МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Некоторые аспекты эффективности системы национальной безопасности США
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: Т. Э. Шуберт
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
Представляет интерес для анализа не только система государственных взглядов в сфере безопасности, содержащиеся в официальных документах, но также общие подходы и мнения специалистов, участвующих в разработке идей и концептуальных положений в этой области, выраженные в аналитических статьях и в выступлениях действующих политиков и чиновников. На основе этих общих подходов становятся яснее система выработки решений, ряд принципов и целей в области безопасности, виды угроз и методы их нейтрализации.
Так, например, Дж. С. Най следующим образом дает оценку изменений в расстановке и соотношении сил в мире: “Распался Советский Союз, и мощь России продолжает убывать. Влияние же Китая, наоборот, очень быстро растет, и, судя по всему, этот рост продолжится в будущем. Однако, несмотря на эти драматические события, основной фактор мирового соотношения сил остается неизменным, начиная с 1990 г. — США по-прежнему остаются единственной сверхдержавой, имеющей глобальные преимущества по ключевым аспектам — военному, экономическому и политическому”1.
По мнению Дж. С. Ная, соотношение сил носит сложный характер и напоминает “трехъярусную шахматную доску”. На верхней — военная мощь в основном сосредоточена на одном полюсе, причем США остаются единственной страной, имеющей межконтинентальные ядерные системы вооружений и крупные, современные ВВС, ВМС и сухопутные войска, способные осуществлять развертывание по всему земному шару. На доске среднего уровня наблюдаются три полюса экономической мощи, причем на США, Европу и Японию приходится почти две трети мирового продукта. В начале нового века, считает автор, быстрый рост Китая приведет к возникновению четвертого экономического полюса. На шахматной доске, расположенной в самом низу, — транснациональные отношения, пересекающие границы вне контроля со стороны правительств, в которые вовлечен широкий спектр участников — от банкиров до террористов. Здесь происходит значительное рассредоточение сил.
Интересным представляется и анализ изменений в характере сил, приводимый Дж. С. Наем: “Во-первых, в течение нескольких десятилетий росло значение экономических механизмов международной силы. Однако не следует переоценивать данное явление, как это делают некоторые исследователи, утверждая, что экономическая мощь заменила военную силу и стала центральным инструментом мировой политики. Экономические механизмы все еще не идут ни в какое сравнение с военными, с точки зрения их возможностей принудительного и сдерживающего воздействия. Одних лишь экономических санкций оказалось недостаточным, чтобы заставить Ирак уйти из Кувейта. Более того, единичный региональный кризис в области безопасности может привести к краху на фондовых рынках и подорвать инвестиции. Экономическая и политическая безопасность тесно переплетены друг с другом”2.
Далее автор отмечает, что современное оружие изменило роль военной силы. В настоящее время наблюдаются две противоречивые тенденции. С одной стороны, создается впечатление, что обретение великими державами ядерного оружия на протяжении нескольких десятилетий делало прямой конфликт между ними немыслимо дорогостоящим. С другой — изменение в информационной технологии (включая компьютеры, датчики и спутники) открыло возможность создания нового поколения современного оружия, позволяющего добиться огромной точности и нанесения минимального побочного ущерба. Эти тенденции удешевляют вооружения и облегчают их применение.
Однако самым интересным представляется отмечаемое изменение в характере силы и состоящее в росте значения так называемой “мягкой силы”, что во многом объясняется революцией в области средств массовой информации, которая преобразует мир. “Мягкая сила” — это способность достигать желаемого результата в международных отношениях мирным способом, а не путем насилия. “Она нацелена на то, чтобы побудить других хотеть того же, что и мы. Подобная “мягкая сила” может опираться на привлекательность чьих-либо идей либо выбор таких целей, которые учитывают интересы всех участников. США остаются мировым лидером по потенциалу “мягкой силы”, о чем свидетельствует наблюдающееся в последнее десятилетие в более чем 30 странах движение к демократии и свободному рынку”.
В статье отмечается, что в 21-ом веке сохранится парадокс американской безопасности и внешней политики: даже будучи самым сильным государством в мире, Соединенные Штаты не могут достичь своих международных целей, действуя в одиночку. Для этого недостаточно как международных, так и внутренних предпосылок для урегулирования каждого конфликта в мире. В каждом отдельном случае роль США должна быть пропорциональной американским интересам, поставленным на карту, и расходам на их обеспечение. Таким образом, США должны продолжать способствовать созданию и мобилизовывать международные коалиции с целью отражения общих угроз в области безопасности. И Соединенные Штаты последовательно работают над воплощением этой цели. Так, например, министр обороны США Коэн, выступая на неофициальной встрече министров стран-членов НАТО в Бирмингеме 10 октября 2000 г., говорил о необходимости делать совместный анализ обстановки в Европе в области безопасности, призывая к разработке более конкретной и позитивной концепции будущих отношений между НАТО и Европейским союзом. Он перечислил ряд факторов, которые бы хотели видеть США в отношениях между НАТО и Европейским союзом. Вот некоторые из них:
согласованность усилий НАТО и ЕС по укреплению европейской безопасности;
соблюдение автономности и единства принятия решений в обеих организациях на равноправной основе;
НАТО и ЕС должны уделять внимание тесным и частым контактам на различных уровнях.
Помощник министра обороны США по вопросам международной безопасности Фрэнк Крамер 18 октября 2000 г. на “круглом столе” в Вашингтоне подтвердил мнение США о важности расстановки общих приоритетов и выработки общих процедур планирования НАТО и Европейского Союза. Постоянный представитель США в НАТО Александр Вершбоу, выступая на следующий день в Ватерлоо, подчеркнул, что НАТО и ЕС не могут себе позволить двигаться в направлении укрепления безопасности различными путями и привел вышеозначенные слова Коэна о необходимости совместного планирования в достижении такой цели, как способность перебросить войска численностью до 60 тыс. человек на срок до одного года за тысячи километров от своей территории.
Возвращаясь к статье Дж. С. Ная, необходимо отметить его утверждение о том, что наличие тех или иных ресурсов на собственной территории великих держав уже не имеет такого значения, как раньше. Он замечает, что снизилась вероятность конфликта между великими державами, поскольку многие из них либо уже стали демократическими, либо стремятся стать таковыми, а история показывает, что вероятность войны между либерально-демократическими государствами невелика. По этой причине развитие демократических процессов в России, а плюрализма и прав человека в Китае важны для американской политики как с точки зрения безопасности, так и с точки зрения морали.
Самая большая угроза в ядерной области в настоящее время связывается с так называемым “бесхозным” ядерным оружием, когда существует опасность выхода из-под контроля ядерных бомб или ядерных материалов в государствах, расположенных на территории бывшего Советского Союза, и их продажа на черном рынке.
Новым политическим подходом в области безопасности в новом мире стало оказание американской помощи России в рамках Совместной программы министерства обороны по уменьшению ядерной угрозы. Основой американской политики в сфере безопасности остается политика нераспространения ОМП во всех ее аспектах, включая нераспространение химического и биологического оружия и средств их доставки.
К новым угрозам безопасности, с которыми нельзя бороться классическими военными средствами, отнесена угроза применения оружия массового поражения террористами, ибо они не просто служат какой-либо политической идее, а стремятся уничтожить то, что считают злом. “Недавно президент Клинтон подписал указы, в которых терроризм и угроза жизненно важным элементам инфраструктуры (включая информационные системы) определяются как приоритетные проблемы в области безопасности.
На транснациональном уровне, где наблюдается значительное рассредоточение сил, и нет единой доминанты, возник новый вид угрозы. Против нее бессильны наши традиционные механизмы безопасности. Эта проблема потребует усиленного внимания в будущем”. Здесь под угрозой понимаются международные контакты в различных сферах, находящиеся вне контроля государств (“от банкиров до террористов”)3.
Помощник Государственного секретаря США Э.Д. Ньюсом отмечает проблему многофакторности воздействия на современную ситуацию в мире. “Мир, в котором мы живем, в настоящее время переживает революцию в области технологии, средств связи и информации; в сфере организационных структур; в отношениях между странами и между правительством и народом в отдельных странах; в способности многонациональных корпораций и других неправительственных организаций оказывать воздействие на ход развития событий на международной арене и в характере реагирования региональных и международных организаций на конфликты, гуманитарные катастрофы и стихийные бедствия”4.
Автор подчеркивает, что способность США сохранять лидирующее положение в мире и степень эффективности национальных интересов будет во многом зависеть от способности координации различных ведомств, занимающихся вопросами безопасности. Революция в военном деле и в области дипломатических отношений приводит к тому, что почти ежедневно во всем мире состыковывается работа солдат и дипломатов. “Международная обстановка и проблемы, с которыми мы сталкиваемся, носят такой характер, что нашему руководству часто приходится для достижения целей использовать военные и дипломатические средства в их совокупности, а не порознь, не в качестве отдельных инструментов”5.
Э.Д. Ньюсом описывает проявление некоей новой “межведомственной общности”, в рамках которой Госдеп и Министерство обороны сотрудничают ради достижения целей, поставленных Президентом. Важное значение сегодня приобретает разработка методов укрепления сотрудничества, координации, единства и согласия по вопросам наиболее эффективного использования дипломатических и военных инструментов для формирования международной обстановки. Примером документа, где воплощено это направление работы, служит Директивное решение Президента США №56 (PDD-56), которое обеспечивает механизмы для межведомственного сотрудничества в области безопасности.
Конкретными механизмами улучшения такого сотрудничества и преодоления межведомственных барьеров и стереотипов являются:
совместное планирование сверху до низу и сотрудничество в реализации планов (что подразумевает серьезное взаимодействие между Государственным департаментом и Министерством обороны в процессе выработки внешнеполитических целей Государственного департамента, а также программных планов его бюро и посольств. Это также должно подразумевать серьезное взаимодействие в постановке целей и задач в области оборонной политики и в таких ключевых плановых документах, как четырехлетний “оборонный обзор” и региональные военные планы);
взаимный обмен идеями и информацией между ведомствами;
возможности проведения совместного обучения специалистов различных ведомств.
Бывший представитель США в НАТО Р.Э. Хантер, в своей статье “Аналитические центры помогают формировать американскую внешнюю политику и политику в области безопасности” отмечает возрастание роли, которую играют в формировании политики в сфере национальной безопасности аналитические центры.
Вызывают интерес ряд оценок и выводов автора, отражающих особенности формирования политики в области безопасности. Так, Р.Э. Хантер считает, что роль США в мире не столь предопределена ограниченным набором факторов, как во многих других странах, чье внимание сосредоточено на ближайших соседях или собственном регионе.
Представляется эффективным один из методов, который применяют Соединенные Штаты для выработки оборонной политики и политики в области безопасности — создание системы институтов, которые по масштабу и всепроникающему характеру не имеют аналогов в других странах. Эти институты называют “мозговыми трестами”, которые призваны сплотить, просветить и активизировать американские элиты. Они возникли тогда, когда в Америке начиналась эпоха изоляционизма. “После Второй мировой войны США должны были глубоко и постоянно вовлечены в события, происходящие за рубежом, и им приходилось в большой степени осуществлять руководство как при создании и обеспечении эффективной работы новых международных институтов, таких, как ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд и Генеральное соглашение по тарифам и торговле, так и при сплочении демократических государств с целью отражать растущий вызов со стороны Советского Союза и коммунизма. Впервые в своей истории Соединенные Штаты нуждались в детально разработанной, всеобъемлющей и понятной глобальной стратегии. На выручку пришли американские “мозговые тресты” или аналитические центры. Порой не без иронии говорят, что на каждую перетасовку и комбинацию слов “иностранный”, “международный”, “стратегический”, “глобальный”, “исследования”, “политика”, “центр”, “институт” и “совет” найдется американский мозговой трест, в название которого она входит”.
Эти разнообразные учреждения решают многие задачи — от исследования региональных проблем и такой прикладной тематики, как экономика и военные вопросы, до работы, специально направленной на обеспечение понимания и поддержки населением участия США в делах внешнего мира, а также конкретных идей и мероприятий. Это Ассоциация содействия ООН, Атлантический совет, Совет по развитию за рубежом, Ассоциация по контролю над вооружениями и многочисленные советы по международным делам. Создано еще несколько специализированных аналитических центров, таких, как находящийся на бюджетном финансировании Американский институт мира, который специализируется на исследовательской работе, и Национальный фонд демократии (НФД), работающий, главным образом, в других странах, содействуя демократическому развитию, Фонд Карнеги и базирующийся в Нью-Йорке Совет по международным отношениям, Институт Брукингса, Центр стратегических и международных исследований, Институт американского предпринимательства, Институт политических исследований (известный своими либеральными взглядами) и Фонд наследия (известный своими консервативными воззрениями).
Аналитические центры служат важным поставщиком высокопрофессиональных кадров для работы в администрации и в аппарате Конгресса. Будучи практически уникальным явлением, свойственным Соединенным Штатам, такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей и играет существенную роль при обеспечении профессионализма среди лидеров различных профессий, связанных с внешней политикой и сферой безопасности.
Действительно, немногие люди вырастают до высших в правительстве США должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя предварительно через тот или иной аналитический центр в качестве сотрудников, авторов публикаций или просто участников исследовательских групп или иных совещаний. Например, бывший государственный секретарь Мадлен Олбрайт возглавляла один из таких институтов — Центр национальной политики.
Использование аналитических центров имеет большое значение в периоды, когда меняются политические лидеры, избирается новый Президент и меняется администрация, а главное происходит массовая замена ведущих должностных лиц в сфере национальной безопасности.
Советник по национальной безопасности К. Райс в статье “Во имя национальных интересов. Жизнь после холодной войны”6 также выразила ряд интересных подходов по проблемам национальной безопасности. Так, автор отмечает, что “у нас нет четкого представления о том, что же пришло на смену советско-американской конфронтации. Об этом свидетельствует даже терминология: мы постоянно говорим о “периоде, наступившем после окончания холодной войны”. Представляется, что этот “пробел” в понятийном аппарате, замеченный К. Райс, не повлияет на характер политики национальной безопасности, а тем более на координацию в деятельности всех институтов и структур в этой сфере. Однако, как справедливо полагает советник по национальной безопасности, такие переходные периоды открывают широкие стратегические возможности. “Именно в эпоху неустойчивости и перемен можно оказать решающее влияние на конструкцию будущего мира”.
Далее К. Райс пишет: “Внешняя политика республиканской администрации будет базироваться на твердой почве национальных интересов, а не на интересах некого иллюзорного международного сообщества… Использование американской армии в качестве всемирной службы спасения 911 приведет к упадку военного потенциала, заставит США увязнуть в миротворчестве”. Здесь заметно некоторое уточнение задач по обеспечению национальной безопасности, связанное с более строгим пониманием национальных интересов США. Налицо — желание соизмерить такие параметры как риск, цена и последствия осуществления миротворческих операций в деле укрепления национальной безопасности США.
К. Райс довольно реально и практично оценивает внешнюю политику России. Вот несколько ее высказываний: “Угрозу для американской безопасности представляет не столько сила России, сколько слабость и непоследовательность ее политики”, “Москва перепродает военные технологии тем странам, от которых США собираются обороняться” и “Россия находится в переходном состоянии, причем Соединенные Штаты заинтересованы в успешности этого перехода”. Необходимо отметить, что эти высказывания находятся в русле общих подходов США к странам с неразвитой экономикой.
Политическая нестабильность и конфликты в других государствах порождаются бедностью, перенаселенностью, недостатком сырья, продуктов питания, и именно это приводит к конфликтам и нарушению гражданского порядка и представляет угрозу для США. В этой связи США считают необходимым оказывать помощь таким странам по поддержанию экономического развития, для уменьшения риска политической нестабильности и угроз.
Далее советник по национальной безопасности делает вывод о том, что у США с Россией всегда будут как совпадающие, так и расходящиеся интересы.
Представляется, что общие подходы к проблемам национальной безопасности США, содержащиеся как в научных статьях, так и в политических выступлениях свидетельствуют о детальной проработке многих ньюансов и аспектов политики национальной безопасности и ее постоянной корректировке в режиме реального времени, что отражает ее общую эффективность.
Сравнительный анализ систем национальной безопасности России и США показывает ряд характерных особенностей, в основном отражающих их различие, однако в некоторых подходах можно заметить отдельные сходные моменты.
1. Критерии дифференциации национальных интересов и принцип соразмерности (или адекватности между степенью важности национальных интересов и характером затрачиваемых усилий по их обеспечению)
Национальные интересы США дифференцированы по степени важности, они разделены на три категории — жизненно важные интересы, важные национальные интересы и прочие интересы гуманитарного порядка. Критерием такого деления выступает степень важности национальных интересов и уровень затрачиваемых усилий на их защиту. США всегда выдерживает соразмерность между ценой и риском, которые должны быть затрачены на защиту национальных интересов со степенью их важности.
Национальные интересы России дифференцированы по объектам и по сферам государственной деятельности. В России к национальным интересам отнесена совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Упоминается лишь, что национальные интересы в экономической сфере являются ключевыми.
В Концепции национальной безопасности России принцип адекватности между национальными интересами и характером отражения соответствующих им угроз не упоминается. Однако принцип соразмерности нашел свое место в Концепции внешней политики России. Так, в частности, говорится “успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России”. Однако остается неясным, будет ли принцип соразмерности использоваться при решении внутренних задач. Учитывая важность этого принципа было бы более естественным его упоминание в базовом документе — Концепции национальной безопасности.
2. Региональный подход
Стратегия национальной безопасности США содержит разделы, посвященные отдельным регионам мира, применительно к каждому из них, исходящие потенциальные вызовы и угрозы, меры по укреплению безопасности, содействию демократии и процветанию в этих странах.
В Российской Федерации региональные приоритеты содержатся в Концепции внешней политики, в Концепции национальной безопасности они отсутствуют. Представляется что таких “пробелов не должно быть в базовом документе, так как остальные концепции должны приниматься исключительно в развитие Концепции национальной безопасности. Вызывает сомнение не опережающее творчество “вторичных” документов, а дискретность общей стратегии в основном документе, что не позволяет полномасштабно и полноценно сфокусировать взаимосвязанные с регионами угрозы безопасности и собственные интересы.
3. Характер угроз
Угрозы национальной безопасности США определяются с учетом долгосрочных интересов США. Практически все они имеют внешний характер — локальные и региональные угрозы, транснациональные угрозы, распространение опасных технологий, деятельность иностранных разведывательных служб, нарушение функционирования государственных структур в тех или иных странах.
В России характер угроз преимущественно внутренний.
Если говорить о скорости реагирования на изменчивость угроз, то можно отметить, что в России она была невысока до вступления в должность Президента В.В. Путина.
4. Методы противодействия угрозам национальной безопасности
Специфика методов противодействия угрозам национальной безопасности США обусловлена характером этих угроз. Например, разведка, используя имеющиеся преимущества США по осуществлению постоянного наблюдению из космоса и обработке разведывательной информации, осуществляя сбор сведений из средств массовой информации по всему миру, добывание данных с помощью авиационных и космических средств видовой, радио- и радиотехнической разведки, а также комплексное изучение полученной информации высококвалифицированными аналитиками, способна следить за соблюдением договоров, передислокациями войск, разработкой, испытаниями и развертыванием оружия массового поражения. Использование разведывательной информации в интересах дипломатических и военных усилий повышает глобальную безопасность США.
В России методы отражения угроз не столь конкретны. Например, в IV разделе Концепции национальной безопасности “Обеспечение национальной безопасности” меры по отражению угроз зачастую сформулированы в виде задач или целей.
5. Роль информации и аналитики, их влияние на принятие решений в сфере безопасности
Разведывательное сообщество США обеспечивает важнейшей информацией структуры, на которые возложена ответственность за решение задач в дипломатической и военной областях, а также по обеспечению правопорядка и защиты окружающей среды. Налицо так называемая конкретная адресность информации и ее восприятие, и непосредственное использование при принятии решений.
Поддержание информационного превосходства на международной арене достигается за счет отслеживания обстановки в глобальном масштабе, постоянного выявления возможностей для продвижения интересов США, а также использования комплексных разведывательных возможностей по сбору и обработке информации для своевременного предупреждения об угрозах США, ведения аналитической работы в интересах обеспечения политического курса страны и деятельности вооруженных сил, предоставления разведывательных сведений в кризисных ситуациях в масштабе времени, близком к реальному.
В России информация в сфере безопасности не всегда имеет адресность. Влияние информации и аналитики на принятие решений, ввиду параллельности задач и нескоординированности функций ведомств в сфере безопасности, а также качества и уровня аналитики — не всегда эффективно. Вероятно, это влияет на недостатки как в расстановке общих приоритетов, так и в выработке общих процедур планирования по проблемам безопасности.
Так, например, Совет Безопасности пользуется информацией СВР, ФСБ, МВД, ГРУ Генштаба в препарированном виде, не имеет прямых рычагов воздействия и управления на процессы в области безопасности, хотя именно этот орган — единственная структура, способная в перспективе осуществлять координирующие функции7.
6. Использование в качестве методов для достижения национальных интересов распространение собственных национальных ценностей
Отмечаются изменения в соотношении характера сил, которое состоит в росте значения “мягкой силы”, о чем говорилось выше. США остаются мировым лидером по потенциалу “мягкой силы”, об этом свидетельствует наблюдающееся в последнее десятилетие в более чем 30 странах движение к демократии и свободному рынку.
Хотя в России поиск “национальной идеи” все еще продолжается, аналогичное положение содержится в Концепции внешней политики. В качестве основной цели выделено содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.
Концепция внешней политики в большей мере воспринимает и учитывает отдельные положения аналогичных документов зарубежных стран вероятно потому, что ее авторы лучше знакомы с их содержанием, чем авторы Концепции национальной безопасности. Возможно, это свидетельствует об отсутствии системного подхода в оценке и анализе информации и ее роли при принятии решений в области безопасности, а также слабой координации между ведомствами.
7. Выбор и использование партнеров по интересам для достижения национальных интересов
Особенность обеспечения американской безопасности заключается в том, что США не могут достичь своих целей, действуя в одиночку. В каждом отдельном случае США стремятся, чтобы их роль была пропорциональна американским интересам, поставленным на карту, и расходам на их обеспечение. США способствуют созданию и мобилизации международных коалиций с целью отражения общих угроз в области безопасности. США последовательно работают над воплощением данной цели. Это, в частности, и совместный анализ обстановки в Европе в области безопасности, и разработка более конкретной и позитивной концепции будущих отношений между НАТО и Европейским союзом, а также ряд принципов, которые используются, например, в отношениях между НАТО и Европейским союзом: согласованность усилий НАТО и ЕС по укреплению европейской безопасности; соблюдение автономности и единства при принятии решений в обеих организациях на равноправной основе; проведение совместных мероприятий в сфере безопасности на различных уровнях; расстановка общих приоритетов и выработка совместных процедур планирования НАТО и Европейского Союза.
Россия также стремится к установлению партнерства с другими странами в целях обеспечения своих национальных интересов. Так, в Концепции внешней политики Российской Федерации приоритетным направлением внешней политики России является обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) задачам национальной безопасности страны. Основным названо развитие добрососедских отношений и стратегического партнерства со всеми государствами — участниками СНГ. Практические отношения с каждым из них строятся с учетом встречной открытости для сотрудничества, готовности должным образом учитывать интересы Российской Федерации.
Кроме этого, Россия, учитывая усиление глобализма, распространение влияния НАТО за пределы Европы, стремится сегодня к всестороннему сотрудничеству с ЕС, что является весьма своевременным шагом, пока в Европе существуют разные оценки возможных тенденций влияния США и России на общемировые процессы. Некоторые эксперты считают, что Европа могла бы стать самостоятельным “центром силы” в мире, с учетом единой валюты, единой внешней политики и политики в области безопасности. Европа расположена между Америкой и Россией и претендует на роль мировой державы как глобальный игрок. Россия также могла бы сформировать боле активную политику сотрудничества с Европой в области безопасности, с учетом того, что не все политические силы Европы приветствуют расширение НАТО на Восток.
Выступая 10 января 2001 г. в вашингтонском Национальном клубе печати по проблеме обеспечения национальной безопасности США в XXI веке, У. Коэн сказал: “Мы должны проанализировать, будет ли Россия проводить курс на развитие сотрудничества и полную интеграцию в европейское сообщество, а также на улучшение отношений с США, или она повернет к прошлому и будет добиваться получения какой-то более значительной роли на мировой арене с помощью силы или угрозы ее применения”.
8. Эффективность координации различных ведомств в сфере национальной безопасности
США связывают свою способность сохранять лидирующее положение в мире и степень поддержания национальных интересов со способностью к эффективной координации различных ведомств, занимающихся вопросами безопасности. К конкретным механизмам улучшения такого сотрудничества и преодоления межведомственных барьеров и стереотипов отнесены: совместное планирование и сотрудничество в реализации планов; взаимный обмен идеями и информацией между ведомствами; возможности проведения совместного обучения специалистов различных ведомств.
В России такие подходы пока не получили своего воплощения, отсутствуют реальные механизмы в данной области, и эффективность координации таких ведомств остается пока серьезной проблемой.
9. Использование интеллектуального потенциала и новых идей при выработке политики национальной безопасности
В США возрастает роль аналитических центров в формировании политики в сфере национальной безопасности. Аналитические центры служат важным источником высокопрофессиональных кадров для работы в администрации и в аппарате Конгресса. Приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей и играет существенную роль при обеспечении профессионализма среди лидеров различных профессий, связанных со сферой безопасности.
В России существует ряд научно-исследовательских и аналитических организаций, которые осуществляют отдельные исследования в сфере безопасности, в том числе и по “заказу” государственных структур. Однако трудно утверждать, что они играют значительную роль при выработке стратегии или решений в области национальной безопасности. Направленность движения кадров таких центров носит скорее обратный характер — из государственных структур в аналитические подразделения, реже — наоборот. Пока такой критерий как уровень профессионализма еще не стал в России основным при подборе кадров.
Таким образом, с учетом вышеизложенных проблем, для оптимизации системы национальной безопасности Российской Федерации представляется необходимым учитывать критерии оценки ее эффективности, а именно — теоретические подходы, стратегии и доктрины, способы анализа информации и планирования, процесс принятия решений и контроль за их исполнением, уровень научного и кадрового потенциала, нормативно-правовая база, а также и то, насколько составным элементам системы национальной безопасности в целом присущи такие принципы как: системность, непротиворечивость, устойчивость, а органам, ее осуществляющим, — мобильность и координация.
Возможно и избирательное использование опыта по формированию и функционированию некоторых механизмов по обеспечению эффективности системы национальной безопасности в США. Например, методы противодействия угрозам национальной безопасности, роль информации и аналитики, их влияние на принятие решений в сфере безопасности, распространение собственных национальных ценностей, выбор и использование партнеров для достижения национальных интересов, координация различных ведомств в сфере национальной безопасности, использование интеллектуального потенциала и новых идей при выработке политики национальной безопасности.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Дж. С. Най. Политика США в области безопасности: задачи 21-го века. Внешняя Политика США. Электронный журнал ЮСИА, 1998. Т. 3. №3, июль. (назад)
2 Там же. (назад)
3 Там же. (назад)
4 Э.Д. Ньюсом. Объединение силовых и дипломатических средств для обеспечения безопасности. Внешняя Политика США. Электронный журнал ЮСИА. 1998. Т. 3. №3. Июль. (назад)
5 Там же. (назад)
6 К. Райс. Во имя национальных интересов. Жизнь после холодной войны. Foreign Affairs. 2000. №2. (назад)
7 См. Ходаренок М. Время собирать камни. Независимое военное обозрение. 2001. 19 января. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
Представляет интерес для анализа не только система государственных взглядов в сфере безопасности, содержащиеся в официальных документах, но также общие подходы и мнения специалистов, участвующих в разработке идей и концептуальных положений в этой области, выраженные в аналитических статьях и в выступлениях действующих политиков и чиновников. На основе этих общих подходов становятся яснее система выработки решений, ряд принципов и целей в области безопасности, виды угроз и методы их нейтрализации.
Так, например, Дж. С. Най следующим образом дает оценку изменений в расстановке и соотношении сил в мире: “Распался Советский Союз, и мощь России продолжает убывать. Влияние же Китая, наоборот, очень быстро растет, и, судя по всему, этот рост продолжится в будущем. Однако, несмотря на эти драматические события, основной фактор мирового соотношения сил остается неизменным, начиная с 1990 г. — США по-прежнему остаются единственной сверхдержавой, имеющей глобальные преимущества по ключевым аспектам — военному, экономическому и политическому”1.
По мнению Дж. С. Ная, соотношение сил носит сложный характер и напоминает “трехъярусную шахматную доску”. На верхней — военная мощь в основном сосредоточена на одном полюсе, причем США остаются единственной страной, имеющей межконтинентальные ядерные системы вооружений и крупные, современные ВВС, ВМС и сухопутные войска, способные осуществлять развертывание по всему земному шару. На доске среднего уровня наблюдаются три полюса экономической мощи, причем на США, Европу и Японию приходится почти две трети мирового продукта. В начале нового века, считает автор, быстрый рост Китая приведет к возникновению четвертого экономического полюса. На шахматной доске, расположенной в самом низу, — транснациональные отношения, пересекающие границы вне контроля со стороны правительств, в которые вовлечен широкий спектр участников — от банкиров до террористов. Здесь происходит значительное рассредоточение сил.
Интересным представляется и анализ изменений в характере сил, приводимый Дж. С. Наем: “Во-первых, в течение нескольких десятилетий росло значение экономических механизмов международной силы. Однако не следует переоценивать данное явление, как это делают некоторые исследователи, утверждая, что экономическая мощь заменила военную силу и стала центральным инструментом мировой политики. Экономические механизмы все еще не идут ни в какое сравнение с военными, с точки зрения их возможностей принудительного и сдерживающего воздействия. Одних лишь экономических санкций оказалось недостаточным, чтобы заставить Ирак уйти из Кувейта. Более того, единичный региональный кризис в области безопасности может привести к краху на фондовых рынках и подорвать инвестиции. Экономическая и политическая безопасность тесно переплетены друг с другом”2.
Далее автор отмечает, что современное оружие изменило роль военной силы. В настоящее время наблюдаются две противоречивые тенденции. С одной стороны, создается впечатление, что обретение великими державами ядерного оружия на протяжении нескольких десятилетий делало прямой конфликт между ними немыслимо дорогостоящим. С другой — изменение в информационной технологии (включая компьютеры, датчики и спутники) открыло возможность создания нового поколения современного оружия, позволяющего добиться огромной точности и нанесения минимального побочного ущерба. Эти тенденции удешевляют вооружения и облегчают их применение.
Однако самым интересным представляется отмечаемое изменение в характере силы и состоящее в росте значения так называемой “мягкой силы”, что во многом объясняется революцией в области средств массовой информации, которая преобразует мир. “Мягкая сила” — это способность достигать желаемого результата в международных отношениях мирным способом, а не путем насилия. “Она нацелена на то, чтобы побудить других хотеть того же, что и мы. Подобная “мягкая сила” может опираться на привлекательность чьих-либо идей либо выбор таких целей, которые учитывают интересы всех участников. США остаются мировым лидером по потенциалу “мягкой силы”, о чем свидетельствует наблюдающееся в последнее десятилетие в более чем 30 странах движение к демократии и свободному рынку”.
В статье отмечается, что в 21-ом веке сохранится парадокс американской безопасности и внешней политики: даже будучи самым сильным государством в мире, Соединенные Штаты не могут достичь своих международных целей, действуя в одиночку. Для этого недостаточно как международных, так и внутренних предпосылок для урегулирования каждого конфликта в мире. В каждом отдельном случае роль США должна быть пропорциональной американским интересам, поставленным на карту, и расходам на их обеспечение. Таким образом, США должны продолжать способствовать созданию и мобилизовывать международные коалиции с целью отражения общих угроз в области безопасности. И Соединенные Штаты последовательно работают над воплощением этой цели. Так, например, министр обороны США Коэн, выступая на неофициальной встрече министров стран-членов НАТО в Бирмингеме 10 октября 2000 г., говорил о необходимости делать совместный анализ обстановки в Европе в области безопасности, призывая к разработке более конкретной и позитивной концепции будущих отношений между НАТО и Европейским союзом. Он перечислил ряд факторов, которые бы хотели видеть США в отношениях между НАТО и Европейским союзом. Вот некоторые из них:
согласованность усилий НАТО и ЕС по укреплению европейской безопасности;
соблюдение автономности и единства принятия решений в обеих организациях на равноправной основе;
НАТО и ЕС должны уделять внимание тесным и частым контактам на различных уровнях.
Помощник министра обороны США по вопросам международной безопасности Фрэнк Крамер 18 октября 2000 г. на “круглом столе” в Вашингтоне подтвердил мнение США о важности расстановки общих приоритетов и выработки общих процедур планирования НАТО и Европейского Союза. Постоянный представитель США в НАТО Александр Вершбоу, выступая на следующий день в Ватерлоо, подчеркнул, что НАТО и ЕС не могут себе позволить двигаться в направлении укрепления безопасности различными путями и привел вышеозначенные слова Коэна о необходимости совместного планирования в достижении такой цели, как способность перебросить войска численностью до 60 тыс. человек на срок до одного года за тысячи километров от своей территории.
Возвращаясь к статье Дж. С. Ная, необходимо отметить его утверждение о том, что наличие тех или иных ресурсов на собственной территории великих держав уже не имеет такого значения, как раньше. Он замечает, что снизилась вероятность конфликта между великими державами, поскольку многие из них либо уже стали демократическими, либо стремятся стать таковыми, а история показывает, что вероятность войны между либерально-демократическими государствами невелика. По этой причине развитие демократических процессов в России, а плюрализма и прав человека в Китае важны для американской политики как с точки зрения безопасности, так и с точки зрения морали.
Самая большая угроза в ядерной области в настоящее время связывается с так называемым “бесхозным” ядерным оружием, когда существует опасность выхода из-под контроля ядерных бомб или ядерных материалов в государствах, расположенных на территории бывшего Советского Союза, и их продажа на черном рынке.
Новым политическим подходом в области безопасности в новом мире стало оказание американской помощи России в рамках Совместной программы министерства обороны по уменьшению ядерной угрозы. Основой американской политики в сфере безопасности остается политика нераспространения ОМП во всех ее аспектах, включая нераспространение химического и биологического оружия и средств их доставки.
К новым угрозам безопасности, с которыми нельзя бороться классическими военными средствами, отнесена угроза применения оружия массового поражения террористами, ибо они не просто служат какой-либо политической идее, а стремятся уничтожить то, что считают злом. “Недавно президент Клинтон подписал указы, в которых терроризм и угроза жизненно важным элементам инфраструктуры (включая информационные системы) определяются как приоритетные проблемы в области безопасности.
На транснациональном уровне, где наблюдается значительное рассредоточение сил, и нет единой доминанты, возник новый вид угрозы. Против нее бессильны наши традиционные механизмы безопасности. Эта проблема потребует усиленного внимания в будущем”. Здесь под угрозой понимаются международные контакты в различных сферах, находящиеся вне контроля государств (“от банкиров до террористов”)3.
Помощник Государственного секретаря США Э.Д. Ньюсом отмечает проблему многофакторности воздействия на современную ситуацию в мире. “Мир, в котором мы живем, в настоящее время переживает революцию в области технологии, средств связи и информации; в сфере организационных структур; в отношениях между странами и между правительством и народом в отдельных странах; в способности многонациональных корпораций и других неправительственных организаций оказывать воздействие на ход развития событий на международной арене и в характере реагирования региональных и международных организаций на конфликты, гуманитарные катастрофы и стихийные бедствия”4.
Автор подчеркивает, что способность США сохранять лидирующее положение в мире и степень эффективности национальных интересов будет во многом зависеть от способности координации различных ведомств, занимающихся вопросами безопасности. Революция в военном деле и в области дипломатических отношений приводит к тому, что почти ежедневно во всем мире состыковывается работа солдат и дипломатов. “Международная обстановка и проблемы, с которыми мы сталкиваемся, носят такой характер, что нашему руководству часто приходится для достижения целей использовать военные и дипломатические средства в их совокупности, а не порознь, не в качестве отдельных инструментов”5.
Э.Д. Ньюсом описывает проявление некоей новой “межведомственной общности”, в рамках которой Госдеп и Министерство обороны сотрудничают ради достижения целей, поставленных Президентом. Важное значение сегодня приобретает разработка методов укрепления сотрудничества, координации, единства и согласия по вопросам наиболее эффективного использования дипломатических и военных инструментов для формирования международной обстановки. Примером документа, где воплощено это направление работы, служит Директивное решение Президента США №56 (PDD-56), которое обеспечивает механизмы для межведомственного сотрудничества в области безопасности.
Конкретными механизмами улучшения такого сотрудничества и преодоления межведомственных барьеров и стереотипов являются:
совместное планирование сверху до низу и сотрудничество в реализации планов (что подразумевает серьезное взаимодействие между Государственным департаментом и Министерством обороны в процессе выработки внешнеполитических целей Государственного департамента, а также программных планов его бюро и посольств. Это также должно подразумевать серьезное взаимодействие в постановке целей и задач в области оборонной политики и в таких ключевых плановых документах, как четырехлетний “оборонный обзор” и региональные военные планы);
взаимный обмен идеями и информацией между ведомствами;
возможности проведения совместного обучения специалистов различных ведомств.
Бывший представитель США в НАТО Р.Э. Хантер, в своей статье “Аналитические центры помогают формировать американскую внешнюю политику и политику в области безопасности” отмечает возрастание роли, которую играют в формировании политики в сфере национальной безопасности аналитические центры.
Вызывают интерес ряд оценок и выводов автора, отражающих особенности формирования политики в области безопасности. Так, Р.Э. Хантер считает, что роль США в мире не столь предопределена ограниченным набором факторов, как во многих других странах, чье внимание сосредоточено на ближайших соседях или собственном регионе.
Представляется эффективным один из методов, который применяют Соединенные Штаты для выработки оборонной политики и политики в области безопасности — создание системы институтов, которые по масштабу и всепроникающему характеру не имеют аналогов в других странах. Эти институты называют “мозговыми трестами”, которые призваны сплотить, просветить и активизировать американские элиты. Они возникли тогда, когда в Америке начиналась эпоха изоляционизма. “После Второй мировой войны США должны были глубоко и постоянно вовлечены в события, происходящие за рубежом, и им приходилось в большой степени осуществлять руководство как при создании и обеспечении эффективной работы новых международных институтов, таких, как ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд и Генеральное соглашение по тарифам и торговле, так и при сплочении демократических государств с целью отражать растущий вызов со стороны Советского Союза и коммунизма. Впервые в своей истории Соединенные Штаты нуждались в детально разработанной, всеобъемлющей и понятной глобальной стратегии. На выручку пришли американские “мозговые тресты” или аналитические центры. Порой не без иронии говорят, что на каждую перетасовку и комбинацию слов “иностранный”, “международный”, “стратегический”, “глобальный”, “исследования”, “политика”, “центр”, “институт” и “совет” найдется американский мозговой трест, в название которого она входит”.
Эти разнообразные учреждения решают многие задачи — от исследования региональных проблем и такой прикладной тематики, как экономика и военные вопросы, до работы, специально направленной на обеспечение понимания и поддержки населением участия США в делах внешнего мира, а также конкретных идей и мероприятий. Это Ассоциация содействия ООН, Атлантический совет, Совет по развитию за рубежом, Ассоциация по контролю над вооружениями и многочисленные советы по международным делам. Создано еще несколько специализированных аналитических центров, таких, как находящийся на бюджетном финансировании Американский институт мира, который специализируется на исследовательской работе, и Национальный фонд демократии (НФД), работающий, главным образом, в других странах, содействуя демократическому развитию, Фонд Карнеги и базирующийся в Нью-Йорке Совет по международным отношениям, Институт Брукингса, Центр стратегических и международных исследований, Институт американского предпринимательства, Институт политических исследований (известный своими либеральными взглядами) и Фонд наследия (известный своими консервативными воззрениями).
Аналитические центры служат важным поставщиком высокопрофессиональных кадров для работы в администрации и в аппарате Конгресса. Будучи практически уникальным явлением, свойственным Соединенным Штатам, такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей и играет существенную роль при обеспечении профессионализма среди лидеров различных профессий, связанных с внешней политикой и сферой безопасности.
Действительно, немногие люди вырастают до высших в правительстве США должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя предварительно через тот или иной аналитический центр в качестве сотрудников, авторов публикаций или просто участников исследовательских групп или иных совещаний. Например, бывший государственный секретарь Мадлен Олбрайт возглавляла один из таких институтов — Центр национальной политики.
Использование аналитических центров имеет большое значение в периоды, когда меняются политические лидеры, избирается новый Президент и меняется администрация, а главное происходит массовая замена ведущих должностных лиц в сфере национальной безопасности.
Советник по национальной безопасности К. Райс в статье “Во имя национальных интересов. Жизнь после холодной войны”6 также выразила ряд интересных подходов по проблемам национальной безопасности. Так, автор отмечает, что “у нас нет четкого представления о том, что же пришло на смену советско-американской конфронтации. Об этом свидетельствует даже терминология: мы постоянно говорим о “периоде, наступившем после окончания холодной войны”. Представляется, что этот “пробел” в понятийном аппарате, замеченный К. Райс, не повлияет на характер политики национальной безопасности, а тем более на координацию в деятельности всех институтов и структур в этой сфере. Однако, как справедливо полагает советник по национальной безопасности, такие переходные периоды открывают широкие стратегические возможности. “Именно в эпоху неустойчивости и перемен можно оказать решающее влияние на конструкцию будущего мира”.
Далее К. Райс пишет: “Внешняя политика республиканской администрации будет базироваться на твердой почве национальных интересов, а не на интересах некого иллюзорного международного сообщества… Использование американской армии в качестве всемирной службы спасения 911 приведет к упадку военного потенциала, заставит США увязнуть в миротворчестве”. Здесь заметно некоторое уточнение задач по обеспечению национальной безопасности, связанное с более строгим пониманием национальных интересов США. Налицо — желание соизмерить такие параметры как риск, цена и последствия осуществления миротворческих операций в деле укрепления национальной безопасности США.
К. Райс довольно реально и практично оценивает внешнюю политику России. Вот несколько ее высказываний: “Угрозу для американской безопасности представляет не столько сила России, сколько слабость и непоследовательность ее политики”, “Москва перепродает военные технологии тем странам, от которых США собираются обороняться” и “Россия находится в переходном состоянии, причем Соединенные Штаты заинтересованы в успешности этого перехода”. Необходимо отметить, что эти высказывания находятся в русле общих подходов США к странам с неразвитой экономикой.
Политическая нестабильность и конфликты в других государствах порождаются бедностью, перенаселенностью, недостатком сырья, продуктов питания, и именно это приводит к конфликтам и нарушению гражданского порядка и представляет угрозу для США. В этой связи США считают необходимым оказывать помощь таким странам по поддержанию экономического развития, для уменьшения риска политической нестабильности и угроз.
Далее советник по национальной безопасности делает вывод о том, что у США с Россией всегда будут как совпадающие, так и расходящиеся интересы.
Представляется, что общие подходы к проблемам национальной безопасности США, содержащиеся как в научных статьях, так и в политических выступлениях свидетельствуют о детальной проработке многих ньюансов и аспектов политики национальной безопасности и ее постоянной корректировке в режиме реального времени, что отражает ее общую эффективность.
Сравнительный анализ систем национальной безопасности России и США показывает ряд характерных особенностей, в основном отражающих их различие, однако в некоторых подходах можно заметить отдельные сходные моменты.
1. Критерии дифференциации национальных интересов и принцип соразмерности (или адекватности между степенью важности национальных интересов и характером затрачиваемых усилий по их обеспечению)
Национальные интересы США дифференцированы по степени важности, они разделены на три категории — жизненно важные интересы, важные национальные интересы и прочие интересы гуманитарного порядка. Критерием такого деления выступает степень важности национальных интересов и уровень затрачиваемых усилий на их защиту. США всегда выдерживает соразмерность между ценой и риском, которые должны быть затрачены на защиту национальных интересов со степенью их важности.
Национальные интересы России дифференцированы по объектам и по сферам государственной деятельности. В России к национальным интересам отнесена совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Упоминается лишь, что национальные интересы в экономической сфере являются ключевыми.
В Концепции национальной безопасности России принцип адекватности между национальными интересами и характером отражения соответствующих им угроз не упоминается. Однако принцип соразмерности нашел свое место в Концепции внешней политики России. Так, в частности, говорится “успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России”. Однако остается неясным, будет ли принцип соразмерности использоваться при решении внутренних задач. Учитывая важность этого принципа было бы более естественным его упоминание в базовом документе — Концепции национальной безопасности.
2. Региональный подход
Стратегия национальной безопасности США содержит разделы, посвященные отдельным регионам мира, применительно к каждому из них, исходящие потенциальные вызовы и угрозы, меры по укреплению безопасности, содействию демократии и процветанию в этих странах.
В Российской Федерации региональные приоритеты содержатся в Концепции внешней политики, в Концепции национальной безопасности они отсутствуют. Представляется что таких “пробелов не должно быть в базовом документе, так как остальные концепции должны приниматься исключительно в развитие Концепции национальной безопасности. Вызывает сомнение не опережающее творчество “вторичных” документов, а дискретность общей стратегии в основном документе, что не позволяет полномасштабно и полноценно сфокусировать взаимосвязанные с регионами угрозы безопасности и собственные интересы.
3. Характер угроз
Угрозы национальной безопасности США определяются с учетом долгосрочных интересов США. Практически все они имеют внешний характер — локальные и региональные угрозы, транснациональные угрозы, распространение опасных технологий, деятельность иностранных разведывательных служб, нарушение функционирования государственных структур в тех или иных странах.
В России характер угроз преимущественно внутренний.
Если говорить о скорости реагирования на изменчивость угроз, то можно отметить, что в России она была невысока до вступления в должность Президента В.В. Путина.
4. Методы противодействия угрозам национальной безопасности
Специфика методов противодействия угрозам национальной безопасности США обусловлена характером этих угроз. Например, разведка, используя имеющиеся преимущества США по осуществлению постоянного наблюдению из космоса и обработке разведывательной информации, осуществляя сбор сведений из средств массовой информации по всему миру, добывание данных с помощью авиационных и космических средств видовой, радио- и радиотехнической разведки, а также комплексное изучение полученной информации высококвалифицированными аналитиками, способна следить за соблюдением договоров, передислокациями войск, разработкой, испытаниями и развертыванием оружия массового поражения. Использование разведывательной информации в интересах дипломатических и военных усилий повышает глобальную безопасность США.
В России методы отражения угроз не столь конкретны. Например, в IV разделе Концепции национальной безопасности “Обеспечение национальной безопасности” меры по отражению угроз зачастую сформулированы в виде задач или целей.
5. Роль информации и аналитики, их влияние на принятие решений в сфере безопасности
Разведывательное сообщество США обеспечивает важнейшей информацией структуры, на которые возложена ответственность за решение задач в дипломатической и военной областях, а также по обеспечению правопорядка и защиты окружающей среды. Налицо так называемая конкретная адресность информации и ее восприятие, и непосредственное использование при принятии решений.
Поддержание информационного превосходства на международной арене достигается за счет отслеживания обстановки в глобальном масштабе, постоянного выявления возможностей для продвижения интересов США, а также использования комплексных разведывательных возможностей по сбору и обработке информации для своевременного предупреждения об угрозах США, ведения аналитической работы в интересах обеспечения политического курса страны и деятельности вооруженных сил, предоставления разведывательных сведений в кризисных ситуациях в масштабе времени, близком к реальному.
В России информация в сфере безопасности не всегда имеет адресность. Влияние информации и аналитики на принятие решений, ввиду параллельности задач и нескоординированности функций ведомств в сфере безопасности, а также качества и уровня аналитики — не всегда эффективно. Вероятно, это влияет на недостатки как в расстановке общих приоритетов, так и в выработке общих процедур планирования по проблемам безопасности.
Так, например, Совет Безопасности пользуется информацией СВР, ФСБ, МВД, ГРУ Генштаба в препарированном виде, не имеет прямых рычагов воздействия и управления на процессы в области безопасности, хотя именно этот орган — единственная структура, способная в перспективе осуществлять координирующие функции7.
6. Использование в качестве методов для достижения национальных интересов распространение собственных национальных ценностей
Отмечаются изменения в соотношении характера сил, которое состоит в росте значения “мягкой силы”, о чем говорилось выше. США остаются мировым лидером по потенциалу “мягкой силы”, об этом свидетельствует наблюдающееся в последнее десятилетие в более чем 30 странах движение к демократии и свободному рынку.
Хотя в России поиск “национальной идеи” все еще продолжается, аналогичное положение содержится в Концепции внешней политики. В качестве основной цели выделено содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.
Концепция внешней политики в большей мере воспринимает и учитывает отдельные положения аналогичных документов зарубежных стран вероятно потому, что ее авторы лучше знакомы с их содержанием, чем авторы Концепции национальной безопасности. Возможно, это свидетельствует об отсутствии системного подхода в оценке и анализе информации и ее роли при принятии решений в области безопасности, а также слабой координации между ведомствами.
7. Выбор и использование партнеров по интересам для достижения национальных интересов
Особенность обеспечения американской безопасности заключается в том, что США не могут достичь своих целей, действуя в одиночку. В каждом отдельном случае США стремятся, чтобы их роль была пропорциональна американским интересам, поставленным на карту, и расходам на их обеспечение. США способствуют созданию и мобилизации международных коалиций с целью отражения общих угроз в области безопасности. США последовательно работают над воплощением данной цели. Это, в частности, и совместный анализ обстановки в Европе в области безопасности, и разработка более конкретной и позитивной концепции будущих отношений между НАТО и Европейским союзом, а также ряд принципов, которые используются, например, в отношениях между НАТО и Европейским союзом: согласованность усилий НАТО и ЕС по укреплению европейской безопасности; соблюдение автономности и единства при принятии решений в обеих организациях на равноправной основе; проведение совместных мероприятий в сфере безопасности на различных уровнях; расстановка общих приоритетов и выработка совместных процедур планирования НАТО и Европейского Союза.
Россия также стремится к установлению партнерства с другими странами в целях обеспечения своих национальных интересов. Так, в Концепции внешней политики Российской Федерации приоритетным направлением внешней политики России является обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) задачам национальной безопасности страны. Основным названо развитие добрососедских отношений и стратегического партнерства со всеми государствами — участниками СНГ. Практические отношения с каждым из них строятся с учетом встречной открытости для сотрудничества, готовности должным образом учитывать интересы Российской Федерации.
Кроме этого, Россия, учитывая усиление глобализма, распространение влияния НАТО за пределы Европы, стремится сегодня к всестороннему сотрудничеству с ЕС, что является весьма своевременным шагом, пока в Европе существуют разные оценки возможных тенденций влияния США и России на общемировые процессы. Некоторые эксперты считают, что Европа могла бы стать самостоятельным “центром силы” в мире, с учетом единой валюты, единой внешней политики и политики в области безопасности. Европа расположена между Америкой и Россией и претендует на роль мировой державы как глобальный игрок. Россия также могла бы сформировать боле активную политику сотрудничества с Европой в области безопасности, с учетом того, что не все политические силы Европы приветствуют расширение НАТО на Восток.
Выступая 10 января 2001 г. в вашингтонском Национальном клубе печати по проблеме обеспечения национальной безопасности США в XXI веке, У. Коэн сказал: “Мы должны проанализировать, будет ли Россия проводить курс на развитие сотрудничества и полную интеграцию в европейское сообщество, а также на улучшение отношений с США, или она повернет к прошлому и будет добиваться получения какой-то более значительной роли на мировой арене с помощью силы или угрозы ее применения”.
8. Эффективность координации различных ведомств в сфере национальной безопасности
США связывают свою способность сохранять лидирующее положение в мире и степень поддержания национальных интересов со способностью к эффективной координации различных ведомств, занимающихся вопросами безопасности. К конкретным механизмам улучшения такого сотрудничества и преодоления межведомственных барьеров и стереотипов отнесены: совместное планирование и сотрудничество в реализации планов; взаимный обмен идеями и информацией между ведомствами; возможности проведения совместного обучения специалистов различных ведомств.
В России такие подходы пока не получили своего воплощения, отсутствуют реальные механизмы в данной области, и эффективность координации таких ведомств остается пока серьезной проблемой.
9. Использование интеллектуального потенциала и новых идей при выработке политики национальной безопасности
В США возрастает роль аналитических центров в формировании политики в сфере национальной безопасности. Аналитические центры служат важным источником высокопрофессиональных кадров для работы в администрации и в аппарате Конгресса. Приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей и играет существенную роль при обеспечении профессионализма среди лидеров различных профессий, связанных со сферой безопасности.
В России существует ряд научно-исследовательских и аналитических организаций, которые осуществляют отдельные исследования в сфере безопасности, в том числе и по “заказу” государственных структур. Однако трудно утверждать, что они играют значительную роль при выработке стратегии или решений в области национальной безопасности. Направленность движения кадров таких центров носит скорее обратный характер — из государственных структур в аналитические подразделения, реже — наоборот. Пока такой критерий как уровень профессионализма еще не стал в России основным при подборе кадров.
Таким образом, с учетом вышеизложенных проблем, для оптимизации системы национальной безопасности Российской Федерации представляется необходимым учитывать критерии оценки ее эффективности, а именно — теоретические подходы, стратегии и доктрины, способы анализа информации и планирования, процесс принятия решений и контроль за их исполнением, уровень научного и кадрового потенциала, нормативно-правовая база, а также и то, насколько составным элементам системы национальной безопасности в целом присущи такие принципы как: системность, непротиворечивость, устойчивость, а органам, ее осуществляющим, — мобильность и координация.
Возможно и избирательное использование опыта по формированию и функционированию некоторых механизмов по обеспечению эффективности системы национальной безопасности в США. Например, методы противодействия угрозам национальной безопасности, роль информации и аналитики, их влияние на принятие решений в сфере безопасности, распространение собственных национальных ценностей, выбор и использование партнеров для достижения национальных интересов, координация различных ведомств в сфере национальной безопасности, использование интеллектуального потенциала и новых идей при выработке политики национальной безопасности.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Дж. С. Най. Политика США в области безопасности: задачи 21-го века. Внешняя Политика США. Электронный журнал ЮСИА, 1998. Т. 3. №3, июль. (назад)
2 Там же. (назад)
3 Там же. (назад)
4 Э.Д. Ньюсом. Объединение силовых и дипломатических средств для обеспечения безопасности. Внешняя Политика США. Электронный журнал ЮСИА. 1998. Т. 3. №3. Июль. (назад)
5 Там же. (назад)
6 К. Райс. Во имя национальных интересов. Жизнь после холодной войны. Foreign Affairs. 2000. №2. (назад)
7 См. Ходаренок М. Время собирать камни. Независимое военное обозрение. 2001. 19 января. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Некоторые аспекты эффективности системы национальной безопасности США
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095949040 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций