполнительной и законодательной власти, ибо, еще раз отметим, Советы не были общенародным представительным, а значит, и законодательным органом и в силу своей классовой природы быть им не могли.
Россия, безусловно, не являлась ни президентской, ни полупрезидентской республикой, ибо главу государства и главу исполнительной власти никто не избирал и не назначал. Формально Временное правительство, выполняя функции и главы государства и законодательной и исполнительной власти, назначалось Временным комитетом Государственной думы, но сама Дума не была органом народного представительства в подлинном смысле этого слова, а уж тем более ее небольшая часть — Временный комитет. Таким образом, Временное правительство действовало и фактически и юридически нелегитимно, что явилось также одной из основных причин его падения.
С началом революции существенные изменения произошли в судебной системе. В отношении смены судей, назначенных царским правительством, Временное правительство проявляло осторожность, учитывая их профессиональные качества. Функции судебных палат несколько сузились — был упразднен суд с сословными представителями. В окружных судах широко стал применяться суд с присяжными заседателями; он вводился даже там, где ранее отсутствовал (на окраинах). Юрисдикция окружных судов значительно расширилась; они превратились также и в органы регистрации новых союзов, обществ и товариществ. 21 июля 1917 г. при окружных судах были созданы регистрационные отделения.
Наибольшие изменения коснулись мирового суда. Постановлением Временного правительства от 4 мая 1917 г. закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда был распространен еще на 33 губернии.
Неоспоримой заслугой Временного правительства было учреждение им в России административной юстиции, назначение которой, как известно, состоит в судебной защите законных интересов частных лиц от неправомерного поведения представителей власти. 30 мая им было принято Положение о судах по административным делам34.
Административная юстиция была учреждена Временным правительством в форме специализированных судов. В уездах утверждалась должность административного судьи с единоличной властью; для разрешения административных дел в губернии и области в составе окружных судов создавались особые административные отделения; наконец, органом административной юстиции стал первый департамент Правительствующего Сената.
Административным судам были подведомственны дела по жалобам частных лиц и организаций на постановления, распоряжения, действия и “упущения” правительственных комиссаров и подчиненных им лиц, а также органов городского, земского, поселкового управления и их должностных лиц. Обжалованию в суде подлежали действия как нормативно-правовые, так и индивидуально-правовые, как коллективные, так и единоличные. Основанием обжалования могли служить как действия, так и бездействие административных лиц и органов (в том числе “уклонение” от исполнения законных обязанностей), а также “медленность”35.
Рассмотрение дел о государственных преступлениях Временное правительство передало в ведение суда присяжных, что являлось мерой прогрессивного характера.
В то же время им были учреждены так называемые “временные” суды, являвшиеся карикатурой на правосудие. Суды эти действовали в Петрограде и некоторых других городах. Согласно инструкции, они создавались в равном числе из “мировых судей, представителей от армии и представителей от рабочих”36. Они не были связаны ни материальным, ни процессуальным правом, по существу были свободны от всякого закона. Мера наказания избиралась и определялась ими совершенно произвольно, протокол заседания не требовался, равно как и мотивировка приговора. Сам приговор исполнялся немедленно и не подлежал ни апелляции, ни кассации; допускалась лишь жалоба министра юстиции на приговор в порядке надзора, не приостанавливавшая наказание37.
Таким образом, нелегитимной была и судебная власть, в первую очередь в лице высшей судебной инстанции — Сената. Ибо назначался он царем-самодержцем, и его “чистки” после февраля 1917 г. проводились не на основе закона, а по субъективному усмотрению.
Очень скоро Временное правительство столкнулось с задачей организации местного самоуправления на новых началах. Это вызывалось не только необходимостью выполнения программных обещаний, но и фактическим прекращением деятельности земских учреждений, которых отстранили стихийно созданные всевозможные организации, олицетворявшие новый режим и уверенно бравшие на местах государственную власть в свои руки. Там, где земства сохранялись, они подвергались “демократизации” путем включения в их состав “революционного” элемента.
В первые же дни февраля повсеместно самочинно, без всякого указания из центра, стали возникать организации, получившие общее название общественных комитетов. В отличие от Советов они объединяли умеренные элементы и заявляли о своей поддержке Временного правительства. Эти общественные комитеты имели гораздо большее распространение и признание, нежели Советы рабочих, крестьянских и прочих депутатов. В специальном исследовании Г.А. Геращенко, посвященном этим органам, приводятся многочисленные данные, свидетельствующие о преобладании общественных комитетов над Советами как в численном, так и в представительном отношении38.
Но подобные органы, при всей их привлекательности, тем не менее не могли служить постоянным источником власти ввиду их импровизированного характера.
Преобразованием местного самоуправления занялось созданное в составе министерства внутренних дел Совещание по реформе местного самоуправления и управления. Им были выработаны основные параметры демократизации местного самоуправления и вытекавшие из них конкретные законодательные меры, предложенные Временному правительству для принятия.
Основные начала реформы местного самоуправления, проводимой Временным правительством, состояли в том, что земства и городские думы наделялись правом управления всеми делами местного значения. Их компетенция расширялась за счет функций местной администрации39.
Элементом земского самоуправления стала волость и, таким образом, местное самоуправление получило завершенный характер40. Учитывая, что в волостях проживала основная часть населения государства, организация волостей на принципах самоуправления становилась событием большой политической важности.
География земского самоуправления была значительно расширена. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях и областях, остальные 53 губернии и области оставались без местного самоуправления. Временному правительству удалось за 6 месяцев ввести земства дополнительно в 27 губерниях и областях, что свидетельствует о высоких темпах реформы.
Существенной модификации подверглось земское избирательное право. Куриальные и цензовые выборы были заменены всеобщими и равными. Правом участия в выборах наделялись граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет41. Выборы в волостные и уездные земства были прямые, избрание гласных губернских (областных) земств, как и прежде, осуществлялось опосредованным образом — уездными земскими собраниями и городскими думами42.
Таким образом, нельзя в полной мере назвать легитимными и органы местного самоуправления, ибо старые земства фактически распустили или лишили полномочий вновь созданные Советы, а выборы в новые земства не были завершены.
В национальном вопросе Временное правительство неизменно руководствовалось принципом “единой и неделимой России”. Когда украинские организации начиная с марта — апреля 1917 г. стали требовать национально-территориальной автономии Украины, не ожидая Учредительного собрания, то против этого резко выступили все общероссийские политические силы (кроме большевиков), обвинив украинцев в “сепаратизме”. Временное правительство заявило, что оно не вправе разрешить вопрос об автономии Украины, как подлежащий всецело компетенции Учредительного собрания.
На почве нежелания признать за каждым народом право на национальную свободу произошел и конфликт Временного правительства с финляндским сеймом. Юридически он сводился к вопросу о том, кому перешли права свергнутого императора в качестве Великого князя Финляндского — финскому народу или Временному правительству. Финская сторона стояла за первое решение вопроса, тогда как Временное правительство рассматривало себя в качестве правопреемника свергнутого царя по отношению к Финляндии. Последнее слово в данном вопросе должно было принадлежать Учредительному собранию. Как видим, и в вопросе национально-территориального устройства легитимность власти ставилась под сомнение.
Россию этого периода нельзя назвать унитарной республикой, ибо многие окраины стремились не просто к автономии, а к отделению. Но и федеративным государством она не стала. С точки зрения формы государственного устройства правильно, по нашему мнению, будет сказать, что шел распад второй в мире по величине, после британской, российской колониальной империи.
Вопросы организации конституционно-правовой системы должно было решить Учредительное собрание. Народ устал от войны, революции и просто от разгула уголовщины и безвластия. Власть и по “горизонтали” и по “вертикали” была нелегитимна. Учредительное собрание должно было дать России легитимную, конституционную власть.
Таким образом, форму российского государства в марте — октябре 1917 г. следует квалифицировать как демократическую республику конституционного характера (хотя юридически и без конституции) временного переходного периода до установления стабильного конституционного строя Учредительным собранием.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См. подробнее: Аксельрод П.Б. Пережитое и передуманное. Берлин, 1923; Алексеев Н.Н. Государственный строй // Право советской России. Вып. I. Прага, 1925; Антология мировой правовой мысли. Т. 5. М., 1999; Вишняк М. Дань прошлому. Нью-Йорк, 1954; Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917; Гессен И.В. В двух веках. Жизненный отчет. Берлин, 1937; Год русской революции, 1917 — 1918: Сборник статей. М., 1918; Деникин А.И. Очерки русской смуты. М., 1991; Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте. М., 1993; Мартов Ю. Мировой большевизм. Берлин, 1923; Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). М., 1990; Набоков В. Временное правительство. Архив русской революции. Т. 1. Берлин, 1922; Нольде Б.Э. Далекое и близкое. Париж, 1930; Путилов А.И. Заговор Корнилова: (Воспоминания) // Последние новости. Париж. 1937.; Сорокин П.А. Современное состояние России // Новый мир. 1992. №5; Суханов Н.Н. Записки о революции. Т. 1-2. М., 1991; Таганцев Н.С. Пережитое. Петроград, 1919; Церетели И.Г. Воспоминания о Февральской революции. Париж, 1963; Чернов В.М. Перед бурей. Воспоминания. Нью-Йорк, 1953; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918, и др. (назад)
2 См. подробнее: Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М., 1992; Горбачев М.С. Социалистическая идея и революционная перестройка. М., 1989; Дзидзоев Р.М. Образование и развитие конституционного строя в России. Владикавказ, 1996; Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание. История созыва и политического крушения. Л., 1976; Игрицкий Ю.И. Мифы буржуазной историографии и реальность истории: современная американская и английская историография Великой Октябрьской революции. М., 1974; Кузнецов И.И. Большевистская партия и Учредительное собрание. М., 1951; Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997; Рубинштейн Н.Л. К истории Учредительного собрания. М. — Л., 1931; Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. Историко-правовое исследование. М., 1982, и др. (назад)
3 Вестник Временного правительства. 1917. №2. (назад)
4 См.: Шульгин В.В. Дни. Л., 1926. С. 184. (назад)
5 Набоков В. Указ. соч. С. 21. (назад)
6 Нольде Б.Э. В.Д. Набоков в 1917 г. Архив русской революции. Т.7. Берлин, 1922. С. 7-8. (назад)
7 Там же. С. 8. (назад)
8 Набоков В. Указ. соч. С. 18 (назад)
9 Там же. С. 21. (назад)
10 Архив русской революции… Т. 7. С. 7. (назад)
11 Керенский А.Ф. Гатчина. Октябрьская революция //Революция и гражданская война в описаниях белогвардейцев. М.-Л., 1926. С. 197. (назад)
12 См. подробнее: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 84. (назад)
13 Дело народа. 1917. 16 марта. (назад)
14 СУ. 1917. №72. Ст. 104. (назад)
15 СУ. 1917. №66. Ст. 375. (назад)
16 СУ. 1917. №70. Ст. 400. (назад)
17 СУ. 1917. №188. Ст. 1099. (назад)
18 СУ. 1917. №98. Ст. 540. (назад)
19 СУ. 1917. №109. Ст. 599. (назад)
20 СУ. 1917. №177. Ст. 974. (назад)
21 СУ. 1917. №192. Ст. 1148. (назад)
22 СУ. 1917. №201. Ст. 1246. (назад)
23 СУ. 1917. №190. Ст. 1131. (назад)
24 Там же. (назад)
25 См.: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 94-100. (назад)
26 См. подробнее: Скрипилев Е.А. Указ. соч. С. 95-100; Магазинер Я. Республика или монархия? //Право. 1917. №9. С. 379; Русская воля. 1917. 21 марта; Воля народа. 1917. 5 мая. (назад)
27 Речь. 1917. 3 сентября. (назад)
28 Русские ведомости. 1917. 6 сентября. (назад)
29 Там же. (назад)
30 Речь. 1917. 5 сентября. (назад)
31 Временный Совет Российской Республики. Стенографический отчет. Петроград, 1917. С. 1. (назад)
32 См. подробнее: ГА РФ. Ф.1799. Оп.1. Д.9. (назад)
33 Там же. Д.10. (назад)
34 Вестник Временного правительства. 1917. №76. (назад)
35 См.: Кулишов А. Административный суд в России // Право. 1917. №29-30. С. 1106. (назад)
36 Журнал министерства юстиции. 1917. №4. (назад)
37 См.: Равич М.С. Временные суды // Право. 1917. №5. С. 972. (назад)
38 См.: Геращенко Г.А. Первый акт народовластия в России (общественные исполнительные комитеты). М., 1922. С. 299. (назад)
39 СУ. 1917. №97. Ст. 537. (назад)
40 СУ. 1917. №122. Ст. 655. (назад)
41 Там же. (назад)
42 См. подробнее: Веселовский Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918; Руднев В. Земское и городское самоуправление в 1917 г. // Год русской революции, 1917-1918. М., 1918. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Проблемы классификации формы российского государства в марте-октябре 1917 г.
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095951178 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций