МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Проблемы разграничения законодательных полномочий в области обороны между Федеральным Собранием России и главой Российского государства
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: А. Н. Писарев
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Конституция России определяет формы, в которых высшие органы государственной власти Российской Федерации могут участвовать в правовом регулировании различных общественных отношений. Федеральное Собрание России наделяется правом принимать федеральные и федеральные конституционные законы, Правительство издает постановления и распоряжения, а Президент — указы и распоряжения.
Конституция (ч. 3, ст. 90) устанавливает иерархию указанных правовых актов. Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции и федеральным законам, а постановления и распоряжения Правительства должны соответствовать Конституции, федеральным законам и указам Президента.
Вместе с тем авторы комментария к Конституции ставят под сомнение подзаконный характер всех указов главы Российского государства, считая, что в ряде случаев он вправе издавать правовые акты, равные по силе закону. Неоднозначность толкования положений Конституции об иерархии правовых актов объясняется, по их мнению, указанием Основного закона Российского государства на то, что указы Президента должны соответствовать Конституции, а также отсутствием в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законами. Ученые считают, что при отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент может, не нарушая требований ч. 3 ст. 90 Конституции, в целях восполнения правовых пробелов издавать соответствующие нормативные указы. Их издание не является препятствием для последующего принятия Федеральным Собранием закона по этому вопросу1.
Данная точка зрения нашла свое подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и подпункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом. В своем Постановлении Конституционный Суд определил, что Президент может вторгаться в законодательную сферу Федерального Собрания. Опираясь на положения ст. 80 Конституции, закрепляющей правовое положение Президента как гаранта Конституции, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Конституционный Суд признал, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов2.
Исходя из вышеизложенного, логично предположить, что и по вопросам обороны он вправе издавать указы, равные по силе законам. Эта точка зрения подкрепляется тем, что Конституция и Закон “Об обороне” не содержат требований об обязательном законодательном регулировании всех общественных отношений в этой области. Так, согласно Конституции регулированию федеральными конституционными законами в этой области подлежат только вопросы, связанные с порядком введения и режимом военного положения (ст. 87). Регулированию федеральными законами в области обороны подлежат вопросы: установления перечня сведений, составляющих государственную тайну (ст. 29); утверждения оснований ограничения прав и свобод в целях обеспечения обороны страны (ст. 55); определения порядка несения военной или альтернативной службы (ст. 59); закрепления статуса Совета Безопасности (ст. 83).
Следуя логике Конституции, Закон “Об обороне” выделяет часть общественных отношений в этой области, подлежащих обязательному законодательному регулированию. К их числу Закон относит:
общественные отношения, связанные с финансированием расходов на оборону;
вопросы контроля за расходованием средств, выделенных на оборону;
деятельность по строительству, подготовке и поддержанию в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
планирование перевода органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;
деятельность по планированию и осуществлению мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач не по предназначению.
Кроме того, до настоящего времени не принят ряд законов, которыми должны регулироваться общественные отношения в области обороны и на которые прямо указывает Закон “Об обороне”. Это законы о военном положении, о территориальной обороне, о порядке привлечения Вооруженных Сил, иных войск, воинских формирований и органов для участия в событиях и мероприятиях не по их предназначению.
В отсутствие указанных законов Президент России на практике своими указами весьма активно регулирует те общественные отношения в области обороны, которые требуют законодательного регулирования.
В качестве примера можно привести указы Президента России от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., в соответствии с которыми на территории Чеченской Республики к мероприятиям по восстановлению правопорядка привлекались с использованием оружия Вооруженные Силы, иные войска, воинские формирования и органы. В своем постановлении от 31 июля 1995 г., Конституционный Суд признал конституционность этих указов на основании того, что Президент, издавая их, восполнял правовые пробелы, образовавшиеся из-за непринятия Федеральным Собранием закона, регламентирующего порядок применения Вооруженных Сил, иных войск, воинских формирований и органов не по их предназначению.
По мнению автора, законодательство России не учитывает в полном объеме практику нормотворческой деятельности Президента в области обороны, связанную с изданием главой Российского государства указов, равных по юридической силе законам, а поэтому нуждается в совершенствовании.
В связи с этим представляется актуальным исследование проблемы разграничения законодательных полномочий между Федеральным Собранием России и главой Российского государства в области обороны.
В современной юридической науке существуют две точки зрения по данной проблеме. Одни ученые придерживаются “традиционной”, принятой, например, в Англии, точки зрения, и считают, что парламент — единственный орган, который может принимать законы. По их мнению, исключительной функцией парламента является осуществление им законодательной власти. “Парламент творит закон. Таков основной смысл его существования, таково его историческое предназначение: нация вырабатывает для себя законы через посредство своих избранников”3. По мнению И.В. Котелевской, “законодательная функция парламента позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Законы становятся основными источниками права в большинстве стран… становятся своего рода социальным императивом”4.
Другие ученые считают, что в современных условиях, когда повышается роль исполнительной власти, парламент уже не может являться монополистом в области законодательства. Так, по мнению профессора В.Е. Чиркина, в современных условиях концепция разделения властей не осуществляется и не может быть осуществлена в “чистых” формах. “Законодательная власть по конституциям большинства стран мира принадлежит парламенту, но в ее осуществлении участвует президент, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона”5.
Последняя точка зрения нашла свое подтверждение в конституционном законодательстве демократических государств, которое предоставляет президенту право принимать нормативные акты, равные по юридической силе закону.
Причем традиционно данным правом глава государства наделяется в основном в области обороны в целях оперативного решения вопросов защиты независимости, целостности государства. Так, Президент США оформляет принятые им решения в области обороны исполнительными приказами. Эти акты имеют силу закона, не подлежат отмене Конгрессом США и могут быть только аннулированы Верховным судом США в случае их несоответствия Конституции США6.
Конституция Франции (ст. 16) предоставляет Президенту право принимать акты, имеющие силу закона, только в случаях, когда “институты Республики, целостность ее территории и независимость нации оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращается”7.
Отмечая необходимость принятия Президентом такого рода актов, М.А. Крутоголов писал, что “полномочия президента принимать вместо парламента законодательные акты позволяют ему срочно действовать в условиях, когда парламент почему-либо не может или не способен действовать сам, и могут иметь место именно в условиях кризиса, требующего принятия быстрых и неотложных мер”8.
Президент Франции принимал акты, равные по силе законам во время февральского путча 1936 г., алжирской войны 1956 г., финансового кризиса 1962 г.
Законодательство Российской Федерации прямо не указывает на то, что Президент обладает правом принимать правовые акты по вопросам обороны, равные по силе законам. Вместе с тем таковым может считаться предусмотренный в п. 4 ст. 4 Закона “Об обороне” приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий, который отдается в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации. К числу специальных актов по вопросам обороны, равных по силе законам, можно отнести предусмотренный в п. 7 ст. 1 Закона “Об обороне” План применения Вооруженных Сил, утверждаемый Президентом9.
Представляется, что с учетом приведенного зарубежного опыта, а также с учетом того, что Президент России в целях реализации своих полномочий в области обороны обязан принять все возможные меры оперативного характера по защите государства от вооруженного нападения агрессора, законодательство Российской Федерации должно наделять главу Российского государства законодательными полномочиями в области обороны.
При этом предоставляемые Президенту права на принятие указанных нормативных актов должны находиться в соответствии с его конституционными полномочиями. В качестве примера выхода главы государства за рамки своих конституционных полномочий при осуществлении нормотворческой деятельности можно привести Указ Президента СССР “О взаимодействии милиции и подразделений Вооруженных Сил СССР при обеспечении правопорядка и борьбе с преступностью” от 29 января 1991 г., изданный в соответствии с Законом Верховного Совета СССР “О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны” от 24 сентября 1990 г., которым Президенту СССР на период до 31 марта 1992 г. было предоставлено право оперативно издавать в соответствии с Конституцией СССР указы нормативного характера в рамках его полномочий, предусмотренных Конституцией СССР. В этом Указе Президента СССР были предусмотрены мероприятия, прямо противоречащие положениям Конституции СССР о функции и предназначении армии, а именно предписания о совместном патрулировании армии и милиции в городах и населенных пунктах в целях борьбы с преступными посягательствами на граждан и другими правонарушениями10.
