Правовое регулирование денежного содержания государственных служащих

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Правовое регулирование денежного содержания государственных служащих . Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: А. А. Гришковец

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2001


В условиях проведения реформы государственной службы значительный интерес представляет рассмотрение вопросов денежного содержания государственных служащих. Материальное обеспечение государственных служащих имеет комплексный характер и представляет собой совокупность нескольких элементов. Прежде всего, это прямые денежных выплаты (денежное содержание и иные денежные выплаты), а также косвенные выплаты (бесплатный проезд в общественном транспорте, скидки по оплате жилой площади, коммунальных услуг и ряд других). При этом основу материального обеспечения государственного служащего, бесспорно, составляет его денежное содержание.

Вопросы денежного содержания традиционно вызывали и продолжают вызывать повышенный интерес в обществе, который периодически подогревается сообщениями в прессе о предполагаемом значительном повышении должностных окладов государственных служащих. Граждан страны как налогоплательщиков не может не волновать вопрос о том, как расходуются те средства, которые они платят в качестве налогов, если учесть, что немалая их часть тратится на государственное управление, в том числе на содержание государственного аппарата, включая выплату денежного содержания государственным служащим, тем более, что деятельность государственного аппарата по проведению реформ экономической и политической системы продолжает желать много лучшего. В немалой степени это обусловлено тем, что многие проблемы денежного содержания государственных служащих до сих пор не решены. Наконец, нельзя не отметить то обстоятельство, что вопросы материального обеспечения государственных служащих долгое время носили крайне закрытый характер. Вплоть до 1998 г. многие правовые акты в этой области огласке не придавались. Обычно они имели гриф “для служебного пользования” или “не для печати”, т.е. без каких бы то веских оснований были отнесены к служебной информации ограниченного распространения. Естественно, что такие правовые акты официально не публиковались, хотя при этом они носили нормативный характер. Приходится признать, что несмотря на очевидные позитивные сдвиги к лучшему, данная негативная тенденция окончательно не преодолена. И это при том, что в п. 9 ст. 5 Федерального закона №119-ФЗ “Об основах государственной службы РФ” от 31 июля 1995 г.1 закреплен принцип гласности в осуществлении государственной службы. Этому есть немало подтверждений. Так, в изданный в 1999 г. “Сборник нормативных правовых актов, регламентирующих прохождение федеральной государственной службы в Аппарате Государственной Думы”2 не вошло Положение об оплате труда работников Аппарата, утвержденное распоряжением Председателя Государственной Думы №306-1 от 25 июня 1997 г. Такого рода примеры можно приводить и далее.

В СССР служащие органов государственного управления, которые являлись аналогом государственных служащих в их современном понимании, не имели особого правового статуса. В отношении них, также как и других категорий наемных работников, действовало единое трудовое законодательство. Поэтому служащие органов государственного управления получали заработную плату в качестве материального вознаграждения за труд на основе Единой тарифной сетки.

В начале 90-х годов, в первые годы постсоветского периода, подходы к проблеме материального обеспечения государственных служащих начали постепенно изменяться. Дело в том, что политическое руководство страны осознало необходимость реформировать государственный аппарат путем создания института государственной службы. При этом в подходах к его созданию стали четко просматриваться отдельные публично-правовые начала. Это не могло не отразиться на общих подходах к решению проблем материального обеспечения государственных служащих. Такие традиционные прежде понятия, как “заработная плата” или “оплата труда”, стали медленно трансформироваться как по форме, так и по содержанию. Первый шаг в этом направлении был сделан после издания Постановления Президиума Верховного Совета РФ и Правительства РФ №4249-1/1042 “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30 декабря 1992 г., а также соответствующего разъяснения Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г., которое было призвано уточнить порядок применения указанного постановления. Оба правовых акта имели гриф “для служебного пользования” и официально не публиковались. Основной новацией можно считать введение надбавки к должностному окладу государственного служащего за сложность, напряженность, высокие достижения в труде, специальный режим работы в размере до 50% должностного оклада. В дальнейшем материальное обеспечение государственных служащих продолжало совершенствоваться. В соответствии с Указом Президента РФ №598 “О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти” от 5 мая 1993 г.3 для государственных служащих вводится надбавка к должностному окладу в зависимости от стажа в размере от 10 до 40%. По сути это надбавка за выслугу лет. Правда, в Указе не уточнялось о каком именно стаже, дающем право на такую надбавку, шла речь. Как представляется, это было сделано преднамеренно. Дело в том, что на начало 90-х годов пришлось радикальное обновление кадрового состава органов власти федерального и регионального уровня. На волне демократизации всех сфер общественной жизни в государственный аппарат хлынул поток новых кадров из вузов, различных научно-исследовательских институтов, административно-управленческого аппарата предприятий, учреждений и организаций. По данным тогдашнего руководителя администрации Президента С.А. Филатова, в период с 1991 по 1994 гг. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 58%, а в регионах — примерно на одну треть4. Вполне очевидно, что у новых кадров нет да и не могло быть специального стажа государственной службы, который давал бы им право на получение надбавки за выслугу лет. При этом в массе своей специалисты, пришедшие в государственный аппарат, имели достаточно высокую квалификацию, которая позволяла им рассчитывать на то, что опыт предыдущей работы должен учитываться при определении уровня их материального вознаграждения. Практика это подтвердила. Во многих органах государственной власти соответствующая надбавка назначалась исходя не из специального стажа государственной службы, как это предполагалось, а исходя из общетрудового стажа сотрудников при их поступлении на государственную службу. Данный подход нельзя признать полностью верным, поскольку уравнивал тех государственных служащих, которые имели реальный стаж государственной службы, и тех, кто его не имел, но обладал значительным общетрудовым стажем. Нередко последние даже оказывались в лучшем положении по отношению к тем государственным служащим, которые имели стаж государственной службы 5-6 лет, но при этом небольшой общетрудовой стаж. Выплата надбавки в зависимости от стажа определялась постановлением Правительства РФ №638 “О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников центральных органов федеральной исполнительной власти” от 8 июля 1993 г.5, а также постановлением Министерства труда РФ №145 “Об утверждении Положения о порядке назначения ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников центральных органов федеральной исполнительной власти” от 5 августа 1993 г. Оба правовых акта первоначально имели гриф “для служебного пользования” и официально не публиковались. В них безликая “надбавка в зависимости от стажа” была названа своим настоящим именем — надбавка за выслугу лет. Размер надбавки устанавливался при стаже от 1 до 5 лет — 10%, от 5 до 10 — 20%, от 10 до 15 — 30%, от 15 лет и выше — 40% должностного оклада. В таком виде прямые денежные выплаты федеральным государственным служащим осуществлялись до 1 апреля 1997 г. Правда, на федеральном уровне ряд принципиальных норм, касающихся определения подходов к материальному обеспечению государственных служащих, был закреплен в Указе Президента РФ №2267 “Об утверждении Положения о федеральной государственной службе” от 22 декабря 1993 г.6. Особого внимания заслуживает п. 16 названного Положения. Он впервые де-юре закрепил отказ от использования на государственной службе взгляда на прямые денежные выплаты государственным служащим как на заработную плату, которая выплачивается наемным работникам. Вместо него вводилось денежное содержание, которое имело дифференцированный характер и должно было состоять из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежного поощрения по итогам службы за квартал и год. Кроме того, в Положении указывался единственно возможный источник выплаты денежного содержания, которым признавались средства республиканского бюджета РФ. Предполагалось, что порядок назначения и размеры денежного содержания должны устанавливаться законодательством РФ. Наконец, в п. 38 Положения особо отмечалось, что сокращение бюджетных ассигнований не может служить основанием для приостановления либо прекращения выплат или уменьшения размеров денежного содержания. Приходится признать, что многие нормы, предусмотренные в Положении о федеральной государственной службе, позднее не нашли подтверждения в ст. 17 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ”, посвященной денежному содержанию государственного служащего.

В середине 90-х годов проблема денежного содержания госслужащих заметно обострилась. В первую очередь, усилилось отставание уровня их оплаты от показателей оплаты труда наемных работников в негосударственном секторе экономики. Упал жизненный уровень абсолютного большинства госслужащих, ускорился уход из государственного аппарата наиболее квалифицированных специалистов. На все это обратил внимание Президент РФ, который, выступая с речью в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, констатировал: 60% государственных служащих живут от зарплаты до зарплаты, остальные 40% — еще хуже7. Возможно, такая негативная оценка главы государства была несколько преувеличенной, но в целом ее следует считать вполне справедливой.

Есть основания говорить, что положение осложнялось еще двумя негативными факторами. Во-первых, стала развиваться дифференциация по уровню оплаты между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Так, по данным Министерства труда РФ, в 1996 г. средняя оплата госслужащих федеральных органов исполнительной власти в денежных знаках того периода составляла 1047 тыс. руб, в то время как в Нижегородской области государственные служащие в среднем получали 1383 тыс. руб., в Санкт-Петербурге — 1777 тыс. руб., в Москве — 2518 тыс. руб. Парадоксальность ситуации состояла еще и в том, что подавляющее большинство субъектов РФ — дотационные регионы, получающие значительную финансовую помощь из федерального бюджета. Однако данное обстоятельство не препятствовало органам власти субъектов РФ принимать решения о частичном нецелевом использовании полученной помощи, в том числе из средств, предназначенных на содержание аппарата управления. Для того, чтобы как-то изменить создавшееся ненормальное положение, Президент РФ в 1998 г. поручил Правительству РФ принять меры, направленные на упорядочение денежного содержания государственных служащих в субъектах РФ. Предполагалось унифицировать выплаты госслужащим, имея в виду установление единого порядка и уровня оплаты на федеральном и региональном уровне. Для этого, согласно Указу Президента РФ №495 “О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов” от 5 мая 1998 г.8, Правительство РФ должно было в двухмесячный срок подписать с субъектами РФ соглашения об оздоровлении государственных финансов. Такого рода соглашения ставили в качестве одного из условий обязательство соответствующего субъекта РФ привести сферу оплаты труда его госслужащих в соответствие с нормативными правовыми актами, регулирующими денежное содержание федеральных государственных служащих. Во исполнение Указа главы государства Правительство издало Постановление №555 от 3 июня 1998 г.9, которое обязывало Министерство труда и социального развития РФ ежеквартально осуществлять мониторинг условий труда работников, финансируемых за счет бюджетов субъектов РФ.

Следует сказать, что на практике мероприятия, предусмотренные Указом Президента РФ №495 от 5 мая 1998 г., ожидаемых результатов не дали, поскольку, по имеющимся данным, необходимые для решения такой непростой проблемы жесткость и последовательность Правительство РФ не проявило. Правда, де-юре ситуация, несомненно, улучшилась после вступления в юридическую силу Бюджетного кодекса РФ10. Как известно, в ч. 2 ст. 134 данного нормативного правового акта особо закрепляется: субъект РФ — получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности — не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).

При, казалось бы, одинаковых базовых ставках должностных окладов средняя оплата в различных федеральных органах исполнительной власти была разной, т.е. в государственном аппарате имела место внутренняя дифференциация по уровню оплаты. В ряде случаев различия достигали двукратного размера и даже более. Особенно ощутимы они были между органами исполнительной власти, входившими в так называемый экономический блок, например Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ (ныне Министерство РФ по налогам и сборам), Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом (ныне Министерство имущественных отношений РФ) и теми органами исполнительной власти, которые входили в социально-культурный блок, например Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ. Такие различия были обусловлены тем, что Правительство РФ устанавливало неодинаковый предельный норматив на премирование для различных органов исполнительной власти, а также тем, что определенное распространение получила практика дополнительных денежных выплат государственным служащим за счет внебюджетных средств из различных фондов поддержки. По данным Института труда Министерства труда и социального развития РФ, за 1994-1996 гг. такие средства использовали МВЭС России, МПС России, Минтопэнерго России, Госналогслужба России, ГТК России и другие министерства и ведомства11.

Кроме того, в середине 90-х годов, когда госслужба считалась делом непривлекательным и не престижным, в штатных расписаниях многих органов исполнительной власти существовало немало вакантных должностей, и, как следствие, имела место значительная экономия фонда оплаты, за счет которой производились дополнительные денежные выплаты тем сотрудникам, которые реально замещали должности. Данную негативную тенденцию удалось частично преодолеть только после издания Правительством РФ Постановления №1086 “О дополнительных мерах по упорядочению оплаты труда работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти” от 2 ноября 1995 г.12. Федеральным органам исполнительной власти запрещалось расходовать средства внебюджетных источников (включая платные услуги) на оплату труда и выплаты социального характера работникам центрального аппарата, кроме случаев, когда указанные источники учитываются при определении объема расходов федерального бюджета. Также Министерству финансов предписывалось выделять федеральным органам исполнительной власти средства на оплату труда работников их центрального аппарата в соответствии с утвержденным фондом оплаты труда, исходя из фактической численности работников за предыдущий месяц с учетом не более 10% вакансий.

Окончательно переход на денежное содержание был подтвержден в Федеральном законе “Об основах государственной службы РФ”. В ч. 1 ст. 17 данного правового акта установлено, что государственному служащему выплачивается денежное содержание, которое состоит из должностного оклада, а также надбавок к нему за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона именно денежное содержание рассматривается в качестве одной из важнейших гарантий, предоставляемых государственному служащему. В настоящее время данная гарантия может предоставляться только за счет средств федерального бюджета. Такой подход призван обеспечить независимость государственного аппарата, политическую нейтральность и беспристрастность государственных служащих при рассмотрении любых вопросов, отнесенных к их компетенции. Он является общепризнанным и используется при организации государственной службы в правовом демократическом государстве. Правда, в постсоветской России известны случаи, когда отдельные звенья государственного аппарата по сути дела находились на самофинансировании, т.е. нормативно устанавливалось их финансирование за счет внебюджетных источников. Так, согласно ч. 1 ст. 5 Закона РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 3 июля 1991 г.13 деятельность комитетов по управлению имуществом субъектов РФ, а также районов (кроме районов в городах) и городов (кроме городов районного подчинения) должна была финансироваться за счет средств, полученных от приватизации государственных и муниципальных предприятий, находящихся в собственности соответствующих образований.

Следует отметить, что ч. 2 ст. 29 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” обязывала Правительство РФ подготовить проект федерального закона “О денежном содержании федеральных государственных служащих”, который предполагалось внести в Государственную Думу до 1 января 1996 г. Соответствующее поручение было также подтверждено в Указе Президента РФ №900 “О первоочередных мероприятиях по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” от 6 сентября 1995 г.14. Подготовка законопроекта возлагалась на Министерство труда РФ, Министерство экономики РФ, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции РФ. Однако указанный законопроект так и не был внесен Правительством РФ в Государственную Думу.

На федеральном уровне фактический переход на денежное содержание был осуществлен только после издания Указа Президента РФ №310 “О денежном содержании федеральных государственных служащих” от 9 апреля 1997 г.15. Можно констатировать, что данный правовой акт касался только государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов государственной власти. Что касается остальных федеральных государственных служащих, прежде всего наиболее значительной по численности группы сотрудников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то в отношении них переход на денежное содержание неоднократно переносился и был осуществлен только с 1 октября 1998 г. По этому поводу главой государства был издан Указ №265 от 6 марта 1998 г.16.

Должностные оклады государственных служащих возросли примерно в 2-2,5 раза. Некоторой новацией стало также то, что базовые ставки должностных окладов по группам младших, старших, ведущих, а также части главных государственных должностей стали устанавливаться не фиксированно. Появилась возможность определять их верхний и нижний пределы. Подобный подход заслуживает поддержки, т.к. он позволяет более дифференцированно подойти к каждому государственному служащему, в большей степени учесть его деловые, профессиональные, личностные качества.

Переход на денежное содержание, пусть со значительным опозданием, но все же позволил стабилизировать кадровую ситуацию в государственном аппарате, практически прекратился отток квалифицированных специалистов.

Уровень прямых денежных выплат госслужащим в тогдашнем исчислении цен и, исходя из курса российской национальной валюты, вплотную приблизился к заработной плате наемных работников в негосударственном секторе экономики.

Надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд

Как отмечались выше, первоначально Положение о федеральной государственной службе предусматривало присвоение государственным служащим классных чинов. Однако в ст. 7 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” было установлено, что госслужащим присваиваются квалификационные разряды, а не классные чины. Правда, данная статья до сих пор не вступила в юридическую силу, т.к. согласно ч. 3 ст. 30 того же Федерального закона она должна вступить в силу одновременно с федеральным законом, определяющим процедуру присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы. Пока соответствующий федеральный закон не принят.

В настоящее время на федеральном уровне квалификационные разряды присваиваются в соответствии с Указом Президента РФ №578 “О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим” от 22 апреля 1996 г.17. Квалификационные разряды — действительный государственный советник РФ 1, 2, 3 класса и государственный советник 1, 2, 3 класса, соответствующие группам высших и главных государственных должностей, — присваиваются Президентом РФ. Об этом издается соответствующий указ главы государства. По группам ведущих, старших и младших государственных должностей присваиваются соответственно квалификационные разряды: советник РФ 1, 2, 3 класса, советник государственной службы 1, 2, 3 класса, референт государственной службы 1, 2, 3 класса. Присвоение данных разрядов юридически оформляется путем издания руководителем государственного органа локального правового акта. Обычно это приказ, либо распоряжение. В период действия испытательного срока, который согласно ч. 1 ст. 23 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” должен иметь продолжительность не менее трех и не более шести месяцев (обязателен при поступлении на государственную службу впервые), квалификационный разряд государственному служащему не присваивается, а значит, не выплачивается надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд.

Следует отметить, что в отличие от других надбавок к должностному окладу государственного служащего, которые устанавливаются в процентном отношении к его базовой ставке, надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд устанавливается государственному служащему в виде фиксированной суммы, размер которой в зависимости от разряда с 1 декабря 2000 г. может колебаться в пределах от 360 рублей (референт государственной службы 3 класса) до 1440 рублей (действительный государственный советник РФ 1 класса). Есть все основания полагать, что рассматриваемая надбавка представляет собой не что иное, как надбавку за должность, поскольку квалификационные разряды присваиваются в строгом соответствии с группой государственных должностей. Примерное соотношение государственных должностей и соответствующих им квалификационных разрядов, правда, только применительно к федеральным органам исполнительной власти, установлено письмом Министерства труда и социального развития РФ №5625-ЮЛ “Об организации работы по подготовке предложений по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим” от 13 ноября 1997 г.18. Например, должности заместителя федерального министра, которая входит в группу высших государственных должностей государственной службы, соответствует квалификационный разряд действительный государственный советник РФ 2 класса с надбавкой за разряд 1350 рублей. Поэтому было бы целесообразно объединить эту надбавку с должностным окладом государственного служащего.

Надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы

Согласно Указу Президента РФ №310 от 9 апреля 1997 г. данная надбавка может быть установлена в размере до 20% должностного оклада. Понятие “особые условия государственной службы” нормативно не определено, поэтому при назначении данной надбавки достаточно велика вероятность субъективных факторов, не всегда учитывающих реальные условия служебной деятельности госслужащего. Видимо, для большей объективности необходимо хотя бы в общих чертах установить критерии, которыми должен руководствоваться руководитель, признавая применительно к конкретному сотруднику те или иные условия службы особыми, дающими ему право на соответствующую надбавку вообще, а также и при определении ее конкретного размера. Среди таких оснований можно назвать: службу в субботние и воскресные дни; частые или длительные служебные командировки; необходимость задерживаться на службе в вечернее время, “пока не отпустит начальник”, что нередко имеет место в органах государственной власти; вызовы из очередного отпуска. В общем, указанные обстоятельства в совокупности или по отдельности должны быть основанием, при наличии которого руководитель не просто вправе, но обязан устанавливать надбавку за особые условия государственной службы в соответствующем размере. Перечень такого рода оснований следует закрепить нормативно, при этом он должен оставаться открытым. Такой перечень будет служить своеобразным ориентиром, указывающим общие подходы при решении вопроса о назначении надбавки за особые условия государственной службы. Анализ сложившейся в государственном аппарате практики назначения надбавок к должностному окладу за особые условия государственной службы позволяет сделать вывод, что фактически данная надбавка превратилась в надбавку за должность. Как правило, ее вообще получают в полном объеме только государственные служащие, замещающие руководящие должности — от начальника отдела и выше. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ №86 от 29 января 1999 г.19 руководителям государственных органов Правительства РФ, государственных органов при Правительстве РФ (например, Центр экономической конъюнктуры при Правительстве РФ), а также руководителям федеральных органов исполнительной власти и государственных органов при федеральных структурах исполнительной власти (например, Федеральное управление медико-биологических и экспериментальных проблем при Министерстве здравоохранения РФ), назначаемых Правительством РФ, ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы была установлена по максимуму — 20% должностного оклада. Остальным государственным служащим данная надбавка либо вообще не назначается, либо они ее получают далеко не в полном объеме. При этом каких-либо объяснений по этому поводу никто не дает.

Нельзя не отметить, что между специалистами-практиками кадровых служб и юридических подразделений органов государственной власти также нет единого мнения о порядке назначения надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы. Суть спора в том, следует ли обязательно выплачивать данную надбавку, хотя бы в минимальном размере, каждому государственному служащему, либо ее можно на вполне законных основаниях выплачивать не всем. В пользу первой точки зрения выдвигается довод, что надбавка за особые условия государственной службы является неотъемлемой составной частью денежного содержания государственного служащего, а потому она должна выплачиваться всем, т.е. это своего рода надбавка за пребывание на государственной службе, т.к. предполагается, что сам факт пребывания на такой службе влечет за собой определенные неудобства и ограничения, которые вполне могут рассматриваться в качестве особых условий государственной службы. Некоторая логика в подобных рассуждениях, конечно же, есть. Имеют они и практическое подтверждение. Тем более, что законодательство предусматривает: условия выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы устанавливаются руководителями государственных органов. Так, в приказе Министра юстиции №171 от 20 мая 1999 г.20, которым утверждены условия выплаты надбавки за особые условия государственной службы применительно к центральному аппарату Министерства юстиции РФ и органам юстиции в субъектах РФ, специально подчеркивается, что такая надбавка является составляющей денежного содержания государственного служащего и подлежит обязательной выплате. Правда, минимальный размер обязательной выплаты данный приказ не предусматривает, видимо, оставляя его определение на усмотрение руководителя, уполномоченного назначать надбавку. Известны случаи, когда соответствующий минимальный размер надбавки все же установлен нормативно. Например, Положение об оплате труда работников Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утвержденное распоряжением Председателя Государственной Думы №306-р от 25 июня 1997 г., предусматривает в п. 4.2, что надбавка к должностному окладу государственного служащего за особые условия государственной службы устанавливается на основании представления руководителя структурного подразделения, но не может составлять менее 5% должностного оклада. Несмотря на доводы, приведенные в пользу обязательности назначения и выплаты надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы, более предпочтительной представляется точка зрения, согласно которой такая надбавка должна назначаться избирательно и соответствовать своему изначальному назначению — быть дополнительной компенсирующей денежной выплатой только тем государственным служащим, служебный режим которых имеет особенности. Хорошо известно, что в некоторых государственных органах существует достаточно напряженный режим государственной службы. Например, в Аппарате Правительства РФ суббота, как правило, — рабочий день, а многие сотрудники практически ежедневно остаются на своих местах после официального окончания служебного времени в 18.00 еще на 2-3 часа и даже дольше. Вполне логично поэтому рассматривать условия государственной службы в Аппарате Правительства РФ как особые, а значит, назначение соответствующей надбавки к должностному окладу будет там вполне оправданным.

Видимо, сознавая существующие сложности при назначении надбавки за особые условия государственной службы, возможный субъективизм и, как следствие, — неизбежные злоупотребления, обусловленные отсутствием точно определенных критериев тех самых “особых условий”, в проекте Кодекса РФ о государственной гражданской службе (вариант сентября 1998 г.) не без основания соответствующую надбавку, как компонент денежного содержания государственного служащего, вообще исключили. Фактически данная надбавка была включена в должностной оклад государственного служащего.

Следует отметить, что назначение надбавки за особые условия государственной службы юридически оформляется путем издания руководителем соответствующего государственного органа локального правового акта. После первоначального установления ее размер практически невозможно уменьшить, тем более отменить надбавку совсем, даже в том случае, если условия государственной службы чиновника по объективным причинам изменились и уже не могут признаваться как особые. Все объясняется тем, что надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы является частью денежного содержания. Как известно, согласно трудовому законодательству, которое в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” пока еще частично распространяется на государственных служащих, изменение или отмена надбавки будет рассматриваться как существенное изменение условий трудового договора по инициативе администрации, что без согласия государственного служащего не допускается. Единственное правовое основание, предусмотренное для ее изменения, но не для отмены вообще, — соответствующее решение руководителя государственного органа, основанное на рекомендации аттестационной комиссии. Такая возможность предусмотрена в п. 14 Положения об аттестации федерального государственного служащего, которое утверждено Указом Президента РФ №353 от 9 марта 1996 г.21. Вряд ли с таким подходом можно согласиться. Для надбавки, назначаемой по усмотрению, должна предусматриваться аналогичная возможность изменения, но, конечно, обусловленная объективными причинами, а не сиюминутными прихотями руководителя.

Думается, что все сказанное является еще одним дополнительным аргументом в пользу отмены надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы. Целесообразно частично включить ее в должностной оклад государственного служащего, т.к. очевидно, что практически в любом подразделении государственного аппарата в той или иной степени есть такие условия, которые могут признаваться особыми, а значит, позволяют претендовать на соответствующие выплаты. При окончательном решении по данному вопросу все же нужно учитывать уровень должности государственного служащего, имея в виду долю надбавки, включаемой в должностной оклад. Чем выше должность, тем большая доля надбавки за особые условия государственной службы должна быть включена в должностной оклад.

Для денежного содержания государственного служащего большое значение имеет система надбавок к должностному окладу, предусмотренная законодательством. Различают надбавки входящие и не входящие в денежное содержание.

Надбавка к должностному окладу за выслугу лет

Подобная надбавка традиционно назначается государственным служащим. Выслуга лет всегда имела значение для института государственной службы, особенно в тех государствах, где в основу прохождения государственной службы положен принцип служебной карьеры, например, в Германии или во Франции. По этому поводу в юридической литературе справедливо отмечалось, что само понятие “государственная служба” как пожизненная, карьерная служба обязывает государство повышать оплату труда в соответствии с возрастом работника и его семейным положением, независимо от изменений в выполняемой им работе, т.е. вознаграждение увеличивается как бы за приобретение опыта22. Таким образом, постепенное увеличение оплаты ставится в зависимость как раз от тех обстоятельств, которые в наибольшей степени обусловлены временными факторами. В России надбавка за выслугу лет выплачивается по формальному основанию, т.е. для того, чтобы ее получать, достаточно иметь лишь предусмотренную законодательством продолжительность стажа государственной службы. При этом надбавка выплачивается ежемесячно одновременно с должностным окладом. В то время как в зарубежных странах, в том числе и в системе ООН, практикуется начисление надбавок за стаж работы ежегодно или один раз в два года в пределах, установленных для каждого поста23.

Несмотря на аргументы, высказанные в пользу надбавки к должностному окладу государственного служащего за выслугу лет, известны мнения, в которых ее существование оценивается негативно. В частности, утверждалось, что данная надбавка имеет дискриминационный характер, поскольку “ставит в невыгодное положение высококвалифицированных молодых специалистов, выполняющих более сложную и квалифицированную работу, чем их старшие по возрасту коллеги”. Данная точка зрения обосновывалась тем, что “стимулирование продолжительной службы работников, обеспечение стабильности службы должны выражаться в льготном пенсионном обеспечении, а не в установлении разницы в оплате труда за выслугу лет. Благодарность государства должна быть равнозначной для всех лиц, добросовестно исполнявших свои обязанности”24. Можно говорить, что подобный подход является еще одной иллюстрацией к многолетней, но до сих пор незавершенной дискуссии между административистами и представителями науки трудового права о природе института государственной службы. Он не лишен смысла и в целом мог бы считаться справедливым, если бы речь шла об обычных наемных работниках, чей статус определяется исключительно трудовым законодательством. В подобном случае количество и качество труда были бы единственным мерилом, от которого должен зависеть размер заработной платы. Однако государственная служба не является обычной трудовой деятельностью, в основу которой положены частные интересы работника и работодателя, опосредованные трудовым договором. Следовательно, простые количественно-качественные показатели труда, определяющие размер надбавки за выслугу лет и ставящие под сомнение сам факт существования такой надбавки, в данном случае применяться не должны. Здесь уместно вспомнить выдающегося русского дореволюционного юриста Н.М. Коркунова, который верно заметил, что материальное обеспечение служащих не может рассматриваться как наемная плата, получаемая за выполняемые ими услуги. Да и вообще, подчеркивал ученый, материальное обеспечение дается служащим не за то, что они выполняют определенные услуги, а для того, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько условия их деятельности25. Также следует обратить внимание на то, что п. 6 ч. 1 ст. 9 закрепляет право государственного служащего на увеличение денежного содержания с учетом как результатов, так и стажа его работы. Следовательно, выслуга лет однозначно не может не влиять на размер денежного содержания государственного служащего.

Кроме того, нужно помнить, что основным фактором, который влияет на размер денежного содержания государственного служащего, является уровень занимаемой им должности, т.к. именно должность определяет ставку должностного оклада — основной элемент денежного содержания государственного служащего. Все надбавки, предусмотренные законодательством к должностному окладу государственного служащего, в том числе надбавка за выслугу лет, призваны лишь в максимально возможной степени учесть его опыт, квалификацию и профессиональные навыки при определении размера получаемых им прямых денежных выплат, то есть, попросту говоря, сблизить конкретного человека и замещаемую им должность. В данном случае надбавка к должностному окладу за выслугу лет не является исключением.

Наконец, следует отметить, что из всех надбавок, предусмотренных законодательством, надбавка за выслугу лет наиболее конкретна и в основном зависит от объективных факторов. В соответствии с Указом Президента РФ №310 от 9 апреля 1997 г. размер надбавки прямо увязывается не с продолжительностью общетрудового стажа, а с наличием у государственного служащего специального стажа — стажа государственной службы. Такой подход следует считать абсолютно верным, поощряющим продолжительную государственную службу. Установлен следующий размер надбавки: при стаже государственной службы от 1 до 5 лет — 10%, от 5 до 10 — 15%, от 10 до 15 — 20%, свыше 15 лет — 30% должностного оклада.

Как видно, несмотря на то, что надбавка за выслугу лет по закону является составной частью денежного содержания, она назначается и выплачивается только при наличии как минимум годичного стажа государственной службы. Думается, в целях повышения стимулирующего эффекта надбавки за выслугу лет целесообразно скорректировать существующую периодичность изменения ее ставки. Надбавку следует изменять ежегодно, а не раз в пять лет, как это предусмотрено законодательством в настоящее время. В этом случае государственный служащий будет в большей степени ощущать позитивное значение выслуги лет на государственной службе. Ежемесячный порядок выплаты надбавки за выслугу лет следует сохранить и не увязывать ее назначение с результатами служебной деятельности государственного служащего.

Стаж, дающий право на назначение надбавки, определяется в соответствии с Указом Президента РФ №982 “О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет” от 3 сентября 1997 г.26. В общем виде можно сказать, что в соответствующий стаж включаются периоды работы на различных должностях государственной службы РФ и субъектов РФ, на муниципальных должностях и должностях муниципальных служащих.

Как отмечалось выше, государственный аппарат в начале 90-х годов весьма значительно обновился, в него пришло много новых специалистов, которые не имели продолжительного стажа государственной службы. В целях проведения необходимых обществу реформ в государственных органах резко возросла потребность в специалистах, которых в советском государственном аппарате, действовавшем в условиях плановой централизованной экономики, вообще не было либо их было слишком мало. Прежде всего, речь идет о кадровом обеспечении органов исполнительной власти, образующих так называемый экономический блок профессиональными финансистами, экономистами, юристами, которые имели бы практический опыт работы в условиях рыночной экономики. В России корпус таких специалистов стал постепенно формироваться только в последнее десятилетие. Очевидно, что привлекая их на государственную службу, не принимать при этом в расчет тот ценный профессиональный опыт, который ими уже накоплен, было бы неверно, более того, это прямо противоречило бы принципу профессионализма и компетентности государственных служащих, закрепленному в п. 8 ст. 5 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ”. Вполне логично поэтому, что президентский Указ №982 от 3 сентября 1997 г. предусматривает правовую возможность приравнять фактически любой имеющийся у государственного служащего стаж работы, который прямо не рассматривается в качестве специального стажа государственной службы, к такому стажу и на этом основании либо вообще установить ему надбавку к должностному окладу за выслугу лет, либо эту надбавку существенно увеличить. Соответствующая норма имеется в п. 4 Приложения к данному нормативному правовому акту. Она предусматривает, что в порядке исключения на основании решения руководителя соответствующего органа государственной власти или его аппарата в стаж государственной службы могут включаться иные периоды работы (службы), опыт и знания по которой необходимы для выполнения должностных обязанностей.

В общем, хорошо видно, что система надбавок к должностному окладу государственного служащего, предусмотренная в ст. 17 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ”, нуждается в существенной корректировке. Ее цель — повысить эффект от их применения, что в свою очередь в целом должно привести к улучшению работы государственного аппарата.

Надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну

Данная надбавка не входит в денежное содержание. Она назначается и выплачивается в соответствии с Постановлением Правительства РФ №1161 “О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне” от 14 октября 1994 г.27. При этом сама процедура допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется специальной Инструкцией, утвержденной постановлением Правительства РФ №050 “Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне” от 28 октября 1995 г.28. Размер надбавки зависит от степени секретности тех сведений, к которым допущен государственный служащий. При доступе к сведениям с грифом “особой важности” — 25% должностного оклада, с грифом “совершенно секретно” — 20%, с грифом “секретно” — 10%. Выплата надбавки осуществляется государственным служащим, имеющим оформленный допуск к сведениям соответствующей степени секретности и постоянно работающим с указанными сведениями в силу должностных (функциональных) обязанностей. В любом случае решение о выплате такой надбавки принимает руководитель государственного органа. Решение юридически оформляется в виде локального правового акта (приказ, распоряжение), издаваемого соответствующим руководителем. В отношении самих руководителей решение о назначении надбавки принимает Президент РФ. Так, в соответствии с распоряжением Президента РФ №251-рп от 29 мая 1995 г. Председателю Правительства РФ, его заместителям, иным должностным лицам, которые наделяются полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, установлена максимальная надбавка в размере 25%. Следует отметить то обстоятельство, что, как показывает практика, надбавка за доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, назначается в основном по должности, т.е. в абсолютном большинстве случаев руководителям различного уровня, поскольку их должности предполагают знакомство со сведениями, составляющими государственную тайну.

Наконец, можно добавить, что для государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти законодательством предусмотрена весьма существенная льгота по выплате надбавок к должностным окладам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ №1036 “О дополнительных льготах работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти” от 8 сентября 1994 г.29 за дни фактического пребывания в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах надбавки к должностным окладам дополнительно устанавливаются им в размере 100%. Такой подход представляется совершенно обоснованным. Увеличение вдвое ставки надбавок призвано обеспечить дополнительную денежную компенсацию повышенного риска, которому подвергаются жизнь и здоровье государственного служащего в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах. Вместе с тем, названное постановление российского правительства следовало бы существенным образом уточнить. Речь идет о распространении его не только на государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, но и на государственных служащих территориальных органов исполнительной власти, а также на направляемых в случае служебной необходимости на соответствующие территории государственных служащих из аппаратов органов законодательной и судебной власти. Думается, сохранять разный режим выплаты надбавок к должностному окладу недопустимо. Такой подход противоречит принципу единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

Завершая рассмотрение системы надбавок к должностному окладу государственного служащего, следует отметить, она нуждается в упорядочении. Дело в том, что в совокупности размер надбавок может при максимальном их исчислении достигать 2/3 и даже более должностного оклада. Вряд ли такой подход можно признать удачным, тем более, что, как показано выше, отдельные надбавки, прежде всего, надбавка за особые условия государственной службы, в решающей степени зависят от субъективных факторов, то есть, называя вещи своими именами, от личного усмотрения руководителя.

Кроме рассмотренных выше надбавок к должностному окладу, которые предусмотрены в ст. 17 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” и иными правовыми актами федерального уровня, некоторые субъекты РФ установили дополнительные надбавки к должностному окладу государственного служащего.

Можно выделить Сахалинскую и Читинскую области, где государственным служащим устанавливается надбавка за почетное звание, ученую степень и ученое звание, которые так же, как и федеральные надбавки включаются в денежное содержание. В соответствии со ст. 20 Закона Читинской области №55-340 “О государственных должностях и государственной службе Читинской области” от 11 июля 1996 г.30 за почетное звание области, ученую степень кандидата наук и ученое звание доцента надбавка устанавливается в размере 15% от установленного должностного оклада; за почетное звание РФ, ученую степень доктора наук, ученое звание профессора — 25% должностного оклада.

В отдельных субъектах РФ с особыми климатическими условиями, например, в Амурской области (ч. 2 ст. 19)31 и Ханты-Мансийском автономном округе (ч. 1 ст. 19)32 как самостоятельный элемент в денежное содержание государственного служащего также включается районный коэффициент и надбавка к должностному окладу за работу в условиях Крайнего Севера и Дальнего Востока и приравненных к ним местностях. Наконец, в Республике Карелия (ч. 1 ст. 19)33 элементом денежного содержания признается надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

Как отмечалось выше, субъекты РФ значительно больше внимания уделили вопросам материального обеспечения государственных служащих в целом, в том числе определению размера и порядка прямых денежных выплат. Особого внимания заслуживают их попытки определить общие принципы, исходя из которых должен определяться размер денежного содержания государственных служащих, а также подходы к расчету базовой ставки должностного оклада государственного служащего.

Так, в законах о государственной службе Московской (ч. 3 ст. 19)34 и Мурманской (п. 1 ч. 3 ст. 18)35 областей содержится норма, устанавливающая, что размер должностного оклада должен обеспечивать достойное существование государственному служащему и членам его семьи, находящимся на его иждивении. Данная норма в несколько измененном виде заимствована из законодательства о государственной службе правовых демократических государств. Так, в Германии действует федеральный закон “Об окладах федеральных служащих” в редакции от 6 февраля 1991 г., который закрепляет право чиновника на материальное содержание, а также сам “принцип содержания”. Этот принцип предполагает, что оплата должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии, а также быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности36. Конечно, в России указанная норма на практике обычно никогда полностью не соблюдается, но сам факт ее появления в региональном законодательстве является показательным и в целом заслуживает всемерной поддержки.

Большинство российских регионов закрепило в законах о государственной службе положения, в той или иной форме предусматривающие индексацию денежного содержания государственных служащих. Право проводить такую индексацию в регионах понимается по разному. Так, в Курганской (ст. 11)37 и Свердловской (ч. 5 ст. 32)38 областях предусмотрена индексация денежного содержания, которая осуществляется в порядке, установленном федеральным и областным законами. Поскольку соответствующего федерального закона пока нет, да он, видимо, и не скоро будет принят, эти регионы оставляют за собой право определять порядок и проводить соответствующую индексацию. В Курской области (ч. 2 ст. 16)39 денежное содержание также подлежит индексации, но только в порядке, установленном законодательством РФ. Наконец, в Мурманской области (ч. 1 ст. 18) фиксируется, что оплата труда устанавливается, исходя из принципа регулярной индексации должностного оклада. Правда, как такая индексация должна осуществляться, закон ответа не дает.

По иному решается вопрос об индексации денежного содержания государственного служащего на общероссийском уровне. Как известно, первоначально в п. 15 Положения о федеральной государственной службе такая индексация гарантировалась. Порядок индексации должен был устанавливаться актами законодательства РФ, которые, кстати сказать, так и не были приняты. Однако в Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” аналогичная гарантия не вошла. Вполне очевидно, что данное обстоятельство крайне негативно сказывается на уровне материального обеспечения государственных служащих, прежде всего федеральных. Особенно рельефно данную проблему высветил экономический кризис, разразившийся после известных решений Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 г. Его последствия государственные служащие продолжают остро ощущать и по сей день. Дело в том, что с тех пор денежное содержание увеличилось примерно в 2 раза, да и то далеко не сразу (с 1 сентября 1999 г. в 1,5 раза, а с 1 декабря 2000 г. — еще на 20%). При этом курс национальной российской валюты, рубля, снизился по отношению к доллару США более чем в четыре раза, примерно на столько же возросли цены на большинство потребительских товаров.

Различные подходы наблюдаются в субъектах РФ при определении расчетных показателей базовых ставок должностных окладов государственных служащих. Как известно, на федеральном уровне нормативно установленные показатели, используемые для определения базовых ставок должностных окладов, отсутствуют. Совершенно непонятно, чем руководствовались (Указ №310 “О денежном содержании государственных служащих” от 9 апреля 1997 г.), определяя размеры базовых ставок должностных окладов. Данный недостаток следует признать едва ли не самым серьезным среди всего множества проблем, так или иначе связанных с денежным содержанием государственных служащих.

В отдельных субъектах РФ предприняты попытки закрепить нормативно объективные критерии, исходя из которых рассчитываются базовые ставки должностных окладов государственных служащих. В Калужской области в соответствии с Законом №45 “О Реестре государственных должностей государственной службы и должностных окладах” от 23 сентября 1996 г.40. размеры должностных окладов государственных служащих устанавливаются в минимальных размерах оплаты труда (МРОТ), установленных федеральным законом. Например, размер должностного оклада главного специалиста первоначально устанавливался в размере 18-19 МРОТ. Иной подход предложен в Ярославской области (ч. 2 ст. 17)41, где должностной оклад областного государственного служащего рассчитывается в процентах от должностного оклада губернатора области и им же утверждается. Однако при этом закон не уточняет, каким образом рассчитывается собственно губернаторский оклад.

Наиболее интересными представляются подходы к определению ставок должностных окладов государственных служащих, которые предусмотрены в Кодексе государственной службы Сахалинской области42 №42 от 23 сентября 1997 г. и в Законе Новосибирской области №52 ОСД “О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области” от 18 декабря 1996 г.43. В обоих случаях региональный законодатель использует понятие “минимальный размер должностного оклада”. Однако расчет такого оклада осуществляется в этих субъектах различно. В Сахалинской области (ст. 13) минимальный должностной оклад лица, замещающего государственную должность, определяется в размере средней месячной заработной платы работников народного хозяйства на основе представляемых областным комитетом по государственной статистике данных, утверждаемых губернатором области. В Новосибирской области минимальный размер должностного оклада государственного служащего по младшей должности “специалист” определяется, исходя из бюджета прожиточного минимума на момент введения закона в действие. Конкретные размеры должностных окладов устанавливаются главой областной администрации. Следует также отметить, что в Новосибирской области специально установлено: разница размеров должностных окладов между предыдущей и последующей государственными должностями государственной службы не может быть менее 5% и более 10%. Данный подход необходимо полностью поддержать, т.к. он имеет цель не допустить существенной диспропорции в уровне оплаты между руководителями и остальными государственными служащими, обеспечивает постепенное увеличение ставок должностных окладов в зависимости от уровня должности, замещаемой государственным служащим.

Таким образом, с полным основанием можно констатировать, что субъекты федерации гораздо дальше, чем на федеральном уровне, продвинулись в создании правового механизма, призванного обеспечить достойное денежное содержание государственных служащих.

Перспективы совершенствования денежного содержания государственных служащих

Очевидно, что реформа государственной службы неизбежно должна “будет затронуть материальное обеспечение государственных служащих и, в первую очередь, его главную составную часть — денежное содержание. Предлагаются различные подходы. В то же время в них просматривается один принципиально важный общий признак. Его суть в том, что практически все они опираются на положения трудового законодательства и видят в денежном содержании государственного служащего не что иное, как обычную заработную плату наемного работника. Тогда как на самом деле денежное содержание должно рассматриваться как плата за должность, чем оно на самом деле и является, а если точнее — плата за исполнение функции государственного служащего. Что же в настоящее время предлагается?

Так, выдвигается идея, суть которой в том, чтобы увязать денежное содержание государственного служащего с заработной платой работников бюджетных организаций. Для этого предлагается распределить должности государственных служащих в Единой тарифной сетке (ETC), используемой для работников отраслей бюджетного сектора экономики. Для обеспечения гарантий по равной оплате квалифицированного труда во всех отраслях диапазон сложности труда специалистов аппарата должен быть расширен на 3-4 разряда по сравнению с принятыми в ETC. Исходя из этого, признается целесообразным расширить диапазон ETC с 18 до 23 разрядов44.

Еще один подход состоит в том, чтобы поставить должностные оклады государственных служащих в зависимость от конечных макро- и мезоэкономических показателей страны и регионов. Его основная идея кратко состоит в следующем. Государственным служащим сначала устанавливаются не базовые должностные оклады, как сейчас, а их “вилки” с довольно широким диапазоном (не менее 50-100%). Затем с учетом фактических основных результатов работы конкретного чиновника, характеризующих степень и качество выполнения его ключевых функций и определяемых прежде всего непосредственным руководителем, по специальным методикам устанавливается (в диапазоне “вилки” оклада) размер вознаграждения. Его государственный служащий должен получать как свой индивидуальный заработок, учитывающий не только квалификацию и должность работника, но и его фактический трудовой вклад45. В общем, можно говорить о попытках ввести рыночные механизмы в систему государственной службы путем создания действенной системы мотиваций для чиновников.

Приведенные выше предложения нельзя признать сколько-нибудь убедительными. Они основаны на изначально ошибочной, не подтверждаемой нормами современного российского законодательства, попытке свести государственно-служебные отношения к обычным трудовым отношениям, подобным тем, что существуют между работодателем и наемным работником. Их появление обусловлено нерешенностью концептуального для отечественной государственной службы вопроса: должно ли на государственных служащих распространяться трудовое законодательство? Представляется, что на данный вопрос следует дать однозначно отрицательный ответ. Статус государственного служащего должен регламентироваться нормами специального административного законодательства. Однако системе государственной службы упорно навязываются схемы определения денежного содержания, основанные на положениях законодательства о труде. Такие схемы предполагают зависимость уровня денежного содержания от конкретных результатов работы, т.е. фактически от экономического эффекта. Между понятиями “заработок” и “денежное содержание” не делается никаких различий. Таким образом, публично-правовая природа института государственной службы отрицается.

Думается, что окончательно определиться при решении вопроса о денежном содержании государственного служащего можно будет только после принятия Кодекса РФ о государственной гражданской службе, сама идея появления которого убедительно опровергает подход, при котором государственный служащий рассматривается как обычный наемный работник. Очевидно, что в указанном правовом акте должны быть определены те принципы, исходя из которых, государство будет определять денежное содержание государственных служащих. Думается, что ставки должностных окладов государственных служащих как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ должны определяться централизованно Президентом РФ. В основу базовой ставки должностного оклада должен быть положен средний по стране бюджет прожиточного минимума, возможно, увеличенный на 10-20%. При этом Правительство РФ на основе официальных статистических данных сможет определять поправочные коэффициенты отдельно по каждому из регионов, цель которых состоит в том, чтобы выровнять, исходя из бюджета прожиточного минимума, денежное содержание федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ в целом по стране. Такой подход позволит в основном унифицировать прямые денежные выплаты. Учитывая бюджетные возможности субъектов РФ, целесообразно предоставить им право устанавливать дополнительные надбавки к должностному окладу, не предусмотренные на федеральном уровне, а также право на введение дополнительных косвенных выплат, финансируемых из бюджета субъекта РФ (например, бесплатный проезд на общественном транспорте, скидка по оплате коммунальных услуг).

Представляется также целесообразным нормативно закрепить в будущем Кодексе РФ о государственной гражданской службе общие принципы, которые будут положены в основу определения денежного содержания государственных служащих и их материального обеспечения в целом. В ряде случаев на региональном уровне такие принципы уже закреплены. Так, согласно ч. 3 ст. 19 Закона Московской области №7-ОЗ “О государственной службе в органах государственной власти Московской области” от 1 февраля 1997 г. среди таких принципов закреплен, например, принцип установления долговременно действующего соотношения между должностным окладом лиц, замещающих главную государственную должность государственной службы, и должностным окладом лиц, замещающих младшую государственную должность государственной службы.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990. (назад)

2 См.: Сборник нормативных правовых актов, регламентирующих прохождение федеральной государственной службы в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания РФ. М., 1999. (назад)

3 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №19. Ст. 1685. (назад)

4 См.: Россия. 1994. 21-27 сентября. (назад)

5 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. №43. Ст. 4970. (назад)

6 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5073. (назад)

7 См.: Выступление Президента РФ в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. М., 1995. С. 11. (назад)

8 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. №19. Ст. 2074. (назад)

9 См.: Там же. №23. Ст. 2555. (назад)

10 См.: Там же. №32. Ст. 3823. (назад)

11 См.: Социально-трудовые отношения на государственной службе. Учебно-методическое пособие. М., 1997. С. 74. (назад)

12 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №45. Ст. 4341. (назад)

13 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст. 929. (назад)

14 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №37. Ст. 3588. (назад)

15 См.: Там же. 1998. №10. Ст. 1164. (назад)

16 См.: Там же. Ст. 1163. (назад)

17 См.: Там же. 1996. №17. Ст. 1963. (назад)

18 См.: Ваше право. 1998. №2. (назад)

19 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. №5. Ст. 679. (назад)

20 См.: Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1999. №7. (назад)

21 См.: Собрание законодательства. 1996. №11. Ст. 1034. (назад)

22 См.: Базилевский И.А. Особенности оплаты труда государственных служащих зарубежных стран // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1998. №8. С. 95. (назад)

23 См.: Социально-трудовые отношения на государственной службе. М., 1997. С. 105. (назад)

24 См.: Холодова Е. Как платить служащему? // Профсоюзы и экономика. 1995. №4. С. 53. (назад)

25 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 276-277. (назад)

26 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. №36. Ст. 4120. (назад)

27 См.: Там же. 1994. №25. Ст. 2718. (назад)

28 См.: Там же. 1997. №43. Ст. 4987. (назад)

29 См.: Там же. 1994. №20. Ст. 2281. (назад)

30 См.: Забайкальский рабочий. 1996. 8 августа. (назад)

31 См.: Закон Амурской области №663 “О государственной службе области” от 20 июня 1996 г. // Амурская правда. 1996. 12 июля. (назад)

32 См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа №21-ОЗ “О государственной службе Ханты-Мансийского автономного округа” от 7 июня 1996 г. // Сборник законов и других нормативных актов округа, принятых Думой автономного округа 23 мая 1996 г. Ханты-Мансийск, 1996. (назад)

33 См.: Закон Республики Карелия №167-ЗРК “О государственной службе Республики Карелия” от 10 января 1997 г. // Карелия”. 1997. 17 января. (назад)

34 См.: Закон Московской области №7-ОЗ “О государственной службе в органах государственной власти Московской области” от 1 февраля 1997 г. // Подмосковные известия. 1997. 6 и 13 февраля, 6 марта. (назад)

35 См.: Закон Мурманской области №97-01-ЗМО “О государственной службе Мурманской области” от 6 января 1998 г. // Мурманский вестник. 1998. 17 января. (назад)

36 Государственная служба в зарубежных странах. Сборник обзоров законодательства. М., 1996. С. 140. (назад)

37 См.: Закон Курганской области №59 “О государственной службе Курганской области” от 11 июня 1996 г. // Вестник Курганской областной Думы. 1996. №14. (назад)

38 См.: Областной закон №26-ОЗ “О государственной службе Свердловской области” от 18 октября 1995 г. // Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. №10. (назад)

39 См.: Закон “О государственной службе Курской области” от 14 декабря 1995 г. // Бюллетень Курской областной Думы. 1995. №6. (назад)

40 См.: Законы Калужской области, принятые Законодательным Собранием с июня 1996 по сентябрь 1996. Вып. 3. Калуга, 1996. (назад)

41 См.: Закон Ярославской области №15-з “О государственной службе Ярославской области” от 30 сентября 1996 г. // Законы и постановления Государственной Думы Ярославской области второго созыва. 17-18 сентября 1996 г. Т. 1. Ярославль, 1996. (назад)

42 См.: Губернские ведомости. 1997. 27 апреля. (назад)

43 Закон Новосибирской области “О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области”. Новосибирск, 1995. (назад)

44 См.: Базилевский И.А. Особенности оплаты труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти // Бюллетень Министерства юстиции. 1998. №10. С. 99. (назад)

45 См.: Волгин Н. Новый подход к оплате труда госслужащих // Российский экономический журнал. 1999. №5-6. С. 54-55. (назад)


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Правовое регулирование денежного содержания государственных служащих


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.