Местное самоуправление, как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Местное самоуправление, как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: И.А.Светлова

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001


“Отыскивать черту, отделяющую
государственные интересы,
нужды и повинность от земских,
было бы напрасным трудом;
они постоянно смешиваются,
сходятся и расходятся,
соглашаются и противопоставляются”

(Из работы А. Васильчикова
“О самоуправлении” 1870 г.).

Период реформирования постсоветской российской государственности местное самоуправление используется в качестве правового инструмента децентрализации власти в федерации, а так же противовес власти в субъектах”.

(Из материалов круглого стола в ИГП РАН по теме “Актуальные проблемы формирования местного самоуправления”).

Местное самоуправление в международном праве трактуется как право и реальная способность органов управления местного уровня регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти1.

Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает политическое значение данного института, в частности определяя, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено на местном уровне2.

Исходя из международных правовых источников, а также существующей во всем мире практики, местное самоуправление предстает составным элементом единой системы государственного управления.

В России институт местного самоуправления не приобрел должной правовой регламентации. Практика осуществления местного самоуправления показала, что размытость его политической роли в ряду других демократических институтов сводит к минимуму эффективность процесса демократизации российского общества.

По-видимому, кроме законодательного закрепления должных прав требуется еще и наличие определенных условий для формирования и развития института местного самоуправления. Если социально-экономические предпосылки для развития местного самоуправления в определенном смысле существовали и ранее, то необходимый уровень правовой культуры граждан явно отсутствовал. Сказался также значительный перерыв в эволюции института местного самоуправления, связанный с советским периодом развития российской государственности.

Таким образом, исторические традиции местного самоуправления, существовавшие на рубеже XIX и XX столетий, в значительной степени были утрачены.

Вместе с тем, используя существующий уровень правовой регламентации, научное наследие российских ученых и правоведов, представляется возможным определить необходимые критерии и признаки института местного самоуправления, которые позволят определить место и роль такового в управлении обществом и государством.

В соответствии с принципом народовластия, единственный источник власти — народ. В Конституции России определено, что народ РФ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные и муниципальные органы. Исходя из данного тезиса, можно сделать вывод о публичной природе местного самоуправления, которая идентична природе государственной власти. Однако законодатель в тексте Основного Закона не упоминает местное самоуправление в качестве власти.

Конституционные основы местного самоуправления обозначают таковое, как “специфический уровень власти, разноаспектное социально-политическое явление, выступающее в качестве института гражданского общества и соответствующего набора прав граждан” (Ст. 12 Конституции РФ)3. Данное толкование специфики местного самоуправление в целом соответствует современной тенденции в противопоставлении гражданского общества и государства, согласно которой государство в определенной своей части входит в структуру гражданского общества4. Примечательно, что словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И. не относит местное самоуправление к институтам гражданского общества5.

К определению специфики местного самоуправления законодатель подошел с той позиции, которая, по-видимому, была необходима на определенном этапе развития российской государственности. Вместе с тем по данному вопросу проведены исследования, которые рассматривают специфику местного самоуправления по субъектному составу такового и характеру правоотношений между субъектом и объектом управления.

Местное самоуправление представляет собой новую “публичность”, которая по сравнению с государством, имеет измененный характер связей субъектов и объектов управления6. По сравнению с государством, местное самоуправление равноправный субъект управления, обладающий самостоятельностью в пределах полномочий. Только в отличие от государства местное самоуправление предполагает, что субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления7.

Причиной распространенного мнения о том, что местное самоуправление — разновидность общественного самоуправления является также конституционное отграничение местного самоуправления от органов государственной власти. Общественное самоуправление абсолютно независимо от государственного управления. Тогда как местное самоуправление должно входить в единую систему управления страной, в противном случае оно перестает быть местным самоуправлением, а становится общественным самоуправлением.

При анализе ст. 12 Конституции, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, возникает вопрос о месте местного самоуправления в системе управления государством. По-видимому, сказалось то наследие, которое осталось от административно-командной системы. Очевидно, организационная обособленность органов местного самоуправления выступала в качестве гарантии самостоятельности таковых в отношениях с органами государственной власти, отражая одновременно структурное разделение властей по вертикали.

Вместе с тем, определить местное самоуправление в качестве власти позволяет природа данного публично-правового явления, а так же источник этой власти. Первое выражается в прерогативах муниципальной власти на территории муниципальных образований, второе производно от власти народа. Потому муниципальная власть есть публичность в масштабе муниципального образования.

При этом, несмотря на то, что государственная власть — публичность в масштабе страны, местные дела не безразличны государству и не случайно некоторые государственные вопросы реализуются на уровне местного самоуправления8. Известна иная позиция относительно роли местного самоуправления, согласно которой, местное самоуправление нацелено на выполнение тех или иных административных полномочий, имеющих исключительно местное значение, без вмешательства в политику государства согласно доктрине “муниципальная власть — вне политики”9.

Однако, накопленный опыт развития российской государственности позволяет предположить, что государство посредством учреждения института местного самоуправления в очередной раз признает свою неспособность управлять обществом. На современном этапе все бремя забот о населении переложено на муниципальные органы и местный бюджет: социальная защита, здравоохранение, образование и т.п., что в свою очередь придает институту местного самоуправления особый социальный и политический вес.

Исходя из того, что Россия сегодня — это федеративное государство, территория которого велика, некоторые регионы значительно отдалены от центра, местное самоуправления следует использовать в качестве гарантии демократического развития субъектов федерации.

Построение единой вертикали власти, в которую бы входило местное самоуправление позволило бы оптимизировать государственное управление.

Однако, будет ли при том обеспечена децентрализация государственного управления, которая рассматривается в настоящее время, как обязательное условие построения демократического государства?

Укрепление вертикали власти на современном этапе в значительной мере отлично от российского опыта прежних лет. На сегодняшний день основная проблема на всех уровнях власти, и в значительной степени на уровне местного самоуправления, состоит в соблюдении и исполнении законов. Власть в России не способна соблюдать и исполнять Закон, который ею же учрежден. Соответственно, главная задача власти на современном этапе состоит в том, чтобы не сохранять принципы централизованного управления обществом, когда нижестоящие органы подотчетны вышестоящим, как это было раньше в соответствии с принципом “демократического централизма”, а создать такие условия, которые бы позволяли местным органам управления самостоятельно осуществлять свою деятельность на всех уровнях, ответственность за последствия которой ложились бы на данную власть. Ключевое значение в этом процессе принадлежит принципу разделения властей.

Согласно концепции разделения властей Шарля Монтескье, необходимым условием соблюдения прав и свобод индивида является строгое разделение властей, при котором различные властные структуры могли бы взаимно сдерживать друг друга10. Представляется, что определение места местного самоуправления в системе единой исполнительной вертикали, согласно принципу разделения властей, ни в коей мере не посягает на централизацию государственного управления, поскольку властные органы на различных уровнях федеральной системы, в том числе и муниципальные, формируются независимо друг от друга. Кроме того, существует конституционный запрет на совмещение постов должностными лицами, осуществляющими властные полномочия — ст. 11, 97, 119 Основного Закона.

Если исходить из принципа народного суверенитета, а так же разделения властей по вертикали, то первым структурным уровнем власти в России предстает власть низовых коллективов и организаций, вторым — муниципальная власть, третьим — власть на уровне субъекта, четвертым — власть в масштабе страны.

Практика осуществления местного самоуправления показала, что отсутствие должного внимания со стороны государства к институту муниципальной власти, в части политического значения последней, приводит к целому ряду негативных последствий. Тогда как повышенный интерес со стороны местных жителей к выборам в органы местного самоуправления в очередной раз доказывает социальное значение и политическую роль местного самоуправления.

Качественный состав органов местного самоуправления сказывается на степени участия местных жителей в осуществлении местного самоуправления, на уровне внимания со стороны глав местного самоуправления к насущным проблемам муниципальных образований, на уровне соблюдения федерального законодательства при осуществлении законотворчества.

Из вышеизложенного следует:

Конституция и федеральное законодательство, принятое в ее развитие, создали определенную правовую базу для осуществления местного самоуправления. Конституция учреждает единство и особенности природы публичной (государственной и муниципальной) власти.

Вместе с тем отсутствие четкой позиции законодателя, в части определения политической роли института местного самоуправления и его места в системе разделения властей, дезорганизует власть, образно говоря, “выбивает” целый слой публично-правовых отношений из целостной пирамиды власти.

При условии понимания и признания муниципальной власти, как таковой, возможна реальная децентрализация, реальное разделение властей и, соответственно, реальное соблюдение прав и свобод человека.

Власть только тогда является властью, когда она самостоятельна в осуществлении своих полномочий. Самостоятельность местного самоуправления, как власти, в системе разделения властей, это:

финансовая самостоятельность, наличие местного бюджета;
самостоятельность органов местного самоуправления (в том числе самостоятельность в отношении с государственными органами, которая производна от порядка формирования органов местного самоуправления посредством местных выборов и самостоятельное осуществление полномочий);
самостоятельность населения в реализации права на местное самоуправление;
самостоятельная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность гарантирована муниципальной собственностью, местными налогами, сборами, муниципальным бюджетом. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления, по-видимому, не исчерпывается конституционной формулой их организационного обособления от государственных органов. Федеральное законодательство содержит прямой запрет на образование органов местного самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами11. Одновременно, организационная самостоятельность муниципальных органов определена возможностями местных жителей муниципального образования по формированию данных органов посредством участия в муниципальных выборах. Статья 131 Конституция закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения на территории муниципального образования и могут быть отменены органами или должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Самостоятельность жителей — это самостоятельное осуществление местного самоуправления посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, а так же право на муниципальную службу. Практика осуществления местного самоуправления показывает, что с одновременным возрастанием избирательной активности граждан, которая подвергается стимулированию в период предвыборных компаний, собрания (сходы) граждан и народная правотворческая инициатива остаются не реализованными местными жителями. Правоприменительная деятельность осложнена таким фактором, как отсутствие правовой культуры, поскольку жители муниципальных образований не знают, что многие вопросы жизнеобеспечения муниципального образования могут быть решены на собрании (сходе). При этом местные жители вправе сами определить цели и сроки осуществления упомянутой формы непосредственной демократии, что тем не менее может нарушить закон, такой, например, как Закон Камчатской области “О местном самоуправлении в Камчатской области”, согласно которому собрание (сход) граждан созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год (ч. 2 ст. 15)12. Такое императивное требование нарушает основное условие осуществления местного самоуправления населением — обеспечение населению самостоятельности…

Реальная самостоятельность местного самоуправления не ограничена инициативами органов местного самоуправления и в полной мере возможна только при условии свободной реализации права на местное самоуправление местными жителями. Призванное способствовать этому процессу отечественное законодательство наделяет граждан правом на осуществление местного самоуправления. Участие местных жителей в местном самоуправлении ограничено выборами и референдумом, то есть теми формами, которые наиболее приемлемы для муниципальных органов.

Самостоятельность всех уровней власти прямо корреспондирует с ответственностью властных органов и должностных лиц. Ответственность муниципальной власти, как и ответственность государственной власти обладает некоей автономией. Ответственность властных органов и их должностных лиц перед населением не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности и наступает не обязательно в результате неправомерных действий. Например, ответственность муниципальных органов и должностных лиц может вытекать из утраты доверия жителей муниципального образования.

Представляется, что “доверие” — термин неправового характера, а скорее нравственного. (Доверять — значит быть уверенным в добросовестности, искренности и т.д.) Содержанием такой ответственности является решение населения о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения. В данном случае отзыв является санкцией, которая применима только в отношении властных структур на уровне местного самоуправления.

Представляется, что отзыв членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления есть одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении. Здесь уместно отметить, что ответственность граждан — местных жителей заключена в осознании их роли в местном самоуправлении.

Оценивая вышеизложенное, следует отметить, что фактические основания отзыва неравнозначны (нарушение Конституции и несвоевременный прием избирателей). Кроме того, большое сомнение вызывает степень компетентности местных жителей, поэтому мнения избирателя может оказаться недостаточно, и в ряде случаев возможно потребуется вмешательство профессионалов и даже судебное рассмотрение.

Вместе с тем, основанием для отзыва не могут быть обстоятельства, являющиеся предметом судебного разбирательства.

Отзыв в результате утраты доверия является непосредственной формой контроля, к которой также относятся: подотчетность выборных должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу, местный референдум, когда граждане высказываются “за” или “против” должностного лица местного самоуправления, какого-либо решения органов местного самоуправления и т.д.; выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований несоразмерно больше внимания уделяется подотчетности представительного органа, а о формах и последствиях отчетов перед населением упоминается в общем, путем закрепления принципа подотчетности.

В субъектах Российской Федерации наблюдается также различный подход к определению круга вопросов, выносимых на референдум, установлению минимального числа граждан, по требованию которых может быть проведен референдум, определению результатов голосования.

Граждане посредством выборов устанавливают кандидатов, которым доверяют представлять их интересы в органах власти и кандидатов, которые доверия не оправдали (или которые подлежат отзыву).

Средством решения вопросов об ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления является судебный контроль, который одновременно предстает средством защиты интересов местных сообществ путем признания недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права местных сообществ. (Ст. 46, 49 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.)13.

Применение судами мер административной ответственности за неисполнение решений, принятых на местных референдумах, собраниях (сходах) граждан, а так же решений органов и должностных лиц местного самоуправления, свидетельствует о роли судебной защиты в реализации прав граждан на местное самоуправление.

Существенные изменения в федеральном законодательстве, нацеленные на укрепление вертикали власти значительно дополнили систему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а так же органов государственной власти и их должностных лиц14.

Уставленные судебным решением нарушения прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда являются причиной досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (роспуск) и главы муниципального образования (отрешение от должности).

При этом органы государственной власти, в случае неустранения допущенных нарушений органами местного самоуправления, выносят письменное предупреждение таковым. Должностные лица органов государственной власти, в соответствии с принципом разделения властей, выносят письменное предупреждение должностным лицам местного самоуправления.

Решение о роспуске представительного органа местного самоуправления принимается в форме закона субъекта или федерального закона, которыми одновременно назначаются новые выборы. Должностные лица местного самоуправления отрешаются от должности Указом исполнительного органа государственной власти или Указом Президента Российской Федерации. При этом одновременно назначаются лица, временно исполняющие обязанности руководителей муниципального образования.

Местные жители, чьи права и законные интересы были нарушены мерами государственного воздействия, вправе обжаловать в соответствующий суд роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования.

Таким образом, созданы реальные условия укрепления публичной власти, органы и должностные лица которой могут быть привлечены к ответственности и лишены своих полномочий. Ответственность в данном случае носит не абстрактный характер (например, по причине утраты связи с избирателями), а достаточно конкретную административную направленность.

Тот факт, что государство предпринимает меры по укреплению вертикали власти, начиная с муниципальной власти и власти на уровне субъекта Федерации, демонстрирует некоторые позитивные изменения в концептуальном понимании местного самоуправления, как эффективного политического института управления.

Таким образом, местные жители и муниципальные органы осуществляют власть самостоятельно в определенных законом пределах, с наличием характерных для публично-властных образований форм ответственности и контроля.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Федерализм. Энциклопедический словарь // М., 1997. С. 136. (назад)

2 Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативно-правовых актов. М., 1998. С. 7. (назад)

3 Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 97. (назад)

4 Федерализм. Энциклопедический словарь. Указ. соч. 1997. С. 61. (назад)

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 641. (назад)

6 Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. М., 1997. С. 124. (назад)

7 Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления // Законодательство субъектов Российской Федерации. С. 59. (назад)

8 Васильев В.И. Местное самоуправление // Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 18. (назад)

9 Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. Конституционное право зарубежных стран // М., 1999. С. 298. (назад)

10 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. 1995. С. 289. (назад)

11 Конституция РФ. Комментарий // Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 68. (назад)

12 Закон Камчатской области “О местном самоуправлении в Камчатской области” // Официальные ведомости. 1995. №21. (назад)

13 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506. (назад)

14 ФЗ РФ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”” // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506; ФЗ РФ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005. (назад)


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Местное самоуправление, как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.