В целях разграничения законодательных полномочий между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации в области обороны представляется исключительно важным определить основания и порядок наделения Президента законодательными полномочиями.
По мнению автора, основаниями наделения Президента России законодательными полномочиями в области обороны могут быть: во-первых, отсутствие закона, который должен регулировать определенные общественные отношения в области обороны; во-вторых, отсутствие указаний на правовое регулирование общественных отношений в области обороны законами, принимаемыми Федеральным Собранием, и указание на то, что в данной сфере Президент вправе принимать правовые акты, равные по юридической силе законам.
По первому основанию Президент наделяется законодательными полномочиями в целях восполнения пробелов в законодательном регулировании общественных отношений в области обороны. При этом, по точному замечанию профессора С.А. Авакьяна, в данном случае речь может идти только о временном регулировании Президентом такого рода общественных отношений до принятия закона11.
Такой же позиции придерживается Президент, который в своем Послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г. указывает: “Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественном законодательстве. В этих условиях Президент обязан своими указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа такого рода президентских актов: 1) указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства; 2) одной из функций Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны; формой реализации такого полномочия являются не только послания, но и акты, равные законам; 3) как гарант Конституции, Президент вправе издавать нормативные указы для обеспечения действия Конституции”12.
По вопросам обороны временное правовое регулирование Президентом общественных отношений актами, равными по силе законам, допустимо в военное время, когда невозможна нормальная законотворческая деятельность Федерального Собрания.
По второму основанию Президент может наделяться законодательными полномочиями только в определенных сферах обороны, в которых не предусмотрено законодательное регулирование вопроса13.
Выше автором приводились определяемые в Законе “Об обороне” общественные отношения, правовое регулирование которых осуществляется только в соответствии с законами. Логично предположить, что по всем иным общественным отношениям, указанным в Законе “Об обороне”, правовое регулирование может осуществляться самостоятельно Президентом, в том числе путем принятия актов, равных по силе законам. Такие общественные отношения возникают в сферах:
прогнозирования и оценки военной опасности и военной угрозы;
разработки основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;
развития науки в интересах обороны;
координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления в области обороны;
разработки, производства и совершенствования систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
разработки, производства и совершенствования вооружения и военной техники, создания их запасов, а также планирования использования радиочастотного спектра;
проведения специализированных строительных и других работ на территории Российской Федерации в целях обороны.
Автор поддерживает позицию ученых, которые в принципе осуждают практику предоставления Президенту России полномочий на издание нормативных актов только по вопросам, не урегулированным в законодательстве, исходя из принципа “что не запрещено, то разрешено”14.
Представляется, что в большей мере принципу разделения властей соответствует практика четкого разграничения в законодательстве законодательной власти между высшими органами государственной власти путем определения сфер, в которых они располагают законодательными полномочиями.
При формировании предложений по совершенствованию в этой части законодательства России представляется важным использование зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений в области обороны.
Законодательство Франции разграничивает законодательные полномочия между высшими органами государственной власти путем определения сфер, в которых каждый из них обладает такими полномочиями. Согласно ст. 34 Конституции Франции, парламент этой страны может осуществлять законодательное регулирование в сферах гражданских прав и свобод, а также их защиты; гражданского состояния; определения уголовных правонарушений и наказаний; налогового статута; избирательного режима палат; национализации. По вопросам организации обороны парламент должен ограничиться только определением основ законодательства, а правительство и президент вправе принимать ордонансы — правовые акты, равные по силе законам. Например, согласно ст. 36 Конституции Франции, путем принятия ордонанса может быть реализовано полномочие Совета министров Франции на введение осадного положения15.
Практика наделения высших органов исполнительной власти полномочиями по принятию нормативных актов, равных по юридической силе законам, существует и в других странах. Например, в Испании в случае возникновения чрезвычайных и срочных ситуаций правительство может принимать временные законы (декреты), которые подлежат затем утверждению в определенный срок в парламенте Испании. В Италии правительство вправе издавать законодательные декреты и декреты-законы по определенному кругу вопросов и на ограниченное время. В случае необходимости и срочности правительство вправе издавать декреты-законы, если они не противоречат Конституции республики и действующему законодательству. Декреты-законы, принятые правительством, должны быть утверждены в палатах парламента16.
Законодательство России должно определять не только основания, но и порядок наделения Президента законодательными полномочиями в области обороны или путем “делегирования таких полномочий парламентом или на базе предусмотренной конституцией регламентной власти, которая не требует такого делегирования”17.
Отмечая обязательность этого процесса, профессор С.А. Авакьян писал: “…Если вопрос должен быть урегулирован законом, то нельзя по нему принимать указ, а если нет возможности по этому вопросу принять закон, то необходимо, чтобы в Конституции было положение о возможности делегирования Государственной Думой своих полномочий на принятие закона Президенту. Принятие указа вместо закона даже на время допустимо, только когда ясна концепция регулирования и в ее оценке органы не расходятся. В противном случае Президент подменяет парламент”18.
При разработке юридических процедур делегирования Федеральным Собранием Российской Федерации своих законодательных полномочий в области обороны Президенту можно использовать зарубежный опыт правового регулирования таких общественных отношений.
Например, во Франции, согласно ст. 36 Конституции, правительство может обратиться с просьбой дать разрешение осуществлять законодательное регулирование в области обороны путем ордонансов в течение ограниченного периода времени. Совет министров принимает ордонансы после получения заключения Государственного Совета, и они скрепляются подписью Президента Республики. По своей юридической природе ордонансы являются административными актами. Они подлежат передаче в парламент для утверждения. В случае если ордонанс не представлен в установленный срок в парламент, он утрачивает юридическую силу. Если парламент уклоняется от рассмотрения представленного ордонанса, тот считается утвержденным, но имеет двойственную природу: он может быть изменен только законом, однако сохраняет регламентный характер, позволяющий Государственному Совету осуществлять за ним контроль. Когда парламент утверждает представленный ордонанс, тот приобретает силу закона и Государственный Совет не может больше его контролировать. После этого только Конституционный Совет может контролировать закон на предмет его соответствия Конституции19.
С учетом всех приведенных в статье рассуждений, по мнению автора, ст. 3 Закона “Об обороне” должна быть дополнена пунктом третьим следующего содержания: “Президент Российской Федерации вправе в области обороны издавать указы, равные по юридической силе федеральным законам, в случаях отсутствия законодательного регулирования общественных отношений, а также в специально определяемых в настоящем Законе сферах обороны. Наделение Президента Российской Федерации законодательными полномочиями в области обороны осуществляется путем делегирования ему Федеральным Собранием Российской Федерации своих законодательных полномочий в области обороны, а также путем определения в настоящем Законе сфер, в которых глава Российского государства осуществляет регламентную власть”.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 128. (назад)
2 См.: Российская газета. 1996. 5 мая. (назад)
3 Ардан Ф. Франция: государственная система / Пер. с франц. М., 1994. С. 110. (назад)
4 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3. С. 13. (назад)
5 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 15. (назад)
6 См.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 117. (назад)
7 См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 668. (назад)
8 Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. М., 1980. С. 172. (назад)
9 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2750. (назад)
10 См.: Лазарев Б.М. Об изменениях в правовом статусе Президента СССР // Сов. государство и право. 1991. №8. С. 39–41. (назад)
11 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 269. (назад)
12 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1995. 17 февраля. (назад)
13 См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник МГУ. Сер.11. Право. 1998. №1. С. 27. (назад)
14 См.: Окуньков А.А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда. 1997. №2. С. 60. (назад)
15 См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 670. (назад)
16 Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. М., 1996. С. 333. (назад)
17 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 22. (назад)
18 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 31. (назад)
19 См.: Ардан Ф. Указ. соч. С. 87. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Конституция России определяет формы, в которых высшие органы государственной власти Российской Федерации могут участвовать в правовом регулировании различных общественных отношений. Федеральное Собрание России наделяется правом принимать федеральные и федеральные конституционные законы, Правительство издает постановления и распоряжения, а Президент — указы и распоряжения.
Конституция (ч. 3, ст. 90) устанавливает иерархию указанных правовых актов. Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции и федеральным законам, а постановления и распоряжения Правительства должны соответствовать Конституции, федеральным законам и указам Президента.
Вместе с тем авторы комментария к Конституции ставят под сомнение подзаконный характер всех указов главы Российского государства, считая, что в ряде случаев он вправе издавать правовые акты, равные по силе закону. Неоднозначность толкования положений Конституции об иерархии правовых актов объясняется, по их мнению, указанием Основного закона Российского государства на то, что указы Президента должны соответствовать Конституции, а также отсутствием в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законами. Ученые считают, что при отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент может, не нарушая требований ч. 3 ст. 90 Конституции, в целях восполнения правовых пробелов издавать соответствующие нормативные указы. Их издание не является препятствием для последующего принятия Федеральным Собранием закона по этому вопросу1.
Данная точка зрения нашла свое подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и подпункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом. В своем Постановлении Конституционный Суд определил, что Президент может вторгаться в законодательную сферу Федерального Собрания. Опираясь на положения ст. 80 Конституции, закрепляющей правовое положение Президента как гаранта Конституции, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Конституционный Суд признал, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов2.
Исходя из вышеизложенного, логично предположить, что и по вопросам обороны он вправе издавать указы, равные по силе законам. Эта точка зрения подкрепляется тем, что Конституция и Закон “Об обороне” не содержат требований об обязательном законодательном регулировании всех общественных отношений в этой области. Так, согласно Конституции регулированию федеральными конституционными законами в этой области подлежат только вопросы, связанные с порядком введения и режимом военного положения (ст. 87). Регулированию федеральными законами в области обороны подлежат вопросы: установления перечня сведений, составляющих государственную тайну (ст. 29); утверждения оснований ограничения прав и свобод в целях обеспечения обороны страны (ст. 55); определения порядка несения военной или альтернативной службы (ст. 59); закрепления статуса Совета Безопасности (ст. 83).
Следуя логике Конституции, Закон “Об обороне” выделяет часть общественных отношений в этой области, подлежащих обязательному законодательному регулированию. К их числу Закон относит:
общественные отношения, связанные с финансированием расходов на оборону;
вопросы контроля за расходованием средств, выделенных на оборону;
деятельность по строительству, подготовке и поддержанию в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
планирование перевода органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;
деятельность по планированию и осуществлению мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач не по предназначению.
Кроме того, до настоящего времени не принят ряд законов, которыми должны регулироваться общественные отношения в области обороны и на которые прямо указывает Закон “Об обороне”. Это законы о военном положении, о территориальной обороне, о порядке привлечения Вооруженных Сил, иных войск, воинских формирований и органов для участия в событиях и мероприятиях не по их предназначению.
В отсутствие указанных законов Президент России на практике своими указами весьма активно регулирует те общественные отношения в области обороны, которые требуют законодательного регулирования.
В качестве примера можно привести указы Президента России от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., в соответствии с которыми на территории Чеченской Республики к мероприятиям по восстановлению правопорядка привлекались с использованием оружия Вооруженные Силы, иные войска, воинские формирования и органы. В своем постановлении от 31 июля 1995 г., Конституционный Суд признал конституционность этих указов на основании того, что Президент, издавая их, восполнял правовые пробелы, образовавшиеся из-за непринятия Федеральным Собранием закона, регламентирующего порядок применения Вооруженных Сил, иных войск, воинских формирований и органов не по их предназначению.
По мнению автора, законодательство России не учитывает в полном объеме практику нормотворческой деятельности Президента в области обороны, связанную с изданием главой Российского государства указов, равных по юридической силе законам, а поэтому нуждается в совершенствовании.
В связи с этим представляется актуальным исследование проблемы разграничения законодательных полномочий между Федеральным Собранием России и главой Российского государства в области обороны.
В современной юридической науке существуют две точки зрения по данной проблеме. Одни ученые придерживаются “традиционной”, принятой, например, в Англии, точки зрения, и считают, что парламент — единственный орган, который может принимать законы. По их мнению, исключительной функцией парламента является осуществление им законодательной власти. “Парламент творит закон. Таков основной смысл его существования, таково его историческое предназначение: нация вырабатывает для себя законы через посредство своих избранников”3. По мнению И.В. Котелевской, “законодательная функция парламента позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Законы становятся основными источниками права в большинстве стран… становятся своего рода социальным императивом”4.
Другие ученые считают, что в современных условиях, когда повышается роль исполнительной власти, парламент уже не может являться монополистом в области законодательства. Так, по мнению профессора В.Е. Чиркина, в современных условиях концепция разделения властей не осуществляется и не может быть осуществлена в “чистых” формах. “Законодательная власть по конституциям большинства стран мира принадлежит парламенту, но в ее осуществлении участвует президент, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона”5.
Последняя точка зрения нашла свое подтверждение в конституционном законодательстве демократических государств, которое предоставляет президенту право принимать нормативные акты, равные по юридической силе закону.
Причем традиционно данным правом глава государства наделяется в основном в области обороны в целях оперативного решения вопросов защиты независимости, целостности государства. Так, Президент США оформляет принятые им решения в области обороны исполнительными приказами. Эти акты имеют силу закона, не подлежат отмене Конгрессом США и могут быть только аннулированы Верховным судом США в случае их несоответствия Конституции США6.
Конституция Франции (ст. 16) предоставляет Президенту право принимать акты, имеющие силу закона, только в случаях, когда “институты Республики, целостность ее территории и независимость нации оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращается”7.
Отмечая необходимость принятия Президентом такого рода актов, М.А. Крутоголов писал, что “полномочия президента принимать вместо парламента законодательные акты позволяют ему срочно действовать в условиях, когда парламент почему-либо не может или не способен действовать сам, и могут иметь место именно в условиях кризиса, требующего принятия быстрых и неотложных мер”8.
Президент Франции принимал акты, равные по силе законам во время февральского путча 1936 г., алжирской войны 1956 г., финансового кризиса 1962 г.
Законодательство Российской Федерации прямо не указывает на то, что Президент обладает правом принимать правовые акты по вопросам обороны, равные по силе законам. Вместе с тем таковым может считаться предусмотренный в п. 4 ст. 4 Закона “Об обороне” приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий, который отдается в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации. К числу специальных актов по вопросам обороны, равных по силе законам, можно отнести предусмотренный в п. 7 ст. 1 Закона “Об обороне” План применения Вооруженных Сил, утверждаемый Президентом9.
Представляется, что с учетом приведенного зарубежного опыта, а также с учетом того, что Президент России в целях реализации своих полномочий в области обороны обязан принять все возможные меры оперативного характера по защите государства от вооруженного нападения агрессора, законодательство Российской Федерации должно наделять главу Российского государства законодательными полномочиями в области обороны.
При этом предоставляемые Президенту права на принятие указанных нормативных актов должны находиться в соответствии с его конституционными полномочиями. В качестве примера выхода главы государства за рамки своих конституционных полномочий при осуществлении нормотворческой деятельности можно привести Указ Президента СССР “О взаимодействии милиции и подразделений Вооруженных Сил СССР при обеспечении правопорядка и борьбе с преступностью” от 29 января 1991 г., изданный в соответствии с Законом Верховного Совета СССР “О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны” от 24 сентября 1990 г., которым Президенту СССР на период до 31 марта 1992 г. было предоставлено право оперативно издавать в соответствии с Конституцией СССР указы нормативного характера в рамках его полномочий, предусмотренных Конституцией СССР. В этом Указе Президента СССР были предусмотрены мероприятия, прямо противоречащие положениям Конституции СССР о функции и предназначении армии, а именно предписания о совместном патрулировании армии и милиции в городах и населенных пунктах в целях борьбы с преступными посягательствами на граждан и другими правонарушениями10.
В целях разграничения законодательных полномочий между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации в области обороны представляется исключительно важным определить основания и порядок наделения Президента законодательными полномочиями.
По мнению автора, основаниями наделения Президента России законодательными полномочиями в области обороны могут быть: во-первых, отсутствие закона, который должен регулировать определенные общественные отношения в области обороны; во-вторых, отсутствие указаний на правовое регулирование общественных отношений в области обороны законами, принимаемыми Федеральным Собранием, и указание на то, что в данной сфере Президент вправе принимать правовые акты, равные по юридической силе законам.
По первому основанию Президент наделяется законодательными полномочиями в целях восполнения пробелов в законодательном регулировании общественных отношений в области обороны. При этом, по точному замечанию профессора С.А. Авакьяна, в данном случае речь может идти только о временном регулировании Президентом такого рода общественных отношений до принятия закона11.
Такой же позиции придерживается Президент, который в своем Послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г. указывает: “Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественном законодательстве. В этих условиях Президент обязан своими указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа такого рода президентских актов: 1) указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства; 2) одной из функций Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны; формой реализации такого полномочия являются не только послания, но и акты, равные законам; 3) как гарант Конституции, Президент вправе издавать нормативные указы для обеспечения действия Конституции”12.
По вопросам обороны временное правовое регулирование Президентом общественных отношений актами, равными по силе законам, допустимо в военное время, когда невозможна нормальная законотворческая деятельность Федерального Собрания.
По второму основанию Президент может наделяться законодательными полномочиями только в определенных сферах обороны, в которых не предусмотрено законодательное регулирование вопроса13.
Выше автором приводились определяемые в Законе “Об обороне” общественные отношения, правовое регулирование которых осуществляется только в соответствии с законами. Логично предположить, что по всем иным общественным отношениям, указанным в Законе “Об обороне”, правовое регулирование может осуществляться самостоятельно Президентом, в том числе путем принятия актов, равных по силе законам. Такие общественные отношения возникают в сферах:
прогнозирования и оценки военной опасности и военной угрозы;
разработки основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;
развития науки в интересах обороны;
координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления в области обороны;
разработки, производства и совершенствования систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
разработки, производства и совершенствования вооружения и военной техники, создания их запасов, а также планирования использования радиочастотного спектра;
проведения специализированных строительных и других работ на территории Российской Федерации в целях обороны.
Автор поддерживает позицию ученых, которые в принципе осуждают практику предоставления Президенту России полномочий на издание нормативных актов только по вопросам, не урегулированным в законодательстве, исходя из принципа “что не запрещено, то разрешено”14.
Представляется, что в большей мере принципу разделения властей соответствует практика четкого разграничения в законодательстве законодательной власти между высшими органами государственной власти путем определения сфер, в которых они располагают законодательными полномочиями.
При формировании предложений по совершенствованию в этой части законодательства России представляется важным использование зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений в области обороны.
Законодательство Франции разграничивает законодательные полномочия между высшими органами государственной власти путем определения сфер, в которых каждый из них обладает такими полномочиями. Согласно ст. 34 Конституции Франции, парламент этой страны может осуществлять законодательное регулирование в сферах гражданских прав и свобод, а также их защиты; гражданского состояния; определения уголовных правонарушений и наказаний; налогового статута; избирательного режима палат; национализации. По вопросам организации обороны парламент должен ограничиться только определением основ законодательства, а правительство и президент вправе принимать ордонансы — правовые акты, равные по силе законам. Например, согласно ст. 36 Конституции Франции, путем принятия ордонанса может быть реализовано полномочие Совета министров Франции на введение осадного положения15.
Практика наделения высших органов исполнительной власти полномочиями по принятию нормативных актов, равных по юридической силе законам, существует и в других странах. Например, в Испании в случае возникновения чрезвычайных и срочных ситуаций правительство может принимать временные законы (декреты), которые подлежат затем утверждению в определенный срок в парламенте Испании. В Италии правительство вправе издавать законодательные декреты и декреты-законы по определенному кругу вопросов и на ограниченное время. В случае необходимости и срочности правительство вправе издавать декреты-законы, если они не противоречат Конституции республики и действующему законодательству. Декреты-законы, принятые правительством, должны быть утверждены в палатах парламента16.
Законодательство России должно определять не только основания, но и порядок наделения Президента законодательными полномочиями в области обороны или путем “делегирования таких полномочий парламентом или на базе предусмотренной конституцией регламентной власти, которая не требует такого делегирования”17.
Отмечая обязательность этого процесса, профессор С.А. Авакьян писал: “…Если вопрос должен быть урегулирован законом, то нельзя по нему принимать указ, а если нет возможности по этому вопросу принять закон, то необходимо, чтобы в Конституции было положение о возможности делегирования Государственной Думой своих полномочий на принятие закона Президенту. Принятие указа вместо закона даже на время допустимо, только когда ясна концепция регулирования и в ее оценке органы не расходятся. В противном случае Президент подменяет парламент”18.
При разработке юридических процедур делегирования Федеральным Собранием Российской Федерации своих законодательных полномочий в области обороны Президенту можно использовать зарубежный опыт правового регулирования таких общественных отношений.
Например, во Франции, согласно ст. 36 Конституции, правительство может обратиться с просьбой дать разрешение осуществлять законодательное регулирование в области обороны путем ордонансов в течение ограниченного периода времени. Совет министров принимает ордонансы после получения заключения Государственного Совета, и они скрепляются подписью Президента Республики. По своей юридической природе ордонансы являются административными актами. Они подлежат передаче в парламент для утверждения. В случае если ордонанс не представлен в установленный срок в парламент, он утрачивает юридическую силу. Если парламент уклоняется от рассмотрения представленного ордонанса, тот считается утвержденным, но имеет двойственную природу: он может быть изменен только законом, однако сохраняет регламентный характер, позволяющий Государственному Совету осуществлять за ним контроль. Когда парламент утверждает представленный ордонанс, тот приобретает силу закона и Государственный Совет не может больше его контролировать. После этого только Конституционный Совет может контролировать закон на предмет его соответствия Конституции19.
С учетом всех приведенных в статье рассуждений, по мнению автора, ст. 3 Закона “Об обороне” должна быть дополнена пунктом третьим следующего содержания: “Президент Российской Федерации вправе в области обороны издавать указы, равные по юридической силе федеральным законам, в случаях отсутствия законодательного регулирования общественных отношений, а также в специально определяемых в настоящем Законе сферах обороны. Наделение Президента Российской Федерации законодательными полномочиями в области обороны осуществляется путем делегирования ему Федеральным Собранием Российской Федерации своих законодательных полномочий в области обороны, а также путем определения в настоящем Законе сфер, в которых глава Российского государства осуществляет регламентную власть”.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 128. (назад)
2 См.: Российская газета. 1996. 5 мая. (назад)
3 Ардан Ф. Франция: государственная система / Пер. с франц. М., 1994. С. 110. (назад)
4 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3. С. 13. (назад)
5 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 15. (назад)
6 См.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 117. (назад)
7 См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 668. (назад)
8 Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. М., 1980. С. 172. (назад)
9 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2750. (назад)
10 См.: Лазарев Б.М. Об изменениях в правовом статусе Президента СССР // Сов. государство и право. 1991. №8. С. 39–41. (назад)
11 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 269. (назад)
12 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1995. 17 февраля. (назад)
13 См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник МГУ. Сер.11. Право. 1998. №1. С. 27. (назад)
14 См.: Окуньков А.А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда. 1997. №2. С. 60. (назад)
15 См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 670. (назад)
16 Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. М., 1996. С. 333. (назад)
17 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 22. (назад)
18 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 31. (назад)
19 См.: Ардан Ф. Указ. соч. С. 87. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Проблемы разграничения законодательных полномочий в области обороны между Федеральным Собранием России и главой Российского государства
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095950885 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций