Проблемы и пути развития публичной власти на местном уровне  (МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО)

Library.BY

АВТОРЫ: Л. Я. Полуян, А. Р. Парамонов

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №10,2000

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, неотъемлемым проявлением демократии и полновластия народа. Местное самоуправление призвано:

· эффективно решать вопросы местного значения;

· осуществлять политическое воспитание граждан, готовить их к участию в решении местных и отдельных государственных задач.

Процесс перехода от местного управления к местному самоуправлению в Российской Федерации начался в 1991 г. после принятия Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” и внесения соответствующих поправок в Конституцию РСФСР. Неоднозначный характер практическому осуществлению реформы местного самоуправления придали указы Президента Российской Федерации, изданные в конце 1993 г. в рамках так называемой поэтапной конституционной реформы. Деятельность местных Советов прекращалась, их функции возлагались на исполнительные органы (глав администраций, назначенных вышестоящим главой субъекта Российской Федерации). В то же время районы, как административно-территориальные единицы, были преобразованы в муниципальные образования. Новые принципиальные положения о местном самоуправлении как независимом от государства институте народовластия были закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 г. и базовым Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вступившим в силу в 1995 г.

Реализуемая в России модель местного самоуправления, органы которого отделены от системы органов государственной власти, является весьма радикальной не только по отношению к отечественной традиции организации власти на местах, но и для мировой практики. Так, системы местного самоуправления зарубежных стран — континентальная модель (Франция и Германия) или иберийская (Испания, Португалия и некоторые испаноговорящие страны Латинской Америки) предусматривают различные варианты организации самоуправления муниципальных образований, допуская значительное участие государства в этой деятельности. Даже англосаксонская система, наиболее близкая к российской модели, предусматривает, например в США, в рамках административного контроля за деятельностью муниципальных образований передачу функций местного самоуправления администрации штата назначение или смещение властями штата местных должностных лиц, издание штатом правовых актов, обязательных для органов местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации.

Избранная в Российской Федерации модель, а также практика осуществления реформы местного самоуправления в значительной степени предопределили проявление многих проблем в данной сфере общественных отношений:

— не в полном объеме и не в должной мере решаются вопросы местного значения;

— проблемы, вытекающие из конституционно-правового статуса местного самоуправления, в частности рациональная степень самостоятельности муниципальных образований по отношению к государству, организация муниципальных органов (контроль за деятельностью и ответственность должностных лиц местного самоуправления);

— несоответствие финансово-экономической базы объективным потребностям муниципальных образований. Местные вопросы не являются приоритетными для государства и, соответственно, финансово-экономически обеспеченными. Функции (вопросы местного значения), законодательно закрепленные за органами местного самоуправления, одинаково относятся как к финансово благополучным муниципальным образованиям, способным выполнить их в полном объеме, так и слабым образованиям, которые способны выполнять лишь незначительную их часть;

— решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления и, в частности, правильность выбора его базового уровня. Наличие муниципальных образований на различных территориальных уровнях (деревня, село, район в городе, город, район) является причиной нестабильности: нарушается целостность сложившейся системы управления, инфраструктуры, усложняется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и т.п.;

— отсутствие государственных гарантий населению в приоритетном разрешении вопросов местного значения;

— неполнота механизмов реализации государственных гарантий местному самоуправлению;

— в решении вопросов местного значения не сбалансированы обязанности, права (возможности) и ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти;

— отсутствие дифференцированного и эволюционного подхода к становлению и развитию различных муниципальных образований.

Есть и другие проблемы, являющиеся производными от перечисленных выше.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление определено как: “самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”. Это определение во многих случаях не отражает истинного содержания муниципальной деятельности. Оно задает скорее перспективную цель, которую необходимо достичь. Лежащая в основе российской модели местного самоуправления концепция далеко не в полной мере отвечает объективным и субъективным условиям современного этапа развития общества и государства. Как следствие — в целом ряде субъектов Российской Федерации существенно ограничено право граждан на местное самоуправление (например, в республиках Ингушетия, Адыгея).

Не учитывает это определение и реальных возможностей населения решать вопросы местного значения. Между тем в определении понятия “местное самоуправление”, данном в Европейской Хартии местного самоуправления “реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею” занимает одно из главных мест. В свою очередь, подобная трактовка местного самоуправления дает основания европейским государствам в случае неспособности муниципальных органов исполнять возложенные на них полномочия корректно вмешиваться в их деятельность.

Серьезные проблемы связаны с осуществлением конституционных принципов и основ местного самоуправления. Реальные социокультурные, финансово-экономические и другие условия ставят под сомнение возможность полного осуществления принципа самостоятельности решения населением всех вопросов местного значения (ст.12 Конституции Российской Федерации). Практика отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст.ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.

Так, еще в 1994 г. Верховным Судом Российской Федерации было признано незаконным постановление вице-губернатора Ярославской области о назначении на должность главы администрации г. Углича. В 1996 г. в Удмуртии был принят закон, в соответствии с которым главы районных и городских администраций должны были назначаться и освобождаться от должности Президиумом Государственного Совета по представлению Председателя Правительства Республики. Конституционный Суд Российской Федерации признал эти положения не соответствующими федеральной Конституции.

Тем не менее практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления продолжается. Лишь один из последних по времени примеров — закон Республики Северная Осетия-Алания от 16 ноября 1998 г. о местном самоуправлении, согласно которому главы администраций г. Владикавказа и районов республики назначаются Президентом Республики. В этом случае нарушены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, упомянутые выше постановления Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, но и Конституция Северной Осетии. Что и подтвердил в своем решении Комитет конституционного надзора Северной Осетии, признавший ряд положений Закона не соответствующим Конституции Республики.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления высказывают и сами главы субъектов Российской Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается установления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, а также конкретных механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Один из самых незащищенных принципов — соразмерность полномочий местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для выполнения функций местного самоуправления, но государство предоставляет установленные федеральным законом гарантии для поддержания сбалансированности минимальных местных бюджетов по остаточному принципу.

Единственный принцип, который действует практически в полном объеме, — это принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Однако анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели “слабый совет – сильный мэр”, в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. И это при том, что базовым законом о местном самоуправлении признается приоритет выборных органов местного самоуправления и лишь факультативная возможность наличия исполнительно-распорядительных органов. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования, превращаются в простую формальность.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной конституцией и законами системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Хотя на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, все еще не приняты объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления. В том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о государственных минимальных социальных стандартах, порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоение “не своих” предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.

Наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации вызывает сомнение в целесообразности продолжения без критического анализа и необходимых корректив существующей политики в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Если целенаправленно не объединить усилия всех ветвей власти, направленных на разрешение имеющихся проблем, неизбежно произойдет их дальнейшее накопление и обострение общей политической и социально-экономической ситуации на местах (пример Приморья), к утрате у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

В равной степени нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Радикальный пересмотр муниципальной модели с соответствующим изменением основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением. Данный подход предполагает аналогичные изменения во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации. Это означает восстановление в полном объеме унитарного государства, пересмотр самих принципов и основ местного самоуправления, что может обусловить выход за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления. Последнее, в свою очередь, поставит вопрос о членстве России в Совете Европы, может привести к новому переделу собственности и, как следствие — вызвать социально-политические потрясения, потерю демократических приобретений последнего времени.

Оценка современного состояния развития местного самоуправления в Российской Федерации

Оценивая современную ситуацию в развитии местного самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать следующее.

1. Действующая правовая модель местного самоуправления в целом соответствует современным представлениям об организации публичной власти на местном уровне. Она позволила сформировать разветвленную сеть муниципальных образований и накопить большой позитивный опыт их функционирования. Однако в силу неравномерности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, существенных исторических, этноконфессиональных и иных местных различий, не все территории Российской Федерации оказались в равной степени готовыми к восприятию данной модели местного самоуправления. Вялотекущее продолжение существующей политики чревато негативными последствиями.

2. Полный и повсеместный отказ от местного самоуправления и переход к местному управлению, а также повсеместную и массовую передачу решения вопросов местного значения субъектам Российской Федерации при сохранении прежней модели федеративных отношений нецелесообразен, поскольку ослабит федеральный центр и усилит центробежные тенденции в субъектах Российской Федерации. Нерационально снижать роль местного самоуправления как элемента системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.

Определяя пути выхода из сложившейся ситуации, необходимо поставить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.

Конечной целью любой модели организации власти на местном уровне должно быть эффективное решение всех вопросов местного значения. В конкретных исторических условиях, в которых оказалась Россия, решение насущных проблем населения невозможно без развития инициативы и самодеятельности граждан в виде местного самоуправления.

Основные направления возможной корректировки политики государства в сфере местного самоуправления

Проведенный анализ позволяет сформулировать основные направления корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели, в том числе пересмотр темпов развития местного самоуправления в Российской Федерации, поэтапное распространение положений законодательства о местном самоуправлении на территории Российской Федерации, развитие комбинированной системы, сочетающей местное управление и местное самоуправление.

Корректировка политики необходима и возможна, поскольку действующая модель имеет неиспользованные в полной мере резервы, в частности резервы воздействия государственной власти на местное самоуправление:

· принятие и изменение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и контроль за их соблюдением;

· возможности, предоставляемые положением ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах развития местного самоуправления в Российской Федерации” о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц или представительных органов местного самоуправления в случае установленного в судебном порядке нарушения ими норм законодательства;

· право органов государственной власти (а также и граждан Российской Федерации) обжаловать в суде решения и действия, а равно и бездействие органов и должностных лиц муниципальных образований;

· контроль за реализацией органами муниципальных образований отдельных государственных полномочий, переданных в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации;

· проведение принципиальной политики судебной властью, органами прокуратуры и другими правоохранительными органами в отношении фактов нарушения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации в части, касающейся местного самоуправления, а также нарушений положений уставов муниципальных образований.

Совершенствование существующей модели местного самоуправления должно дополняться изменениями базового Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Например, в области введения действенных форм и методов административного и судебного контроля государства за законностью и эффективностью деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований.

Предполагаемые изменения базового федерального закона могли бы включать:

· введение обязанности субъектов Российской Федерации принять законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования (ч. 5 ст. 18);

· исключение из ч. 3 ст. 16 положения, предоставляющее главе муниципального образования право входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;

· установление в базовом законе запрета на возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления главой муниципального образования;

· усиление имеющихся контрольных полномочий представительного органа за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 15).

Данный вариант внешне прост, однако для его реализации необходимо упорядочить деятельность самих органов государственной власти, чтобы их дополнительные полномочия использовались строго в рамках закона.

Государство обладает системой мер достаточно жесткого и в необходимых случаях экстренного воздействия на муниципальные власти. Это свидетельствует о том, что еще далеко не исчерпаны все возможности действующей модели местного самоуправления. Поэтому необходимо определить соответствие законодательства субъектов Российской Федерации и существующих муниципальных образований требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Корректировка государственной политики в данной сфере целесообразна, но только там и в тех случаях, где не срабатывает действующая модель организации местного самоуправления, и когда объективно требуется вмешательство государства. Речь идет о реализации одного из аспектов принципа субсидиарности, лежащего в основе Европейской Хартии местного самоуправления, а именно возможности вмешательства государства в деятельность муниципальных органов, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Однако такое вмешательство должно иметь целью оказание помощи местному самоуправлению, но ни в коем случае не его полную замену государственным управлением. При этом одной из важнейших задач является законодательное определение условий, при которых вмешательство государства может считаться не только правомерным и желательным, но и обязательным.

Как вариант подобной политики возможно усиление роли государства в рамках действующей модели, но с поэтапным эволюционным введением в действие на территориях субъектов Российской Федерации норм, регулирующих различные аспекты местного самоуправления (по аналогии с поэтапным введением суда присяжных в Российской Федерации). Речь идет о выделении нескольких типов муниципальных образований: а) успешно развивающихся и осуществляющих уже сегодня свои полномочия в полном объеме; б) находящихся на стадии становления и способных осуществлять ограниченный перечень полномочий; в) находящихся только на стадии создания необходимых условий для образования местного самоуправления. Для реализации данного подхода требуются дополнительные изменения действующего законодательства.

Один из вариантов — дополнение раздела II “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации 10-м пунктом следующего содержания: “Введение в действие положений статьи 12 (в части, касающейся не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти), главы 8 Конституции Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации осуществляется федеральным законом по предложению соответствующего субъекта Российской Федерации”.

Данный подход позволил бы федеральному законодателю осуществить плавный переход к полноценному местному самоуправлению во всех тех административно-территориальных единицах и поселениях, которые готовы реализовать обязанности муниципальных образований в полном объеме.

Анализ проблем в данной сфере отношений показывает тесную взаимосвязь института местного самоуправления и формы государственного устройства России. В связи с этим представляется целесообразным изменения основ местного самоуправления рассматривать в совокупности с изменениями в федеративном устройстве, в частности с внесением в Конституцию Российской Федерации (глава 3) положений, усиливающих варианты федерального воздействия (вмешательства), образования федеральных территорий и федерального столичного округа.

В частности, дополнения относительно федерального вмешательства должны создать условия, позволяющие федеральному центру влиять на ситуацию в соответствующем регионе в случае нарушения его властями федерального законодательства (в том числе законодательства о местном самоуправлении), неподчинения законным требованиям Президента и Правительства Российской Федерации, нарушений общественного порядка и прав человека, возникновения угрозы территориальной целостности Российской Федерации и т.д. Это временная мера, которая после приведения ситуации к конституционному порядку, гарантирует восстановление юридического и политического статуса субъекта Российской Федерации в полном объеме (применяется в Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Индии, Мексике, США, ФРГ и других странах).

Введение института федеральной территории предполагает наличие территориальных образований, не являющихся субъектами федерации и непосредственно подчиненных федеральной власти (существуют в Австралии, Бразилии, Индии, Канаде, США и др.).

Федеральный (столичный) округ призван обеспечить независимость жизнедеятельности органов федерального центра от субъектов федерации. Как правило, в федеральных округах нет муниципальных образований.

Эти изменения целесообразны только в том случае, если власть одинаково сильна как в центре, так и в субъектах Российской Федерации.

У федерального центра появляется реальный механизм установления режима законности на всей территории Российской Федерации, а у субъектов Российской Федерации — альтернатива в выборе и заинтересованность в проведении мероприятий, направленных на создание необходимых условий существования местного самоуправления.

Заключение

Таким образом, развитие общественных отношений в данной сфере объективно требует повышения уровня государственных гарантий и дальнейшее совершенствование местного самоуправления там, где оно успешно осуществляется. Там же, где имеются серьезные проблемы в решении вопросов местного значения по вине органов или должностных лиц местного самоуправления, государство должно иметь право и обязанность административного вмешательства в их деятельность, поддерживая необходимый уровень правовых и социальных гарантий населению. В регионах, где по объективным причинам местное самоуправление фактически отсутствует, перед государством стоит задача создать необходимые условия для зарождения местного самоуправления и его последующего развития.

Федеральная власть должна объективно оценивать действия властей субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления и их мотивацию. Если объективные условия в регионе не позволяют говорить о полной реализации конституционной модели местного самоуправления, следует оказывать поддержку органам государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральном уровне. Однако там, где региональные должностные лица искусственно тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться собственной властью, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого являются предметом отдельного рассмотрения.

Пн	Вт	Ср	Чт	Пт	Сб	Вс
01	02	03	04	05	06	07
08	09	10	11	12	13	14
15	16	17	18	19	20	21
22	23	24	25	26	27	28
29	30

Проблемы и пути развития публичной власти на местном уровне

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Меню для авторов

Добавить статью

Редактировать работы

Зарегистрироваться

Полезные ссылки

Искать похожие?

Скачать мультимедию?

ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ

По стандарту ВАК Республики Беларусь

По ГОСТу Российской Федерации

URL для сайта, блога (постоянный обратный адрес данной страницы)

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY