МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Нормативное регулирование борьбы с преступлениями террористического характера
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: В. А. Казакова, С. В. Фирсаков
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №12,2000
Терроризм как никакое другое преступление связан с глобальными социальными, политическими, экономическими противоречиями развития общества. В то же время по своим масштабам, направленности и тяжести последствий он наиболее опасен для государства и отдельных граждан. Спецслужбы и правоохранительные органы в своей практике противодействия терроризму сталкиваются с вышеназванными общественными проблемами, разрешение которых не в их компетенции. Устранение таких проблем — единственный путь профилактики терроризма. Поэтому главным субъектом борьбы с терроризмом должно быть само государство, законодательная и исполнительная ветви власти.
В основе борьбы с терроризмом должна быть единая, целостная, комплексная, стратегически ориентированная государственная концепция, учитывающая международно-правовые акты и реалии государственного и общественного устройства страны.
Правовое обеспечение антитеррористической деятельности служит обязательной предпосылкой успешного противодействия преступности внутри стран, а также взаимодействия их в борьбе с международным терроризмом.
Основным нормативным актом в борьбе с терроризмом является Федеральный закон № 130-Ф 3 “О борьбе с терроризмом”, от 25 июля 1998 г. который определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, субъектов этой борьбы, основы их взаимодействия и роль иных государственных и негосударственных органов и граждан в противодействии терроризму.
Глава 1 Закона содержит общие положения, где в ст. 1 перечисляет правовые акты, составляющие нормативную базу борьбы с терроризмом. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, акты международного права, а также иные нормативные акты, издаваемые и принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти.
Статья 2 включает перечень основных принципов борьбы с терроризмом. Некоторые из них являются принципами российского права в целом: законность, неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности, комплексное использование профилактических, правовых, политических, социально-экономических, пропагандистских мер. Специально выделены положения, отражающие основы деятельности правоохранительных органов, в частности, их оперативных подразделений: приоритет мер предупреждения, сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом, единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций, минимальная огласка технических приемов и тактики проведения контртеррористических операций, а также состава участников указанных операций. Они фактически по своему содержанию совпадают с принципами оперативно-розыскной деятельности, заложенными в ст. 3 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”.
Непосредственно борьбе с терроризмом посвящены принципы приоритета защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции, а также минимальных уступок террористу. Они, функционируя в комплексе, нацеливают субъектов борьбы с терроризмом на максимальную защиту заложников, лиц, подвергшихся угрозе взрыва или поджога, и т.п.; совершение действий, отличных от тех, которые требуют от них террористы, т.е. путями, исключающими выполнение их требований. Конкретные способы и алгоритмы действий излагаются в ведомственных и межведомственных приказах и инструкциях.
Статья 3 Закона содержит основные понятия, которыми он оперирует. Эти понятия являются концептуально важными, так как они определяют пределы компетенции субъектов борьбы с терроризмом.
В статье 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” понятие терроризма представлено в широком смысле. Оно аккумулирует в себе совокупность всех преступлений террористического характера, включая диспозиции ст. 205, 277 и 360 УК РФ. Кроме того, к преступлениям террористического характера Закон относит также захват заложника (ст. 206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ) и организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ).
Понятие террористической деятельности складывается из перечисления, предусмотренных различными статьями УК РФ функций, классифицированных по пяти видам:
1) действия, связанные с террористической акцией (организация, планирование, подготовка и реализация);
2) подстрекательство к любым проявлениям терроризма;
3) организация и участие в каких-либо преступных формированиях для совершения террористических акций;
4) пособнические действия, выражающиеся в вербовке, вооружении, обучении и использовании террористов;
5) финансирование и иное содействие терроризму.
Международная террористическая деятельность отличается, согласно Закону, тем, что осуществляется:
на территории более чем одного государства или наносит ущерб интересам более чем одного государства;
в отношении граждан другого государства или на чужой территории;
на территории чужого (по отношению к преступнику и (или) жертве.
Следует согласиться с Н.С. Бегловой, что международный терроризм — это не какой-то особый вид терроризма, а продолжение внутреннего терроризма, выход его за пределы границ того или иного государства1.
Понятие “террористическая акция” определяется в Законе как совершение конкретного преступления террористического характера и фактически содержит более детальное, расширенное понятие терроризма, включая в него и похищение человека. Такое перечисление возможных деталей террористической акции создает неопределенность в разграничении собственно терроризма и преступлений против личности. Прежде всего нужно учитывать, что идентичные по объективной стороне похищение человека, незаконное лишение свободы и захват заложника принципиально отличаются по объекту посягательства. В последнем случае в отличие от первых двух имеет место угроза общественной безопасности, а не только личности. Эта угроза выражается в обязательной для квалификации ст. 206 УК РФ цели понуждения государства, организации или гражданина совершать какое-либо действие или воздержаться от совершения какого-либо действия. Причем, если эта цель не нарушает общественной безопасности (например, конкретные требования о выкупе, предъявляемые семье похищенного), то такое преступление нельзя квалифицировать по ст. 206 УК РФ, а лишь по ст. 126 УК РФ.
По нашему мнению, сущность и виды террористических акций более точно сформулированы в Договоре о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. То, что в ст. 1 названо терроризмом, вполне применимо к понятию террористической акции, которая должна быть определена как противоправное уголовно-наказуемое деяние, совершенное в целях нарушения общественной безопасности, оказания воздействия на принятие органами власти решений, устрашения населения. Указывается многообразие этого преступного деяния, проявляющееся в виде:
насилия или угрозы его применения в отношении физических или юридических лиц;
уничтожения (повреждения) или угрозы уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающей опасность гибели людей;
причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий;
посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенного для прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;
нападения на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой;
иных деяний, подпадающих под понятие террористических в соответствии с национальным законодательством Сторон, а также иными общепризнанными международно-правовыми актами, направленными на борьбу с терроризмом.
При этом терроризм можно было бы определить как деятельность по организации, планированию, подготовке и реализации террористических акций. Все остальные функции, в том числе определяемые сейчас как террористическая деятельность, охватывались бы понятием терроризма.
В литературе справедливо отмечается, что объективная сторона терроризма может встречаться не только в единичных, разовых действиях (поджог, взрыв, обвал, разрушение здания, стрельба из оружия, заражение местности и тому подобные акты, в том числе технологического или ядерного терроризма), но и продолжаемые деяния, состоящие из ряда взаимосвязанных посягательств на жизнь, здоровье, имущество, объединенные общим замыслом и целью запугать население. Речь идет о погромах, сопровождаемых убийствами и насилием среди населения, квалифицируемых по этническому, религиозному или иным признакам, о групповых вооруженных нападениях и массовых убийствах, осуществляемых в разных формах, с применением таких орудий, средств и методов, которые явно предназначены для устранения жителей и возбуждения паники2.
Следует сказать, что в федеральном законе понятия терроризма и террористической деятельности используются как синонимы, их взаимозамена не повлечет искажения смысла. Вряд ли изобретение новых терминов принесет практическую или теоретическую пользу. Так, вызывает сомнение необходимость введения понятия “преступления с признаками (элементами) терроризирования”, предлагаемого В.П.Емельяновым, поскольку есть законодательное понятие “преступлений террористического характера”3.
Более четко оперирует терминами УК РФ, где есть понятие акта терроризма и терроризма как совокупности определенных действий (ст. 205 УК РФ).
При перечислении основных понятий Закон выделяет террористическую группу и террористическую организацию, не давая критериев их различия. Косвенно можно считать, что организация предполагает наличие структурных подразделений и руководящих органов, так как далее в Законе написано: “Организация признается террористической, если хотя бы одно из ее структурных подразделений осуществляет террористическую деятельность с ведома хотя бы одного из руководящих органов данной организации”.
В то же время в Законе следовало бы унифицировать эти определения и соотнести их с уголовно-правовыми понятиями форм соучастия, уточнив, что террористическая группа и террористическая организация есть разновидность преступной группы и преступной организации в соответствии со ст. 35 УК РФ.
Такое же несогласование с действующим законодательством соблюдается и в понятии борьбы с терроризмом. В данном Законе оно определяется как деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению, минимизации последствий террористической деятельности. Между тем борьба с терроризмом как часть борьбы с преступностью должна включать и раскрытие преступлений террористического характера, и привлечение к ответственности лиц, их совершивших.
Существующее в Законе определение заложника сформулировано на основе ст. 206 УК РФ. Однако выдернутое из структуры УК РФ оно оказывается искаженным, так как в нем отсутствует указание на угрозу общественной безопасности. В УК РФ такое указание было бы излишним, так как ст. 206 расположена в гл. 24 “Преступления против общественной безопасности”, что и определяет основной объект захвата заложника. В Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” при буквальном толковании понятия заложника оно фактически охватывает и понятие похищенного человека, что для квалификации деяния не одно и то же.
Вызывает сомнение отношение к преступлениям террористического характера заведомо ложного сообщения об акте терроризма (ст. 207 УК РФ). Поскольку такое сообщение заведомо ложное, оно посягает не на общественную безопасность организаций, предприятий и учреждений, а на общественный порядок и их нормальную деятельность. По своей мотивации оно близко к хулиганству. Субъектов такого деяния нельзя назвать террористами, они не используют оружия и взрывных устройств и т.д. Последствия такого преступления не выражаются в гибели людей и повреждении имущества, а представляют собой лишь нарушение нормальной деятельности каких-либо объектов или транспорта. Исходя из изложенного, ст. 207 УК РФ должна быть исключена из перечня преступлений террористического характера.
Статья 4 Федерального закона специально посвящена международному сотрудничеству Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Правовой основой сотрудничества являются международные правовые акты.
Первые подобные документы относятся к 30-м годам. Это разработанная и принятая Советом Лиги Наций Конвенция по борьбе с терроризмом. В ней, в частности, перечислены виды преступлений, которые надлежит рассматривать как проявления международного терроризма. Это акции, направленные против жизни, телесной неприкосновенности, здоровья и свободы лиц, пользующихся международной защитой; умышленные разрушения или повреждения имущества, принадлежащего иностранному государству, и т.п. В ст. 2 Конвенции перечислены не только сами насильственные действия, несущие угрозу соответствующим объектам, но и покушения на них, а также приготовительные действия, связанные, например, с приисканием оружия, снаряжения, взрывных устройств в террористических целях. Национальное законодательство должно признавать их преступными и устанавливать за них ответственность.
Основополагающей для решения процессуальных вопросов антитеррористической деятельности явилась Конвенция о создании международного уголовного трибунала для привлечения террористов к ответственности (принята Советом Лиги Наций в 1937 г.). Позднее уголовно-правовые и уголовно-процессуальные вопросы получили свое развитие в универсальных и региональных договорах о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, в двусторонних и многосторонних международных соглашениях, таких как: Конвенция о предупреждении и наказании терроризма (Организация Американских Государств 1971 г.), Токийское соглашение о международном терроризме (1986 г.), Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963 г.), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 г.), Конвенция о физической защите ядерного материала (1980 г), Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 г.).
Перед Российской Федерацией в ближайшее время стоит задача по ратификации имеющих непосредственное отношение к антитеррористической деятельности международных соглашений, среди которых:
Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 г.;
Конвенция о маркировке взрывчатых веществ от 1 марта 1991 г.;
Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала от 26 сентября 1995 г.;
Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 9 января 1998 г.;
Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, от 10 марта 1988 г.;
Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.;
Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами от 28 июня 1978 г.;
Договор о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г.
Российская Федерация имеет двусторонние межправительственные договоры, регламентирующие вопросы выдачи преступников, оказания уголовно-правовой помощи, установления юрисдикции государства и другие действия, призванные обеспечить неотвратимость наказания, с Болгарией (1984 г.), Венгрией (1987 г.), Израилем (1997 г.), Ираном (1973 г.), Турцией (1996 г.), Финляндией (1974 г.), Великобританией (1957 г.), Бразилией (1993 г.), Испанией (1999 г.), а также межведомственные соглашения, в частности, между министерствами внутренних дел России и Азербайджана (2000 г.), России и Грузии (2000 г.) и т.д.
Интеграция России в систему основных международных пактов и конвенций и, особенно, вступление в Совет Европы обязывает ее привести свое национальное законодательство в соответствие с международными и европейскими стандартами. Это прежде всего касается уголовного и уголовно-процессуального законодательства, так как указанные отрасли нашего законодательства, и особенно практика их применения, отмечены наибольшими нарушениями и несоблюдением многих стандартов, закрепленных на международном и европейском уровне.
Например, ратификация Международной конвенции “О борьбе с бомбовым терроризмом” от 15 декабря 1997 г. обяжет российскую сторону классифицировать в законодательных актах, в том числе Уголовном кодексе Российской Федерации, виды оружия по степени их общественной опасности, а не только по назначению, как это сделано в Федеральном законе “Об оружии” 1996 г. Следовательно, будут внесены поправки, устраняющие несоответствия, заложенные в диспозицию ст. 205 УК РФ, где применение огнестрельного оружия выступает в качестве квалифицирующего признака по отношению к любым видам совершения взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей.
Уже после принятия нового УК РФ в ч. 3 ст. 205 было внесено дополнение. В качестве особо квалифицирующего признака рассматривается посягательство на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения. Применение ядерного оружия в террористических целях — это реальная угроза4. Между тем оно даже не рассматривается в качестве вида оружия в Федеральном законе “Об оружии” 1996 г.
Законодательство зарубежных стран дает подробную классификацию видов оружия и регламентацию режима их оборота. Так, французский Закон об оружии выделяет восемь его категорий:
боевое оружие, его элементы и боеприпасы (наряду с традиционными видами сюда включено ядерное, лазерное, химическое и биологическое оружие);
боевая техника;
военные материалы (средства защиты от химического и бактериологического оружия, поражения огнем);
огнестрельное оборонительное оружие;
охотничье оружие;
холодное оружие;
оружие, используемое в тирах, на ярмарках и в салонах;
старинное и коллекционное оружие5.
В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено положение, объявляющее принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы. Таким образом, международное право оказывает существенное влияние на формирование внутригосударственного права.
Глава 2 Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” раскрывает основы организации борьбы с терроризмом.
На наш взгляд, ст. 5 неполно перечисляет цели борьбы с терроризмом. Во-первых, исходя из определения борьбы с терроризмом, в ст. 3 этого же Закона предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности и минимизация ее последствий являются ее сущностью, а не целью. Во-вторых, третий названный аспект — выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности, целиком поглощается второй целью, так как это и есть предупреждение терроризма.
Следующие несколько статей Закона посвящены субъектам, осуществляющим борьбу с терроризмом.
В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложена функция участия в осуществлении мероприятий по борьбе с преступлениями террористического характера, преследующими корыстные цели, посредством их предупреждения, выявления и пресечения. Это предполагает вне зависимости от обстоятельств возникновения угрозы или совершения актов терроризма проводить комплекс оперативно-следственных и силовых действий. Однако в отличие от ФСБ России, где практически все вопросы организации и координации деятельности по борьбе с терроризмом сосредоточены в Антитеррористическом центре, МВД России аналогичной структурой не располагает.
Организацией и осуществлением мероприятий в рамках антитеррористической деятельности занимается ряд главных управлений и управлений МВД России. В частности, функции по раскрытию тяжких преступлений против личности и совершенных с применением взрывных устройств, рассматриваемых как проявления уголовного терроризма, сосредоточены в ГУУР МВД России. Аналогичную работу применительно к организованным криминальным структурам осуществляют подразделения ГУБОП МВД России. На находящиеся в этой же структуре СОБРы возложены поддержка мероприятий по освобождению заложников, пресечение незаконного хранящегося оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, предотвращение их незаконного распространения. Поиск, обнаружение и уничтожение взрывных и взрывоопасных объектов осуществляют инженерно-технические подразделения ОМОН, организационно входящие в милицию общественной безопасности.
На решение вопросов, непосредственно относящихся к проблеме борьбы с терроризмом, ориентированы также 8 ГУ, ГУВДТ, ГУГИБДД, ЭКЦ, ГУРО, ГУБЭП, ГКВВ и ряд других главных управлений и управлений МВД России. При этом каждое подразделение обеспечивает выполнение в рамках антитеррористической деятельности только тех обязанностей, которые определяются традиционно решаемыми ими задачами без учета комплексного характера рассматриваемой проблемы в целом. В организации и практическом осуществлении мер по предупреждению и пресечению террористических проявлений они зачастую действуют разрозненно. Для многих из них соответствующие функции даже не предусмотрены положениями о главках и управлениях. Неопределенность зон приложения сил и ответственности задействованных служб снижает эффективность принимаемых мер, затрудняет осуществление повседневного контроля за реализацией мероприятий, имеющих межотраслевой характер, и маневр силами и средствами. Исключительная опасность терроризма требует комплексного подхода к организации борьбы с его проявлениями в органах внутренних дел, что в свою очередь выдвигает задачу формирования в системе МВД координирующей эту деятельность структуры и ее нормативного обеспечения.
Четкое разграничение компетенций служб по борьбе с терроризмом необходимо не только внутри МВД, но и между МВД и другими правоохранительными органами. Указание на то, что МВД осуществляет борьбу с преступлениями террористического характера, преследующих корыстные цели, не вполне согласуется со ст. 126 УПК РСФСР, согласно которой предварительное следствие по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 205 УК РФ, производится следователями органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, Закон предусматривает возможность создания антитеррористических комиссий на федеральном и региональном уровнях. Постановлением Правительства РФ № 1302 от 6 ноября 1998 г. образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено Положение о ней. В Положении перечислены основные задачи Комиссии, которые в целом носят профилактический характер. Они касаются в основном определения стратегических мер борьбы с терроризмом, выявление его причин и условий и поиска путей их устранения, информационного обеспечения такой работы, координирующих функций как межведомственного, так и международного характера. На Комиссию возлагается также инициативная роль в совершенствовании законодательства по борьбе с терроризмом.
Для осуществления названных функций Комиссия наделяется определенными полномочиями по взаимодействию с органами власти и управления.
В Положении освещаются организационные основы деятельности Комиссии, определяются права и обязанности ее Председателя. Комиссия создается под эгидой ФСБ России.
15 сентября 1999 г. Правительством Российской Федерации издано Постановление № 1040 “О мерах по противодействию терроризму”, которое предписывает федеральным органам исполнительной власти утвердить планы мероприятий по обеспечению устойчивой деятельности различных промышленных объектов, создать временные оперативные штабы для защиты населения от терроризма. Постановление содержит также перечень мер идеологического, организационного, социального и экономического характера.
Особые задачи поставлены перед правоохранительными органами, которые включают осуществление комплекса оперативно-розыскных и охранных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористических групп, в том числе международных. Пристальное внимание предлагается уделить этническим преступным формированиям, занимающимся незаконным оборотом оружия.
В соответствии с Постановлением образован Межведомственный оперативный штаб и утвержден его состав, в него вошли руководители правоохранительных органов.
Все большее значение приобретает деятельность такой международной организации как Интерпол. Это связано с интернационализацией терроризма. В 1987 г. в Генеральном секретариате была создана Группа антитерроризма (ТЕ — группа). Каналы Интерпола активно используются для обмена полицейской информацией о терроризме (Россия вступила в Интерпол в 1996 г. и по Указу Президента Российской Федерации № 1113 “Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции — Интерпола” от 30 июля 1996 г. было образовано Национальное центральное бюро Интерпола как структурное подразделение МВД России).
Большая работа по противодействию терроризму проводится в рамках Содружества Независимых Государств. Так, 21 июня 2000 г. Совет глав государств СНГ утвердил Программу государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г.
Программа состоит из 6 разделов.
Раздел 1 “Организационно-правовые мероприятия” содержит пункты, предусматривающие приведение нормативной базы стран СНГ в соответствие с международными нормами путем присоединения к соответствующим международным договорам, направленным на борьбу с терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
С той же целью Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств предлагается разработать проекты модельных законодательных актов и рекомендаций антитеррористической направленности. Государства СНГ должны также рассмотреть вопросы гармонизации нормативно-правовой базы, охватывающей борьбу с терроризмом, производством и оборотом оружия, противодействие наемничеству.
Раздел 2 “Организационно-практические мероприятия” посвящен проблемам взаимодействия государств СНГ в противодействии терроризму. Предусматриваются ежегодные совместные командно-штабные и оперативно-тактические антитеррористические учения, а также проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных операций по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений террористического характера и им сопутствующих (незаконный оборот оружия, в том числе его контрабанда), а также розыск лиц, групп и организаций, причастных к террористической деятельности.
В разделе 3 “Информационно-аналитическое и научно-методическое обеспечение” планируется создание в Антитеррористическом центре государств-участников СНГ базы данных, куда войдут сведения о международных террористических и иных экстремистских организациях, их лидерах, а также причастных к ним лицах; о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлениях экстремизма, о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам. Базу данных предполагается активно использовать для обмена оперативной информацией в антитеррористической деятельности стран СНГ.
Пункт 3.3 этого раздела специально посвящен совместным научным исследованиям и обмену их результатами путем проведения конференций, подготовки специальной литературы и методических пособий для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб. Особое внимание уделяется привлечению общественности и СМИ к антитеррористической деятельности.
В разделе 4 “Кадровое обеспечение” планируется в ближайшие три года организовать обучение специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом, и постоянно повышать квалификацию имеющихся кадров.
В отличие от многих подобных программ борьбы с преступностью данная Программа содержит раздел 5 “Материально-техническое и финансовое обеспечение”, однако каких-либо конкретных мер в ней нет.
Раздел 6 “Механизм контроля” предписывает принятие планов по реализации Программы и ежегодное представление доклада Совету глав государств СНГ о ходе ее выполнения.
В развитие настоящей Программы 21.6.2000 г. утверждено Положение об Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств. Оно содержит четыре раздела. Первый из них — “Общие положения” — определяет организационные основы Центра, его руководящий орган — Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ и региональные подразделения, основы взаимодействия с другими органами, основополагающие документы.
Основные задачи и функции Центра сформулированы во втором разделе, в их числе: информационное, аналитическое и научно-методическое обеспечение антитеррористической деятельности, содействие государствам-участникам СНГ в практической антитеррористической деятельности и ее координация.
В третьем разделе дана структура Центра, определены полномочия руководителя и его заместителей, функции штатных сотрудников Центра, их статус и социальные гарантии.
В четвертом разделе формулируются заключительные положения о финансировании и юридическом статусе Центра.
Глава 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” посвящена проведению контртеррористической операции. В ней определены вопросы, связанные с управлением контртеррористической операцией, силы и средства для проведения такой операции, правовой режим в зоне проведения операции, организация ведения переговоров с террористами, порядок распространения информации и окончание контртеррористической операции.
Представленный в Законе механизм осуществления контртеррористической операции апробирован практикой и его реализация не вызывает трудностей. Вместе с тем в Законе нечетко сформулирован момент окончания контртеррористической операции.
Так, согласно ч. 1 ст. 16, контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции. В соответствии с ч. 2 ст. 16 решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.
Если начало контртеррористической операции определено решением Правительства Российской Федерации, то решение об ее окончании принимает руководитель оперативного штаба. Однако в Законе не указано, когда это происходит, каков максимальный временной интервал проведения контртеррористической операции, что необходимо предпринять при затягивании операции и перерастании ее в крупномасштабную с привлечением различных подразделений и техники всех силовых структур.
Как показала практика борьбы с бандформированиями в Чечне, контртеррористическая операция фактически переросла в военные действия, регулирование которых Федеральным законом “О борьбе с терроризмом” не предусмотрено.
Современная обстановка в Чечне диктует необходимость введения в ней чрезвычайного положении. Однако в п. “а” ст. 4 Закона РСФСР “О чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 г. определены иные основания введения чрезвычайного положения. Это — попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.
В проекте Федерального конституционного закона Российской Федерации “О чрезвычайном положении” от 29 июня 2000 г. прямо указано на такое основание его введения, как террористические акты (ст. 4). Несмотря на то, что чрезвычайное положение на территории Чечни до сих пор не введено, при проведении данной операции вне правового поля используются меры, применяемые только при введении чрезвычайного положения. Например, комендантский час.
Поэтому при внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” следует четко обозначить все применяемые меры, связанные с ограничением свобод граждан при проведении контртеррористической операции.
Вместе с тем правовое регулирование борьбы с терроризмом не охватывает всех необходимых аспектов проблемы. Некоторые позиции, отраженные в международных конвенциях, пока еще не сформулированы в законах, хотя осознание их необходимости среди российских юристов уже есть.
Современное состояние терроризма показывает, что борьба с этим явлением возможна лишь при условии ограничения финансовых потоков, питающих террористическую деятельность. Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” в понятие террористической деятельности в числе функций предусматривает ее финансирование. Однако по смыслу уголовного закона лицо, финансирующее терроризм как систематическое совершение преступлений террористического характера, не подпадает ни под какой из видов соучастников, так как его действия не направлены на совершение конкретного преступления.
Такие пробелы в законодательстве не только позволяют уходить от ответственности лицам, обеспечивающим финансовую сторону терроризма, но и ослабляют борьбу с преступностью в целом.
Изучение международной практики борьбы с терроризмом свидетельствует о том, что его финансирование со стороны отдельных государств, кредитных корпораций и частных лиц мирового сообщества вызывает серьезную озабоченность. Неслучайно на 54 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшейся 10 декабря 1999 г., в числе основных мер по ликвидации международного терроризма признана борьба с его финансированием. На этом заседании рассмотрен и принят к подписанию представленный канадской стороной проект “Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма”.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Конвенции подлежит ответственности любое лицо, если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались или при осознании того, что они будут использованы полностью или частично для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению;
б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Пункт 3 той же статьи содержит требования, согласно которым преступление составляет любое деяние, указанное в п.1 независимо от того, что средства фактически использовались для совершения преступления упомянутого в подпунктах (а) или (б).
Таким образом, по смыслу Конвенции карается не только финансирование конкретного преступления террористического характера, но и отчисление средств на обеспечение международного терроризма в целом.
Аналогичное положение складывается и в не менее значимой по своей общественной опасности деятельности по подбору лиц, способных участвовать в террористическом объединении.
В законодательстве Германии эта деятельность именуется как “вербовка”, которая предполагает любую, не приводящую к доказуемому результату, явную или скрытую пропаганду в пользу объединения6. Она рассматривается как деятельность отдельного лица, однако по своему значению приравнивается в случае преступного объединения к основанию, участию или поддержке такого объединения, а в отношении террористического объединения соотносится с его поддержкой. Вербовка направлена прежде всего на регулярное пополнение состава преступных террористических объединений и подготовку его членов к осуществлению преступной деятельности, а также на создание контактов с лицами, способными оказать объединению материальную или какую-либо иную поддержку7.
Понятие “вербовка”, возможно, также следовало бы включить в российское законодательство, так как данная функция не предусмотрена в деятельности ни одного из соучастников преступления. Однако вопрос о включении ее в деятельность конкретных соучастников является достаточно спорным.
Так, ряд ученых полагает, что эти действия уже в соответствии с настоящим законодательством охватываются функциями организатора8. Однако одна эта функция не образует организаторской деятельности. Ее также нельзя отнести к пособничеству и подстрекательству, так как в ч. 4 и 5 ст. 33 содержится уголовно-правовой запрет содействия конкретному преступлению, а не преступной деятельности. На практике такого рода деятельность оказывается ненаказуемой.
Это, в частности, видно на примере некоего Л., который познакомился с одним из лидеров казанской преступной группировки. Последний предложил ему принять участие в организованной группе, специализирующейся на вымогательстве и захвате заложников. Так как Л. был тренером по борьбе, то в его задачи входило вовлечение в нее новых членов. Таким образом, активная роль Л. как члена организованной группы сводилась к “вербовке”. Однако он не мог быть привлечен к уголовной ответственности за данное деяние, так как сам не являлся непосредственным исполнителем преступных деяний, совершавшихся организованной группой, а функция “вербовки” пока еще не включена ни в один из составов, предусмотренных в УК РФ.
Исходя из изложенного, функцию вербовки имеет смысл выделить как еще один вид соучастия. Аналогичные проблемы существуют с такими функциями, как финансирование и коррупционная поддержка.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Беглова Н.С. Терроризм: поиск решения проблемы // США: экономика, политика, идеология. 1991. № 1. С. 40.
2 См.: Киреев М.П. Проблемы борьбы органов внутренних дел с актами терроризме // Терроризм: современные аспекты. М., 1999. С. 8.
3 См.: Емельянов В.П. Терроризм и преступления с признаками терроризирования. Уголовно-правовое исследование. М., 2000.; Емельянов В.П. Проблемы уголовно-правовой борьбы с терроризмом // Государство и право. 2000. № 3. С. 87.
4 См., например: Бойнов Ю.И. Ядерный терроризм: аспекты, типология, профилактика// Терроризм: современные аспекты. М., 1999.
5 Revue de la Police Nationale. 1988. N 128. Oktober. Р. 33-77, 40-49.
6 См.:Комментарий к УК ФРГ. Dr.Dreher / Dr.Trondie. Munchen, 1995. С.743.
7 См.: Там же. С.743-744.
8 См., например: Галимов И.Г., Сундуров Ф.Р. Организованная преступность: тенденции, проблемы, решения. Казань, 1998. С. 110.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №12,2000
Терроризм как никакое другое преступление связан с глобальными социальными, политическими, экономическими противоречиями развития общества. В то же время по своим масштабам, направленности и тяжести последствий он наиболее опасен для государства и отдельных граждан. Спецслужбы и правоохранительные органы в своей практике противодействия терроризму сталкиваются с вышеназванными общественными проблемами, разрешение которых не в их компетенции. Устранение таких проблем — единственный путь профилактики терроризма. Поэтому главным субъектом борьбы с терроризмом должно быть само государство, законодательная и исполнительная ветви власти.
В основе борьбы с терроризмом должна быть единая, целостная, комплексная, стратегически ориентированная государственная концепция, учитывающая международно-правовые акты и реалии государственного и общественного устройства страны.
Правовое обеспечение антитеррористической деятельности служит обязательной предпосылкой успешного противодействия преступности внутри стран, а также взаимодействия их в борьбе с международным терроризмом.
Основным нормативным актом в борьбе с терроризмом является Федеральный закон № 130-Ф 3 “О борьбе с терроризмом”, от 25 июля 1998 г. который определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, субъектов этой борьбы, основы их взаимодействия и роль иных государственных и негосударственных органов и граждан в противодействии терроризму.
Глава 1 Закона содержит общие положения, где в ст. 1 перечисляет правовые акты, составляющие нормативную базу борьбы с терроризмом. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, акты международного права, а также иные нормативные акты, издаваемые и принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти.
Статья 2 включает перечень основных принципов борьбы с терроризмом. Некоторые из них являются принципами российского права в целом: законность, неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности, комплексное использование профилактических, правовых, политических, социально-экономических, пропагандистских мер. Специально выделены положения, отражающие основы деятельности правоохранительных органов, в частности, их оперативных подразделений: приоритет мер предупреждения, сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом, единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций, минимальная огласка технических приемов и тактики проведения контртеррористических операций, а также состава участников указанных операций. Они фактически по своему содержанию совпадают с принципами оперативно-розыскной деятельности, заложенными в ст. 3 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”.
Непосредственно борьбе с терроризмом посвящены принципы приоритета защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции, а также минимальных уступок террористу. Они, функционируя в комплексе, нацеливают субъектов борьбы с терроризмом на максимальную защиту заложников, лиц, подвергшихся угрозе взрыва или поджога, и т.п.; совершение действий, отличных от тех, которые требуют от них террористы, т.е. путями, исключающими выполнение их требований. Конкретные способы и алгоритмы действий излагаются в ведомственных и межведомственных приказах и инструкциях.
Статья 3 Закона содержит основные понятия, которыми он оперирует. Эти понятия являются концептуально важными, так как они определяют пределы компетенции субъектов борьбы с терроризмом.
В статье 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” понятие терроризма представлено в широком смысле. Оно аккумулирует в себе совокупность всех преступлений террористического характера, включая диспозиции ст. 205, 277 и 360 УК РФ. Кроме того, к преступлениям террористического характера Закон относит также захват заложника (ст. 206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ) и организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ).
Понятие террористической деятельности складывается из перечисления, предусмотренных различными статьями УК РФ функций, классифицированных по пяти видам:
1) действия, связанные с террористической акцией (организация, планирование, подготовка и реализация);
2) подстрекательство к любым проявлениям терроризма;
3) организация и участие в каких-либо преступных формированиях для совершения террористических акций;
4) пособнические действия, выражающиеся в вербовке, вооружении, обучении и использовании террористов;
5) финансирование и иное содействие терроризму.
Международная террористическая деятельность отличается, согласно Закону, тем, что осуществляется:
на территории более чем одного государства или наносит ущерб интересам более чем одного государства;
в отношении граждан другого государства или на чужой территории;
на территории чужого (по отношению к преступнику и (или) жертве.
Следует согласиться с Н.С. Бегловой, что международный терроризм — это не какой-то особый вид терроризма, а продолжение внутреннего терроризма, выход его за пределы границ того или иного государства1.
Понятие “террористическая акция” определяется в Законе как совершение конкретного преступления террористического характера и фактически содержит более детальное, расширенное понятие терроризма, включая в него и похищение человека. Такое перечисление возможных деталей террористической акции создает неопределенность в разграничении собственно терроризма и преступлений против личности. Прежде всего нужно учитывать, что идентичные по объективной стороне похищение человека, незаконное лишение свободы и захват заложника принципиально отличаются по объекту посягательства. В последнем случае в отличие от первых двух имеет место угроза общественной безопасности, а не только личности. Эта угроза выражается в обязательной для квалификации ст. 206 УК РФ цели понуждения государства, организации или гражданина совершать какое-либо действие или воздержаться от совершения какого-либо действия. Причем, если эта цель не нарушает общественной безопасности (например, конкретные требования о выкупе, предъявляемые семье похищенного), то такое преступление нельзя квалифицировать по ст. 206 УК РФ, а лишь по ст. 126 УК РФ.
По нашему мнению, сущность и виды террористических акций более точно сформулированы в Договоре о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. То, что в ст. 1 названо терроризмом, вполне применимо к понятию террористической акции, которая должна быть определена как противоправное уголовно-наказуемое деяние, совершенное в целях нарушения общественной безопасности, оказания воздействия на принятие органами власти решений, устрашения населения. Указывается многообразие этого преступного деяния, проявляющееся в виде:
насилия или угрозы его применения в отношении физических или юридических лиц;
уничтожения (повреждения) или угрозы уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающей опасность гибели людей;
причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий;
посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенного для прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;
нападения на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой;
иных деяний, подпадающих под понятие террористических в соответствии с национальным законодательством Сторон, а также иными общепризнанными международно-правовыми актами, направленными на борьбу с терроризмом.
При этом терроризм можно было бы определить как деятельность по организации, планированию, подготовке и реализации террористических акций. Все остальные функции, в том числе определяемые сейчас как террористическая деятельность, охватывались бы понятием терроризма.
В литературе справедливо отмечается, что объективная сторона терроризма может встречаться не только в единичных, разовых действиях (поджог, взрыв, обвал, разрушение здания, стрельба из оружия, заражение местности и тому подобные акты, в том числе технологического или ядерного терроризма), но и продолжаемые деяния, состоящие из ряда взаимосвязанных посягательств на жизнь, здоровье, имущество, объединенные общим замыслом и целью запугать население. Речь идет о погромах, сопровождаемых убийствами и насилием среди населения, квалифицируемых по этническому, религиозному или иным признакам, о групповых вооруженных нападениях и массовых убийствах, осуществляемых в разных формах, с применением таких орудий, средств и методов, которые явно предназначены для устранения жителей и возбуждения паники2.
Следует сказать, что в федеральном законе понятия терроризма и террористической деятельности используются как синонимы, их взаимозамена не повлечет искажения смысла. Вряд ли изобретение новых терминов принесет практическую или теоретическую пользу. Так, вызывает сомнение необходимость введения понятия “преступления с признаками (элементами) терроризирования”, предлагаемого В.П.Емельяновым, поскольку есть законодательное понятие “преступлений террористического характера”3.
Более четко оперирует терминами УК РФ, где есть понятие акта терроризма и терроризма как совокупности определенных действий (ст. 205 УК РФ).
При перечислении основных понятий Закон выделяет террористическую группу и террористическую организацию, не давая критериев их различия. Косвенно можно считать, что организация предполагает наличие структурных подразделений и руководящих органов, так как далее в Законе написано: “Организация признается террористической, если хотя бы одно из ее структурных подразделений осуществляет террористическую деятельность с ведома хотя бы одного из руководящих органов данной организации”.
В то же время в Законе следовало бы унифицировать эти определения и соотнести их с уголовно-правовыми понятиями форм соучастия, уточнив, что террористическая группа и террористическая организация есть разновидность преступной группы и преступной организации в соответствии со ст. 35 УК РФ.
Такое же несогласование с действующим законодательством соблюдается и в понятии борьбы с терроризмом. В данном Законе оно определяется как деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению, минимизации последствий террористической деятельности. Между тем борьба с терроризмом как часть борьбы с преступностью должна включать и раскрытие преступлений террористического характера, и привлечение к ответственности лиц, их совершивших.
Существующее в Законе определение заложника сформулировано на основе ст. 206 УК РФ. Однако выдернутое из структуры УК РФ оно оказывается искаженным, так как в нем отсутствует указание на угрозу общественной безопасности. В УК РФ такое указание было бы излишним, так как ст. 206 расположена в гл. 24 “Преступления против общественной безопасности”, что и определяет основной объект захвата заложника. В Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” при буквальном толковании понятия заложника оно фактически охватывает и понятие похищенного человека, что для квалификации деяния не одно и то же.
Вызывает сомнение отношение к преступлениям террористического характера заведомо ложного сообщения об акте терроризма (ст. 207 УК РФ). Поскольку такое сообщение заведомо ложное, оно посягает не на общественную безопасность организаций, предприятий и учреждений, а на общественный порядок и их нормальную деятельность. По своей мотивации оно близко к хулиганству. Субъектов такого деяния нельзя назвать террористами, они не используют оружия и взрывных устройств и т.д. Последствия такого преступления не выражаются в гибели людей и повреждении имущества, а представляют собой лишь нарушение нормальной деятельности каких-либо объектов или транспорта. Исходя из изложенного, ст. 207 УК РФ должна быть исключена из перечня преступлений террористического характера.
Статья 4 Федерального закона специально посвящена международному сотрудничеству Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Правовой основой сотрудничества являются международные правовые акты.
Первые подобные документы относятся к 30-м годам. Это разработанная и принятая Советом Лиги Наций Конвенция по борьбе с терроризмом. В ней, в частности, перечислены виды преступлений, которые надлежит рассматривать как проявления международного терроризма. Это акции, направленные против жизни, телесной неприкосновенности, здоровья и свободы лиц, пользующихся международной защитой; умышленные разрушения или повреждения имущества, принадлежащего иностранному государству, и т.п. В ст. 2 Конвенции перечислены не только сами насильственные действия, несущие угрозу соответствующим объектам, но и покушения на них, а также приготовительные действия, связанные, например, с приисканием оружия, снаряжения, взрывных устройств в террористических целях. Национальное законодательство должно признавать их преступными и устанавливать за них ответственность.
Основополагающей для решения процессуальных вопросов антитеррористической деятельности явилась Конвенция о создании международного уголовного трибунала для привлечения террористов к ответственности (принята Советом Лиги Наций в 1937 г.). Позднее уголовно-правовые и уголовно-процессуальные вопросы получили свое развитие в универсальных и региональных договорах о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, в двусторонних и многосторонних международных соглашениях, таких как: Конвенция о предупреждении и наказании терроризма (Организация Американских Государств 1971 г.), Токийское соглашение о международном терроризме (1986 г.), Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963 г.), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 г.), Конвенция о физической защите ядерного материала (1980 г), Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 г.).
Перед Российской Федерацией в ближайшее время стоит задача по ратификации имеющих непосредственное отношение к антитеррористической деятельности международных соглашений, среди которых:
Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 г.;
Конвенция о маркировке взрывчатых веществ от 1 марта 1991 г.;
Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала от 26 сентября 1995 г.;
Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 9 января 1998 г.;
Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, от 10 марта 1988 г.;
Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.;
Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами от 28 июня 1978 г.;
Договор о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г.
Российская Федерация имеет двусторонние межправительственные договоры, регламентирующие вопросы выдачи преступников, оказания уголовно-правовой помощи, установления юрисдикции государства и другие действия, призванные обеспечить неотвратимость наказания, с Болгарией (1984 г.), Венгрией (1987 г.), Израилем (1997 г.), Ираном (1973 г.), Турцией (1996 г.), Финляндией (1974 г.), Великобританией (1957 г.), Бразилией (1993 г.), Испанией (1999 г.), а также межведомственные соглашения, в частности, между министерствами внутренних дел России и Азербайджана (2000 г.), России и Грузии (2000 г.) и т.д.
Интеграция России в систему основных международных пактов и конвенций и, особенно, вступление в Совет Европы обязывает ее привести свое национальное законодательство в соответствие с международными и европейскими стандартами. Это прежде всего касается уголовного и уголовно-процессуального законодательства, так как указанные отрасли нашего законодательства, и особенно практика их применения, отмечены наибольшими нарушениями и несоблюдением многих стандартов, закрепленных на международном и европейском уровне.
Например, ратификация Международной конвенции “О борьбе с бомбовым терроризмом” от 15 декабря 1997 г. обяжет российскую сторону классифицировать в законодательных актах, в том числе Уголовном кодексе Российской Федерации, виды оружия по степени их общественной опасности, а не только по назначению, как это сделано в Федеральном законе “Об оружии” 1996 г. Следовательно, будут внесены поправки, устраняющие несоответствия, заложенные в диспозицию ст. 205 УК РФ, где применение огнестрельного оружия выступает в качестве квалифицирующего признака по отношению к любым видам совершения взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей.
Уже после принятия нового УК РФ в ч. 3 ст. 205 было внесено дополнение. В качестве особо квалифицирующего признака рассматривается посягательство на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения. Применение ядерного оружия в террористических целях — это реальная угроза4. Между тем оно даже не рассматривается в качестве вида оружия в Федеральном законе “Об оружии” 1996 г.
Законодательство зарубежных стран дает подробную классификацию видов оружия и регламентацию режима их оборота. Так, французский Закон об оружии выделяет восемь его категорий:
боевое оружие, его элементы и боеприпасы (наряду с традиционными видами сюда включено ядерное, лазерное, химическое и биологическое оружие);
боевая техника;
военные материалы (средства защиты от химического и бактериологического оружия, поражения огнем);
огнестрельное оборонительное оружие;
охотничье оружие;
холодное оружие;
оружие, используемое в тирах, на ярмарках и в салонах;
старинное и коллекционное оружие5.
В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено положение, объявляющее принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы. Таким образом, международное право оказывает существенное влияние на формирование внутригосударственного права.
Глава 2 Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” раскрывает основы организации борьбы с терроризмом.
На наш взгляд, ст. 5 неполно перечисляет цели борьбы с терроризмом. Во-первых, исходя из определения борьбы с терроризмом, в ст. 3 этого же Закона предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности и минимизация ее последствий являются ее сущностью, а не целью. Во-вторых, третий названный аспект — выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности, целиком поглощается второй целью, так как это и есть предупреждение терроризма.
Следующие несколько статей Закона посвящены субъектам, осуществляющим борьбу с терроризмом.
В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложена функция участия в осуществлении мероприятий по борьбе с преступлениями террористического характера, преследующими корыстные цели, посредством их предупреждения, выявления и пресечения. Это предполагает вне зависимости от обстоятельств возникновения угрозы или совершения актов терроризма проводить комплекс оперативно-следственных и силовых действий. Однако в отличие от ФСБ России, где практически все вопросы организации и координации деятельности по борьбе с терроризмом сосредоточены в Антитеррористическом центре, МВД России аналогичной структурой не располагает.
Организацией и осуществлением мероприятий в рамках антитеррористической деятельности занимается ряд главных управлений и управлений МВД России. В частности, функции по раскрытию тяжких преступлений против личности и совершенных с применением взрывных устройств, рассматриваемых как проявления уголовного терроризма, сосредоточены в ГУУР МВД России. Аналогичную работу применительно к организованным криминальным структурам осуществляют подразделения ГУБОП МВД России. На находящиеся в этой же структуре СОБРы возложены поддержка мероприятий по освобождению заложников, пресечение незаконного хранящегося оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, предотвращение их незаконного распространения. Поиск, обнаружение и уничтожение взрывных и взрывоопасных объектов осуществляют инженерно-технические подразделения ОМОН, организационно входящие в милицию общественной безопасности.
На решение вопросов, непосредственно относящихся к проблеме борьбы с терроризмом, ориентированы также 8 ГУ, ГУВДТ, ГУГИБДД, ЭКЦ, ГУРО, ГУБЭП, ГКВВ и ряд других главных управлений и управлений МВД России. При этом каждое подразделение обеспечивает выполнение в рамках антитеррористической деятельности только тех обязанностей, которые определяются традиционно решаемыми ими задачами без учета комплексного характера рассматриваемой проблемы в целом. В организации и практическом осуществлении мер по предупреждению и пресечению террористических проявлений они зачастую действуют разрозненно. Для многих из них соответствующие функции даже не предусмотрены положениями о главках и управлениях. Неопределенность зон приложения сил и ответственности задействованных служб снижает эффективность принимаемых мер, затрудняет осуществление повседневного контроля за реализацией мероприятий, имеющих межотраслевой характер, и маневр силами и средствами. Исключительная опасность терроризма требует комплексного подхода к организации борьбы с его проявлениями в органах внутренних дел, что в свою очередь выдвигает задачу формирования в системе МВД координирующей эту деятельность структуры и ее нормативного обеспечения.
Четкое разграничение компетенций служб по борьбе с терроризмом необходимо не только внутри МВД, но и между МВД и другими правоохранительными органами. Указание на то, что МВД осуществляет борьбу с преступлениями террористического характера, преследующих корыстные цели, не вполне согласуется со ст. 126 УПК РСФСР, согласно которой предварительное следствие по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 205 УК РФ, производится следователями органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, Закон предусматривает возможность создания антитеррористических комиссий на федеральном и региональном уровнях. Постановлением Правительства РФ № 1302 от 6 ноября 1998 г. образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено Положение о ней. В Положении перечислены основные задачи Комиссии, которые в целом носят профилактический характер. Они касаются в основном определения стратегических мер борьбы с терроризмом, выявление его причин и условий и поиска путей их устранения, информационного обеспечения такой работы, координирующих функций как межведомственного, так и международного характера. На Комиссию возлагается также инициативная роль в совершенствовании законодательства по борьбе с терроризмом.
Для осуществления названных функций Комиссия наделяется определенными полномочиями по взаимодействию с органами власти и управления.
В Положении освещаются организационные основы деятельности Комиссии, определяются права и обязанности ее Председателя. Комиссия создается под эгидой ФСБ России.
15 сентября 1999 г. Правительством Российской Федерации издано Постановление № 1040 “О мерах по противодействию терроризму”, которое предписывает федеральным органам исполнительной власти утвердить планы мероприятий по обеспечению устойчивой деятельности различных промышленных объектов, создать временные оперативные штабы для защиты населения от терроризма. Постановление содержит также перечень мер идеологического, организационного, социального и экономического характера.
Особые задачи поставлены перед правоохранительными органами, которые включают осуществление комплекса оперативно-розыскных и охранных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористических групп, в том числе международных. Пристальное внимание предлагается уделить этническим преступным формированиям, занимающимся незаконным оборотом оружия.
В соответствии с Постановлением образован Межведомственный оперативный штаб и утвержден его состав, в него вошли руководители правоохранительных органов.
Все большее значение приобретает деятельность такой международной организации как Интерпол. Это связано с интернационализацией терроризма. В 1987 г. в Генеральном секретариате была создана Группа антитерроризма (ТЕ — группа). Каналы Интерпола активно используются для обмена полицейской информацией о терроризме (Россия вступила в Интерпол в 1996 г. и по Указу Президента Российской Федерации № 1113 “Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции — Интерпола” от 30 июля 1996 г. было образовано Национальное центральное бюро Интерпола как структурное подразделение МВД России).
Большая работа по противодействию терроризму проводится в рамках Содружества Независимых Государств. Так, 21 июня 2000 г. Совет глав государств СНГ утвердил Программу государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г.
Программа состоит из 6 разделов.
Раздел 1 “Организационно-правовые мероприятия” содержит пункты, предусматривающие приведение нормативной базы стран СНГ в соответствие с международными нормами путем присоединения к соответствующим международным договорам, направленным на борьбу с терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
С той же целью Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств предлагается разработать проекты модельных законодательных актов и рекомендаций антитеррористической направленности. Государства СНГ должны также рассмотреть вопросы гармонизации нормативно-правовой базы, охватывающей борьбу с терроризмом, производством и оборотом оружия, противодействие наемничеству.
Раздел 2 “Организационно-практические мероприятия” посвящен проблемам взаимодействия государств СНГ в противодействии терроризму. Предусматриваются ежегодные совместные командно-штабные и оперативно-тактические антитеррористические учения, а также проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных операций по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений террористического характера и им сопутствующих (незаконный оборот оружия, в том числе его контрабанда), а также розыск лиц, групп и организаций, причастных к террористической деятельности.
В разделе 3 “Информационно-аналитическое и научно-методическое обеспечение” планируется создание в Антитеррористическом центре государств-участников СНГ базы данных, куда войдут сведения о международных террористических и иных экстремистских организациях, их лидерах, а также причастных к ним лицах; о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлениях экстремизма, о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам. Базу данных предполагается активно использовать для обмена оперативной информацией в антитеррористической деятельности стран СНГ.
Пункт 3.3 этого раздела специально посвящен совместным научным исследованиям и обмену их результатами путем проведения конференций, подготовки специальной литературы и методических пособий для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб. Особое внимание уделяется привлечению общественности и СМИ к антитеррористической деятельности.
В разделе 4 “Кадровое обеспечение” планируется в ближайшие три года организовать обучение специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом, и постоянно повышать квалификацию имеющихся кадров.
В отличие от многих подобных программ борьбы с преступностью данная Программа содержит раздел 5 “Материально-техническое и финансовое обеспечение”, однако каких-либо конкретных мер в ней нет.
Раздел 6 “Механизм контроля” предписывает принятие планов по реализации Программы и ежегодное представление доклада Совету глав государств СНГ о ходе ее выполнения.
В развитие настоящей Программы 21.6.2000 г. утверждено Положение об Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств. Оно содержит четыре раздела. Первый из них — “Общие положения” — определяет организационные основы Центра, его руководящий орган — Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ и региональные подразделения, основы взаимодействия с другими органами, основополагающие документы.
Основные задачи и функции Центра сформулированы во втором разделе, в их числе: информационное, аналитическое и научно-методическое обеспечение антитеррористической деятельности, содействие государствам-участникам СНГ в практической антитеррористической деятельности и ее координация.
В третьем разделе дана структура Центра, определены полномочия руководителя и его заместителей, функции штатных сотрудников Центра, их статус и социальные гарантии.
В четвертом разделе формулируются заключительные положения о финансировании и юридическом статусе Центра.
Глава 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом” посвящена проведению контртеррористической операции. В ней определены вопросы, связанные с управлением контртеррористической операцией, силы и средства для проведения такой операции, правовой режим в зоне проведения операции, организация ведения переговоров с террористами, порядок распространения информации и окончание контртеррористической операции.
Представленный в Законе механизм осуществления контртеррористической операции апробирован практикой и его реализация не вызывает трудностей. Вместе с тем в Законе нечетко сформулирован момент окончания контртеррористической операции.
Так, согласно ч. 1 ст. 16, контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции. В соответствии с ч. 2 ст. 16 решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.
Если начало контртеррористической операции определено решением Правительства Российской Федерации, то решение об ее окончании принимает руководитель оперативного штаба. Однако в Законе не указано, когда это происходит, каков максимальный временной интервал проведения контртеррористической операции, что необходимо предпринять при затягивании операции и перерастании ее в крупномасштабную с привлечением различных подразделений и техники всех силовых структур.
Как показала практика борьбы с бандформированиями в Чечне, контртеррористическая операция фактически переросла в военные действия, регулирование которых Федеральным законом “О борьбе с терроризмом” не предусмотрено.
Современная обстановка в Чечне диктует необходимость введения в ней чрезвычайного положении. Однако в п. “а” ст. 4 Закона РСФСР “О чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 г. определены иные основания введения чрезвычайного положения. Это — попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.
В проекте Федерального конституционного закона Российской Федерации “О чрезвычайном положении” от 29 июня 2000 г. прямо указано на такое основание его введения, как террористические акты (ст. 4). Несмотря на то, что чрезвычайное положение на территории Чечни до сих пор не введено, при проведении данной операции вне правового поля используются меры, применяемые только при введении чрезвычайного положения. Например, комендантский час.
Поэтому при внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” следует четко обозначить все применяемые меры, связанные с ограничением свобод граждан при проведении контртеррористической операции.
Вместе с тем правовое регулирование борьбы с терроризмом не охватывает всех необходимых аспектов проблемы. Некоторые позиции, отраженные в международных конвенциях, пока еще не сформулированы в законах, хотя осознание их необходимости среди российских юристов уже есть.
Современное состояние терроризма показывает, что борьба с этим явлением возможна лишь при условии ограничения финансовых потоков, питающих террористическую деятельность. Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” в понятие террористической деятельности в числе функций предусматривает ее финансирование. Однако по смыслу уголовного закона лицо, финансирующее терроризм как систематическое совершение преступлений террористического характера, не подпадает ни под какой из видов соучастников, так как его действия не направлены на совершение конкретного преступления.
Такие пробелы в законодательстве не только позволяют уходить от ответственности лицам, обеспечивающим финансовую сторону терроризма, но и ослабляют борьбу с преступностью в целом.
Изучение международной практики борьбы с терроризмом свидетельствует о том, что его финансирование со стороны отдельных государств, кредитных корпораций и частных лиц мирового сообщества вызывает серьезную озабоченность. Неслучайно на 54 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшейся 10 декабря 1999 г., в числе основных мер по ликвидации международного терроризма признана борьба с его финансированием. На этом заседании рассмотрен и принят к подписанию представленный канадской стороной проект “Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма”.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Конвенции подлежит ответственности любое лицо, если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались или при осознании того, что они будут использованы полностью или частично для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению;
б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Пункт 3 той же статьи содержит требования, согласно которым преступление составляет любое деяние, указанное в п.1 независимо от того, что средства фактически использовались для совершения преступления упомянутого в подпунктах (а) или (б).
Таким образом, по смыслу Конвенции карается не только финансирование конкретного преступления террористического характера, но и отчисление средств на обеспечение международного терроризма в целом.
Аналогичное положение складывается и в не менее значимой по своей общественной опасности деятельности по подбору лиц, способных участвовать в террористическом объединении.
В законодательстве Германии эта деятельность именуется как “вербовка”, которая предполагает любую, не приводящую к доказуемому результату, явную или скрытую пропаганду в пользу объединения6. Она рассматривается как деятельность отдельного лица, однако по своему значению приравнивается в случае преступного объединения к основанию, участию или поддержке такого объединения, а в отношении террористического объединения соотносится с его поддержкой. Вербовка направлена прежде всего на регулярное пополнение состава преступных террористических объединений и подготовку его членов к осуществлению преступной деятельности, а также на создание контактов с лицами, способными оказать объединению материальную или какую-либо иную поддержку7.
Понятие “вербовка”, возможно, также следовало бы включить в российское законодательство, так как данная функция не предусмотрена в деятельности ни одного из соучастников преступления. Однако вопрос о включении ее в деятельность конкретных соучастников является достаточно спорным.
Так, ряд ученых полагает, что эти действия уже в соответствии с настоящим законодательством охватываются функциями организатора8. Однако одна эта функция не образует организаторской деятельности. Ее также нельзя отнести к пособничеству и подстрекательству, так как в ч. 4 и 5 ст. 33 содержится уголовно-правовой запрет содействия конкретному преступлению, а не преступной деятельности. На практике такого рода деятельность оказывается ненаказуемой.
Это, в частности, видно на примере некоего Л., который познакомился с одним из лидеров казанской преступной группировки. Последний предложил ему принять участие в организованной группе, специализирующейся на вымогательстве и захвате заложников. Так как Л. был тренером по борьбе, то в его задачи входило вовлечение в нее новых членов. Таким образом, активная роль Л. как члена организованной группы сводилась к “вербовке”. Однако он не мог быть привлечен к уголовной ответственности за данное деяние, так как сам не являлся непосредственным исполнителем преступных деяний, совершавшихся организованной группой, а функция “вербовки” пока еще не включена ни в один из составов, предусмотренных в УК РФ.
Исходя из изложенного, функцию вербовки имеет смысл выделить как еще один вид соучастия. Аналогичные проблемы существуют с такими функциями, как финансирование и коррупционная поддержка.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Беглова Н.С. Терроризм: поиск решения проблемы // США: экономика, политика, идеология. 1991. № 1. С. 40.
2 См.: Киреев М.П. Проблемы борьбы органов внутренних дел с актами терроризме // Терроризм: современные аспекты. М., 1999. С. 8.
3 См.: Емельянов В.П. Терроризм и преступления с признаками терроризирования. Уголовно-правовое исследование. М., 2000.; Емельянов В.П. Проблемы уголовно-правовой борьбы с терроризмом // Государство и право. 2000. № 3. С. 87.
4 См., например: Бойнов Ю.И. Ядерный терроризм: аспекты, типология, профилактика// Терроризм: современные аспекты. М., 1999.
5 Revue de la Police Nationale. 1988. N 128. Oktober. Р. 33-77, 40-49.
6 См.:Комментарий к УК ФРГ. Dr.Dreher / Dr.Trondie. Munchen, 1995. С.743.
7 См.: Там же. С.743-744.
8 См., например: Галимов И.Г., Сундуров Ф.Р. Организованная преступность: тенденции, проблемы, решения. Казань, 1998. С. 110.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Нормативное регулирование борьбы с преступлениями террористического характера
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095948918 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций