МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Государство автономий и политика регионального автономизма в современной Испании
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: Г. И. Волкова, Э. В. Тадевосян
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Беспрецедентная волна террора, захлестнувшая Испанию во второй половине 2000 года, вновь вывела в центр острых внутриполитических дискуссий проблемы национально-территориального устройства, поиска эффективных мер противодействия агрессивному сепаратизму и националистическому радикализму в этой полиэтничной стране.
В борьбе с терроризмом ЭТА1 правительство Народной партии (НП) во главе с Х.М. Аснаром сталкивается со значительными трудностями. Одна из них — невозможность ликвидировать главный политический источник конфликта, а именно баскский сепаратизм, пользующийся поддержкой у определенной части населения Страны Басков. Центральное правительство отказывается идти на какие-либо компромиссы в вопросе территориальной целостности государства, опасаясь разрушительной “цепной реакции” и распада Испании по этнотерриториальному признаку. Отягощенная идеологическими и политическими противоречиями во взглядах на развитие баскской автономии, эта проблема за годы своего существования приняла характер серьезного внутреннего конфликта, который отразился на всех сторонах общественной жизни Страны Басков.
На фоне эскалации баскского экстремизма вновь заявила о себе террористическими актами так называемая революционная организация ГРАПО2. Испанские правоохранительные органы полагали, что эта организация уже несколько лет как перестала существовать. Однако мощный взрыв 29 сентября 2000 г. в редакции газеты “Эль Мундо” в Барселоне, разрушивший три этажа здания, а также взрыв 30 сентября в районном отделении Народной партии в Мадриде заставили органы внутренних дел вновь всерьез считаться с этой организацией.
Кабинет Х.М. Аснара, занимающий жесткую силовую позицию по отношению к ЭТА и ГРАПО, стремится в борьбе с терроризмом не выходить за рамки четкого правового пространства. Тем не менее лавинообразный рост насилия потребовал от правительства дополнительных мер по антитеррористическому противодействию.
В сентябре 2000 г. на рассмотрение Совета министров Испании был представлен пакет предложений по ужесточению ныне действующего законодательства в сфере борьбы с терроризмом. Предусматривается внесение в Уголовный кодекс, а также в Закон об уголовной ответственности несовершеннолетних целой серии поправок и добавлений. Речь идет прежде всего о наказании ставшего уже обыденным в Стране Басков так называемого уличного насилия, включающего в себя акты вандализма, организацию беспорядков, нанесение материального ущерба имуществу неугодных террористам лиц, вымогательства, угрозы и т.д. Предложено расширить само понятие “терроризм”. К его нынешнему определению в УК (“преступные деяния, целью которых является подрыв конституционного строя или серьезное нарушение общественного порядка”) будет добавлено “а также запугивание населения, представителей социальных, политических и профессиональных объединений”. Под определение “терроризм” подпадают в том числе действия, в результате которых наносится ущерб муниципальному имуществу. Максимальное наказание за эти виды преступлений — до 20 лет тюремного заключения.
Судебному преследованию по статьям “терроризм” предложено подвергать лиц, задержанных при перевозке предметов, на основании количества и состава которых можно будет сделать заключение о том, что они являются составными компонентами оружия, взрывчатых или зажигательных устройств, включая наиболее простейшие из них — бутылки с зажигательной смесью (поправка к ст. 573 УК).
К пакету антитеррористических мер относится и ужесточение ряда положений Закона об уголовной ответственности несовершеннолетних. Предложения правительства направлены прежде всего на искоренение такого явления (получившего в последнее время большое распространение), как привлечение детей к преступной деятельности ЭТА. Согласно новому законопроекту, рассмотрение дел несовершеннолетних, обвиняемых в терроризме, будет относиться к компетенции Национального суда, а не региональных судов по делам несовершеннолетних. Правительством было внесено также предложение об увеличении максимальных сроков наказания несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет за совершение наиболее тяжких преступлений — с 5 до 10 лет лишения свободы.
Жесткие меры по борьбе с терроризмом, предлагаемые правительством, учитывая масштабность и серьезность проблемы, восприняты испанским обществом с пониманием. Более того, не последовало принципиальных возражений и со стороны оппозиции. Единственным камнем преткновения стало положение об увеличении в два раза сроков лишения свободы для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Руководством ведущей оппозиционной партии — Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП) — было заявлено о том, что данная мера является негуманной и чрезмерной. Такого же мнения придерживается и Генеральная прокуратура. Тем не менее министерство юстиции настояло на своем проекте, и в октябре 2000 г. Совет министров Испании принял решение об одобрении и внесении в Генеральные Кортесы (парламент страны) законопроекта в прежнем варианте.
В дополнение к законодательным мерам предпринимаются усилия по укреплению силовых ведомств. В проекте госбюджета на 2001 год правительством Х.М. Аснара заложено увеличение на 5,7% расходной статьи на нужды министерства внутренних дел. Кроме того, в 2001-2002 гг. планируется произвести дополнительный набор личного состава Гражданской гвардии3 — 2 тыс. человек и персонала национальной службы безопасности (CESID) — 150 человек4.
Жесткая линия толкает Мадрид к отказу от диалога даже с умеренными националистическими группировками, в частности с правящей в Стране Басков БНП5. Такая бескомпромиссность правительства Х.М. Аснара стала с середины 2000 г. объектом острой критики со стороны ИСРП. Возобновление политического диалога с БНП лидер испанских социалистов Х.Л.Родригес Сапатеро выдвинул в качестве одного из условий заключения межпартийного пакта о борьбе против терроризма6. При этом руководство ИСРП рекомендует Х.М. Аснару не чураться зарубежного опыта, в частности мирного урегулирования в Северной Ирландии.
На фоне углубляющегося правительственного и парламентского кризиса в Стране Басков БНП искала неординарные пути выхода из ситуации. В ходе саммита Евросоюза во Франции (г. Биарриц, октябрь 2000 г.) была предпринята попытка интернационализировать баскскую проблему. В обращении лидера БНП Х. Арсальюса к главам государств и правительств стран Евросоюза прозвучали призывы занять активную позицию в урегулировании баскского конфликта по североирландскому образцу и, самое главное, “признать право баскской нации на самоопределение подобно тому, как это было сделано в отношении Хорватии, Словении, Эстонии и др.”. Ответом на эти по сути провокационные призывы стало заявление Председателя Европарламента Н. Фонтэн, фактически высказавшейся в поддержку политики испанского правительства. Потерпела неудачу и попытка главы баскского автономного правительства Х.Х. Ибарретче предложить Ватикану роль посредника в урегулировании конфликта.
Следует подчеркнуть, что ситуация, предшествовавшая началу переговорного процесса в Ольстере, и нынешняя ситуация в Испании имеют ряд принципиальных различий, на которые указывают в своих работах зарубежные ученые, в частности профессор Белфастского Королевского Университета Р. Алонсо7. Главное отличие заключается в том, как полагает Р. Алонсо, что среди конфликтующих сторон Северной Ирландии вызрело понимание бесперспективности дальнейшей вооруженной конфронтации. Именно этот постулат, ставший объективной предпосылкой начала переговорного процесса в Ольстере, категорически отвергают главари ЭТА, делающие ставку исключительно на террор. В отличие от Испании, где в последнее время можно говорить об определенной радикализации умеренных националистов8, в Ольстере наблюдался обратный процесс — переход экстремистов Ирландской республиканской армии (ИРА) и их политического крыла от максималистских запросов (предоставление североирландцам права на самоопределение, вывод британских войск, амнистия боевикам ИРА) к более прагматичным позициям. Кроме того, в основе возникновения движения католического меньшинства Северной Ирландии за отделение от Великобритании лежала дискриминация ольстерских католиков протестантским большинством. Межконфессиональные мотивы отсутствуют в Стране Басков, где подавляющее большинство населения — католики.
Ведущие политические силы Испании, наряду с единодушным осуждением насилия, высказывают свое видение мер, необходимых для преодоления кризисной ситуации. При всем разнобое предлагаемых тактических средств в борьбе с экстремистами (от терпеливого диалога с руководителями ЭТА без выдвижения предварительных условий вплоть до чрезвычайно жестких силовых методов) большинство видных ученых и политических деятелей страны склонны искать первопричины нынешней эскалации террора в исторически сложившейся межэтнической асимметрии Испании, а также в несовершенстве Государства автономий (ГА) — особой модели государственно-территориального устройства, юридически закрепленной в Конституции 1978 года.
Причины сохраняющейся межэтнической конфликтогенности в Испании уходят глубоко в историю и связаны с сопротивлением слиянию различных этнических групп в единую нацию, центром которой стала средневековая Кастилия, ее язык, культура, мощная администрация и армия. В более позднее время это было связано с ростом этнического национализма (начиная с ХIХ в.), автономистскими процессами времен Второй Республики (1931–1936). Период диктатуры Ф. Франко (1939–1975) характеризовался подавлением региональной этнической субнациональной идентичности. После смерти Франко в 1975 г. этнические силы, в частности политическая элита басков, каталонцев и, в меньшей степени, галисийцев9, стремились получить значительную степень самоуправления и даже обрести черты федерализма по типу Швейцарии и Германии. Общенациональные партии левого толка, в том числе Коммунистическая партия Испании (КПИ) и ИСРП, также склонялись к некоторой форме федеративного устройства, в то время как правые пытались сохранить унитарную основу государственности.
Устранение конфликтогенности межэтнических отношений виделось испанской правящей элите в наращивании процессов политико-территориальной децентрализации и автономизации, ориентированных на передачу дополнительных прав и полномочий регионам, расширение местного самоуправления. Представители самых различных политических сил считали, что испанская Конституция 1978 г., предусмотрев широкую региональную автономизацию, допускает значительную децентрализацию власти. Для этого считалось достаточным лишь постепенно наполнять модель Государства автономий адекватным содержанием. В подтверждение приводился тот факт, что Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира, в том числе в плане распределения расходной части госбюджета10.
Следует отметить, что в результате как очевидных достижений, так и существующих трудностей при формировании нового государственного устройства испанцами пропагандируется тезис о “национальной самобытности” и “своеобразии” Государства автономий11, отличающегося от классических моделей (унитарной, федеративной, конфедеративной) государственной организации. В региональном автономизме, на их взгляд, заключен цивилизованный легитимный политический ответ на плюралистический характер испанского общества, облегчающий защиту интересов миноритарных этносоциальных групп и приближающий власть и управление к местному уровню и населению. Вместе с тем, благодаря механизму государственного вмешательства в дела автономий центральное правительство сохраняет мощные инструменты борьбы с проявлениями националистического радикализма, экстремизма, местнического корпоративизма, а также с межрегиональными хозяйственными диспропорциями.
Создатели проекта Конституции 1978 года (одной из самых современных демократических конституций в послевоенной Европе), осознававшие пагубность для Испании повторения франкистской политики жесткой централизации и патернализма, были преисполнены желания найти новые формы демократического переустройства страны. Но это, на их взгляд, не должен был быть “классический федерализм”, который воспринимался ими как бюрократическая организация, чреватая опасностью дробления по этнокультурному признаку. Один из авторов Конституции М. Фрага Ирибарне по этому поводу сказал: “Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному, ни к федеративному государству, а сохраняла бы территориальное единство страны”12.
“Отцы” Конституции хотели бы отойти от узкоюридической трактовки федерализма, которая подразумевает конституционно зафиксированное разделение функций между центральной властью и ее составными частями. При такой трактовке федерации противостоит унитарное государство, с одной стороны, и конфедеративная модель государственной власти — с другой.
Желание было более амбициозным: не заниматься поисками конкретного типа государственного устройства, а найти некую гибкую систему отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение традиционных основ государственности с максимально возможной реализацией потребности региональных и этнических сообществ, прежде всего басков, каталонцев и галисийцев, в сохранении и развитии своей идентичности. Речь шла о попытке теоретически обосновать и осуществить на практике концептуальную модель регионального автономизма как некий симбиоз централизма и федерализма, с учетом исторических особенностей и этнокультурных реалий Испании. При этом в условиях высокой этнокультурной мобилизации национальных меньшинств (особенно каталонцев и басков) в постфранкистский период выдвигалась важная стратегическая цель — найти инструменты противодействия дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над периферийными регионами.
В контексте полиэтнических, квазифедералистских реалий Испании важно, на наш взгляд, подробнее остановиться на некоторых особенностях испанского регионализма, как особой этнокультурной и политико-территориальной модели государственного устройства.
По нашему мнению, сущность федерализма следует искать не в конкретном наборе институтов, а в институционализации реальных отношений участников политической жизни. Следовательно, можно сделать вывод: федерализм — явление, связанное с возможностью применения множества вариантов организации политической жизни. Использование федеративного принципа — лишь один из возможных ресурсов для решения проблем, возникающих из национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов.
Формы образования федераций многообразны. Классический способ заключается в договорном объединении двух или более государств (государственных образований), осознавших некую общность целей и интересов. Это объединение представляет собой центростремительный процесс “снизу вверх”. Именно так возникли старейшие из ныне существующих федераций — Швейцария и США. По такому же пути протекает интеграционный процесс в рамках ЕС.
Другой способ — присоединение территории иного государственного образования при заранее оговоренном сохранении за ним определенной степени самостоятельности. Так создавалась Германская империя (через постепенное присоединение десятков немецких государств к Пруссии Гогенцоллернов).
Наконец, третий способ образования федерации — федерализация унитарного государства, т.е. децентрализация “сверху вниз”. Это может быть легализация федерации, когда Центр наделяет статусом субъектов федерации административно-территориальные единицы унитарного государства, достигшие определенного уровня институционального развития. Так было в постколониальных латиноамериканских государствах в XIX веке, например в Мексике, Аргентине, позднее — в Индии и Пакистане.
Именно к третьему способу наиболее близко подходит Испания, где реформирование унитарного государства с включением элементов федерализма начало проводиться с целью упреждения опасных центробежных тенденций. Широкая административная автономизация страны сопровождалась делегированием регионам различных прав и полномочий. Наиболее впечатляющими в 70-90-е годы ХХ столетия были темпы финансовой децентрализации. Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира. Этот процесс продолжается. Например, с марта 1996 г. по декабрь 1999 г. правительством правящей Народной партии в сферу полномочий Автономных Сообществ была передана 271 компетенция (главным образом в налоговой сфере, здравоохранении, образовании). В результате доля финансовых средств, контролируемых центральным правительством, сократилась до 57,1%, в то время как объем финансовых полномочий Автономных Сообществ вырос до 29,5% (для сравнения: в середине 70-х годов Мадрид контролировал 88% общенационального бюджета, автономии — 0%, муниципалитеты — 12%)13.
Испанию 80-90-х годов отечественная юридическая школа определяла как “унитарное государство, но с широкой автономией в виде Автономных Сообществ для составляющих страну территорий”14. В последние годы появились труды известных правоведов с более уточненной, приближенной к современным реалиям15, характеристикой Испании как регионалистского государства. Так, А.Г. Орлов относит Испанию “к категории регионалистских государств, отличающей ее от унитарных централизованных государств, но не достигающей самостоятельности субъектов федерации”. Критерием такого “зачисления” служит, по мнению авторов, наличие в Испании двух видов автономии: административной и национально-территориальной. Профессор В.Е. Чиркин также определяет Испанию как регионалистское государство, называя его “новой формой государства” потому, что вся территория, а не отдельные ее части, состоит из автономных образований16. В другом учебнике17 сказано, что Испания встала на путь фактической федерализации в условиях многонационального унитарного государства, создав на основе регионализма национально-государственные автономии18.
С конституционно-правовой точки зрения специфика Государства автономий (в традиционном противопоставлении федерализм/унитаризм) вызывает классификационные трудности. Статья 2 Конституции Испании гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, являющейся единой и неделимой для всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, из которых они состоят, а также солидарность между ними”.
Американский политолог Р. Агранофф считает, что государственное устройство Испании представляет собой “постмодернистский” федерализм19, т.е. признаваемую на словах или нарочито замалчиваемую национальную государственность, которая приводит к разделению власти исключительно для того, чтобы соответствовать политическим реальностям.
На протяжении последних десятилетий понятие федерализма рассматривается в плане концептуального расширения с включением комплекса политических реалий, базирующихся на федеральных принципах: ассоциированные государственные образования, асимметричные конфедерации, регионализация и различные формы субнациональных автономных статусов в рамках так называемых “унитарных государств”. Именно последние являются той системой, которую Испания начала развивать для того, чтобы удовлетворить региональные интересы Страны Басков, Каталонии и, в известной степени, Галисии, Валенсии, Канарских и Балеарских островов. Однако в настоящее время возникает более глубокое понимание регионализма. Многие испанские ученые утверждают, что их модель Государства автономий движется параллельно с европейским стилем федерализма.
Конституция 1978 г. является конституцией собственно испанского государства20. Однако, признавая автономию национальностей и регионов, она объединила воедино различные сообщества, которые существовали ранее. Образование испанского государства путем признания автономии регионов, национальностей, провинций и муниципалитетов, означает признание различных законодательных норм и установлений, включающих положение о законности самоуправления. Создание государства как автономной системы явилось кардинальным событием в истории конституционного права: испанское государство, построенное как институциональная множественность, объединяет 17 различных статутов, каждый из которых черпает свою законодательную силу из Основного закона.
В отношении самой Конституции 1978 г. можно сказать, что она одновременно и точка окончания разрешения одной из конституционных проблем испанского общества, и точка отсчета для разрешения другой. Конституция достаточна для определения испанского государства как государства демократического. И наоборот, Конституция недостаточна для определения структуры испанского государства как государства политически децентрализованного. Для этого необходимо прибегнуть к помощи статутов автономий, которые в процессе своего принятия привели к окончательному определению структуры государства возможного, но не конкретизированного самой Конституцией.
Одна из главных особенностей Конституции Испании состоит в том, что она не определяет структуру государства. В общих терминах Конституция определяет испанское государство как “государство социальное, демократическое и правовое” (ст. 1.1) и определяет “политическую форму испанского государства” как “парламентарную монархию” (ст. 1.3). После признания права на автономию, что изложено в общих и неопределенных терминах, главным для определения структурных параметров государства стали условия реализации этого конституционно установленного права, так как именно от условий и практической реализации зависела его конкретная форма.
Таким образом, структура испанского государства представляет собой результат двух процессов: первого — учредительного процесса, достигшего кульминации в 1978 г., но не определившего структуру государства, хотя и сделавшего возможным его определение, и второго — процесса принятия статутов Автономных Сообществ, который начался в 1979 г. и в основном завершился в 1983 г., в результате чего сложилась определенная структура государства “внутри возможностей и границ”, предусмотренных Конституцией.
При определении структуры испанского государства можно обнаружить парадоксальную ситуацию, когда Основной закон представляет собой условие необходимое, но недостаточное. Поэтому кроме Конституции и тех возможностей, которые она открыла для определения формы государства, нужно принять в расчет исторический процесс.
Известный специалист по теории федерализма Д. Элазар пишет: “Федерация — это институциональное выражение федеральных принципов в государстве, состоящем из территориальных образований и с общим законным правительством, которое ответственно перед своими гражданами, соответственно, в сфере своей компетенции, в общественном управлении”. Основных атрибутов социолог называет пять: 1) конституция, в которой предусмотрены разделение властей и гарантии для центрального и региональных правительств; 2) двухпалатная законодательная система с народным и территориальным представительством; 3) возможность для этнонациональных меньшинств иметь полноценное, а в отдельных случаях и заведомо завышенное представительство в палате территориальных субъектов; 4) право субъектов федерации на участие в изменении федеральной конституции и исключительное право вносить поправки в свои внутренние статуты; 5) децентрализованное правительство21.
Испанское Государство автономий в полной мере не соответствует ни одному из этих принципов. Например, положения Конституции о разделении полномочий между центральным и региональными правительствами изложены недостаточно четко, что приводит к их различной интерпретации и коллизиям по оси “центр — регионы”. Ряд прерогатив и полномочий в силу этого становятся в политической жизни Испании предметом межпартийного торга. Второй атрибут также не соответствует сегодняшним реалиям страны из-за отсутствия у верхней палаты Генеральных Кортесов (Сената) полноценных прерогатив территориального представительства. Один из авторов Конституции 1978 г. Ж. Соле Тура откровенно признался, что Сенат в его нынешнем виде “был и остается большой ошибкой Конституции”22. Превращение верхней палаты испанского парламента в полномочный орган территориального представительства пока находится в стадии политических дискуссий, не перейдя даже в стадию серьезной экспертной проработки. Вовсе не соблюдены третий, четвертый и пятый атрибуты.
Таким образом, если исходить из постулатов федералистской парадигмы, то государство автономий в его нынешнем виде было бы правильнее характеризовать как квазифедерацию или полуфедерацию, т.е. государство, находящееся на стадии транзита от централизма к федеративному устройству. Пожалуй, в этом и заключается главная специфика нынешнего этапа развития испанской государственности. Во всяком случае, мы не видим противоречия между данной концепцией политико-территориального устройства Испании и осознанием самим испанским обществом своего этапа развития государственности.
Для правильного восприятия проблематики регионального автономизма необходимо учитывать параллелизм и органическую связь двух разных по своей сути исторических тенденций в государственном и национально-территориальном развитии Испании. Первая — централизующая, или унитаристская, связанная с объективными причинами возникновения и существования Испании как единого государства на протяжении более 5 веков. Вторая — децентралистская, или автономистская, обусловленная наличием целого ряда этнолингвистических общностей, их стремлением к утверждению собственного регионального своеобразия и борьбой за институциональное закрепление определенного набора политических, социально-экономических и культурно-образовательных полномочий.
Противоборство центробежной и центростремительной тенденций, столь отчетливо проявившееся в начальный период становления испанской государственности, продолжалось и в последующие века. Наличие этих двух тенденций привело к формированию полиэтнического самосознания населения.
В испанской политической и научной литературе формирование государства автономий чаще всего преподносится как наиболее приемлемый для специфики Испании опыт, способный органично соединить эти две главенствующие тенденции в ее национально-территориальном устройстве.
Статья 2 испанской Конституции в том виде, как она звучит сегодня, — результат многочисленных дискуссий, состоявшихся в процессе утверждения самого конституционного текста23, и одновременно синтез двух различных концепций. Традиционалистская концепция Испании как национальной сущности, единой и неделимой, сопоставляется с видением Испании как государственного образования из национальностей и регионов с присущими им собственной идентичностью, специфическими особенностями24. По мнению некоторых испанских авторов, Испания не что иное, как составное национальное государство с различной степенью включенности внутреннего этнотерриториального плюрализма25.
Важно учитывать, что Испания представляет собой пример как юридической, так и фактической асимметрии. Ее юридическая асимметрия26 проистекает из соответствующих конституционных положений, а именно: 1) в Конституции отсутствует какое-либо упоминание о статусном равноправии регионов; 2) статьи 143 и 151 закрепляют разноуровневую процедуру достижения автономии и неодномерный объем компетенций у регионов; 3) ряд статей Конституции основывается на преимуществах регионов в силу исторических причин (фактическое признание так называемых исторических национальностей или провинций — Страна Басков, Каталония и Галисия) и средневекового форального27 права, т.е. системы привилегий, льгот и обязанностей, устанавливаемых между монархом и вассальными территориями.
Фактическая асимметрия Испании проявляется в этнокультурных и этнотерриториальных различиях, межрегиональных социально-экономических диспропорциях, политических коллизиях между центром и региональными элитами, в идеологическом противостоянии паниспанского и периферийного национализма, острой конфронтации между солидарным сознанием большинства испанцев и сепаратистскими устремлениями баскских экстремистов, что находит отражение в субъективных оценках и суждениях в ходе социологических опросов.
Примером потенциальной конфликтогенности могут служить этнотерриториальные притязания баскских радикалов на Наварру. По мнению баскских националистов, Наварра является “составной и неотъемлемой частью Страны Басков”28. Подобные утверждения фигурируют в программных документах радикально-националистической “платформы КАС”, объединяющей баскских экстремистов ЭТА и их политическое крыло — партию Эрри Батасуна. Показательно, что подобные “экспансионистские” подходы одно время разделяло руководство ИСРП, высказывавшееся за объединение Страны Басков с Наваррой. Между тем большинство жителей Наварры отвергают притязания басков и твердо заявляют о своем праве на автономию, основываясь на средневековых форальных правах, дарованных этому древнему королевству испанскими монархами.
Следует отметить своеобразие Наварры, жители которой в силу исторических причин могут претендовать не на двойную, а на тройную самоидентификацию (испанец/наваррец/баск) и соответствующие производные. Возможность тройственной самоидентификации осложняет этносоциальные характеристики этого Автономного Сообщества, где ни один из вариантов не является явно доминирующим. Тройственная самоидентификация является одной из причин сравнительно низкого уровня исключительно баскской самоидентификации в Наварре. Не случайно, что аргументы баскских радикальных националистов об исторической принадлежности Наварры к Стране Басков (с включением в ее состав также баскских провинций Франции) наталкиваются на противодействие тех, кто в большей степени мыслит себя исключительно испанцем (28%), наваррцем (23%) или наварро-испанцем (6%)29.
Главная политическая асимметрия государства автономий обусловлена наличием исторических национальностей, в особенности тех, где миноритарные национализмы (каталонский и баскский) являются устойчивым выражением общественного регионального сознания. Не стоит упускать из виду, что политические асимметрии также представляют одну из общих черт реально существующих федеративных систем, которые сталкиваются с трудностями различного характера в “подгонке” и согласовании своих образовательных объединений. Федеративная формула не может служить “панацеей” при решении всего спектра политических, религиозных или этнокультурных проблем. Тем не менее она способна выступать как руководство по институциональному упорядочению с целью интеграции внутренних множественностей с помощью демократических методов.
Территориальное развитие современной Испании можно разбить на две фазы. Первая, начиная с периода после постконституционной ратификации 1979 г. до приблизительно 1984 г., представляет собой предмет многих докладов о “состоянии автономий”. Этот период связан с созданием основ собственно системы и правовой конфронтации вплоть до решений Конституционного Суда по вопросу полномочий и компетенций территорий. По мере того, как 17 территорий продвигались по пути к автономии возникло много конкретных конфликтов как в административной, так и налогово-экономической сферах, решения которых в своей сумме определили сущность формирующейся системы.
Вступление Испании в ЕС30 потребовало согласования политики Автономных Сообществ в ряде областей сельского хозяйства и молочного производства, рыболовства и рыбного хозяйства, трудового законодательства и некоторых форм налогообложения.
Необходимость сбалансировать очень тонкие политические проблемы центра и периферии привела к эволюции испанской политической системы. Первоначально конституционным ответом на требования басков и каталонцев о самоопределении была рекомендация следовать некоему варианту модели автономии, который планировался для Второй Республики. Политические силы, заинтересованные в единстве страны, хотели двигаться осторожно к автономии по всей стране, в то время как правые силы первоначально верили только в административную децентрализацию. Оказалось невозможным эффективно затормозить процесс предоставления автономии, и тогда правящая ИСРП пошла по пути выравнивания автономии во всех регионах, сначала путем расширения числа территорий “с ускоренной автономизацией” и замедления процесса установления привилегированного режима для басков и каталонцев (1982-1985 гг.). Затем ИСРП попыталась выровнять компетенции территорий, поощряя расширение их основных функций и вводя широкое участие этих территорий в новых программах (1985-1991 гг.).
В целом динамика взаимоотношений между центром и регионами в Испании имеет тенденцию к наращиванию федеративных элементов в государственном устройстве. Правящая элита страны (независимо от партийной принадлежности) исходит из необходимости постоянной коррекции разделения властных полномочий, модификации финансовых взаимоотношений с автономиями, ориентации не просто на расширение их прав, но и передачу ответственности за функционирование важнейших социально-экономических сфер на местный уровень. Подобная регионализация страны соответствует меняющимся условиям функционирования современного европейского государства и общества в рамках ЕС, где часть полномочий национальных государств переходит на общеевропейский уровень (что особенно очевидно в связи с введением “евро”), а часть перераспределяется между центром и регионами, в том числе с учетом требований ЕС. Вместе с тем модернизация национального государства в Западной Европе (разумеется, включая Испанию) не означает его тотального ослабления. Происходит приспособление государственного механизма к новым, более гибким формам властного регулирования ключевых общественных и финансово-экономических процессов.
Для испанских законотворцев, что не так часто встречается в правовой практике, очевидным и ясным было только то, чего они не могли желать. Ясно было, что унитарное централизованное государство не могло быть формой демократического испанского государства. Ясно было, что традиционные формы испанской государственности последних двух веков не соответствуют требованиям государственности конца 70-х годов. Поэтому конституционалисты проявляли особую сдержанность.
Испанская Конституция не навязывает структуру государству, не определяет параметры национальностей и регионов, не оговаривает границы территорий, на которых они располагаются. Основной закон открывает лишь возможность утверждения децентрализованной структуры государства в силу действий, которые совершают названные носители права — “национальности и регионы”.
Распространенные в последнее время дискуссии о “Европе регионов” и “Европе народов” должны учитывать, на наш взгляд, ряд конфликтогенных обстоятельств, связанных с несовпадением компактного проживания отдельных этнических групп с национальными/административными границами. Например, с учетом расселения басков на территории двух суверенных государств — Испании и Франции — очевидно, что претензии на транснациональную регионализацию чреваты конфликтами. Не меньшие опасения должны вызывать призывы каталонских радикальных националистов к формированию так называемой “Великой Каталонии” по признаку географического распространения каталонского языка31. В состав “Великой Каталонии” произвольно включаются помимо каталонских провинций ряд областей южной Франции, Андорра, Балеарские острова, Автономное Сообщество Валенсия. Право на существование подобных проектов зависит от ответа на вопрос: способствует ли их реализация укреплению демократических институтов и развитию сотрудничества, или, наоборот, усиливает националистические и сепаратистские тенденции? Сепаратисты, на словах провозглашая лозунг “Европы народов”, фактически делают шаг назад к этнонациональной обособленности. В этом, на наш взгляд, заключается внутреннее противоречие в идеологических установках баскских сепаратистов и каталонских радикальных националистов в Испании. В настоящее время наиболее сложный характер по многим параметрам носят отношения центра с Каталонией и Страной Басков. Центральное правительство неоднократно было вынуждено сдерживать попытки этих Сообществ выйти за рамки определенного им Конституцией статуса. Суть требований каталонских властей к Мадриду заключается в предоставлении автономии полного суверенитета в сфере языка, культуры, гражданского права, а также обретения налогового и финансового режима, аналогичного баскскому. Полностью реализовать эту программу по существу невозможно без внесения изменений в Конституцию страны и радикальной реформы всей автономной модели государственного устройства Испании, на что Мадрид, естественно, пока идти не готов. Вместе с тем каталонцы, используя свое привилегированное положение в парламентской коалиции с правящей Народной Партией, до 12 марта 2000 г.32 старались получить от центра максимальные уступки. Ими ставились вопросы о приравнивании каталонских национальных символов к общегосударственным, о самостоятельном представительстве в ЮНЕСКО, о создании каталонского Национального олимпийского комитета и олимпийской сборной, об учреждении автономного налогового агентства с передачей ему всех прав по сбору налогов (включая акцизы) на территории Каталонии и ряд других. Большую обеспокоенность в Мадриде вызвало принятие в декабре 1997 г. автономным парламентом Каталонии закона о лингвистической политике, значительно расширяющего сферу обязательного применения каталонского языка в автономии. Правительство особенно насторожило положение о введении мер по так называемой “позитивной дискриминации”, предполагающей создание системы двуязычной асимметрии в пользу каталонского языка с потенциальной возможностью применения административных санкций против нарушителей. В зависимости от складывающейся политической конъюнктуры каталонское националистическое руководство периодически выдвигает идею о необходимости начала нового конституционного процесса, ставит под сомнение конституционное положение о единстве испанской нации33.
Летом 1998 г. руководители националистических партий Галисии, Каталонии и Страны Басков приняли так называемую “Барселонскую декларацию”. В документе в качестве приоритетов сотрудничества “исторических территорий” зафиксированы вопросы налогообложения и финансирования, культуры, языка, символики, а также отстаивается концепция многонационального государства, явно выходящая за рамки Основного закона. Подобные действия получили резко негативную оценку как со стороны правящей Народной Партии, так и оппозиционной ИСРП.
События в Югославии, на территории бывшего СССР и, в первую очередь, предоставление Литве, Латвии и Эстонии независимости не обошли стороной Испанию. Они оживили движение автономистов, правда, с разной степенью активности и претензий к Мадриду. Так, в Каталонии сторонники тех, кто “смотрит на Европу” и мечтает отделиться от Испании, на состоявшихся в октябре 1999 г. автономных выборах получили менее 10% голосов. Что же касается организации каталонских террористов (“Терра Льюре”), также выступавшей в 80-е годы с позиций сепаратизма, то она распалась в 1991 г., так и не заявив о себе, если не считать, что за 10 лет ее существования было убито 5 человек, большинство из которых были членами этой же организации.
По признанию ведущих испанских политических деятелей, в нынешних условиях проблема национализма в Испании — это прежде всего проблема терроризма. Правительство пытается лишить сторонников ЭТА идеологической опоры, подчеркивая, что баскские боевики уже отошли от своей первоначальной сепаратистской идеи: ЭТА по существу превратилась в организацию боевиков, для которых террор стал профессией и самоцелью, а национализм служит лишь прикрытием для этих действий. Следует признать, что ЭТА постепенно теряет опору в массах, но это не делает ее менее опасной, а борьбу по ликвидации террористов легкой.
В заключение следует подвести некоторые итоги сказанному выше. Внутренняя межрегиональная асимметрия длительное время существовала в Испании и продолжает существовать в настоящее время. Эта проблема на протяжении полутора веков не находила удовлетворительного решения в том числе и по причине отсутствия у правящей политической элиты сколь-нибудь ясной концепции национально-территориального обустройства страны. Можно предположить, что модель Государства автономий, находясь как бы в “промежуточном состоянии” между унитарным и федеративным устройством, способна вбирать в себя все положительное как в плане европейского федерализма (в рамках Европейского Союза), так и европейского регионализма (“Европа регионов”). Однако очевидны “слабые места” Государства автономий. К проблемам нынешнего этапа формирования Государства автономий в первую очередь мы относим следующие:
1) нормативно-правовая размытость основополагающих документов, включая VIII раздел Конституции, как следствие поиска консенсусных формулировок. Концептуальные расхождения относительно сути и конечной цели формирования государства автономий. Проблематичность практической “увязки” федерализирующих начал с конституционным запретом на формирование федерации;
2) отсутствие многостороннего механизма урегулирования межрегиональных конфликтов, что предполагает практику двусторонних переговоров, порой напоминающих политический “торг” между Центром и региональными элитами;
3) отсутствие действенного законодательного органа территориального представительства (Сенат);
4) трудности в устранении межрегиональных социально-экономических диспропорций.
Можно с достаточной долей уверенности предполагать, что федеративная формула государственного устройства Испании (в случае ее принятия) будет на первом этапе своего функционирования неизбежно страдать элементами асимметрии (политической, социально-экономической, культурной и этнолингвистической) если не de jure, то de facto. Одновременно не следует исключать, что при “нивелирующем” воздействии интеграционистских тенденций в современном мире те или иные дифференцирующие признаки будут постепенно утрачивать свою очевидность. Возможность подобной “этапности” de facto в государственном развитии Испании следует прогнозировать. На пути федералистского переустройства имеется много преград в виде слабости правовой базы, отсутствия должной политической воли среди ведущих партий страны, концептуальной “аморфности” нынешнего государственного устройства.
На наш взгляд, нынешняя государственная модель Испании, отягощенная проблемами терроризма и радикального национализма, находится на перепутье. Государство автономий, образно говоря, вбирает количественные моменты для их последующей трансформации в качественные показатели.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Баскская сепаратистская организация ЭТА (аббревиатура от баскского Euscadi Ta Ascatasuna — ЕТА — в переводе: “Страна Басков и свобода”) после односторонне объявленного “перемирия”, продолжавшегося 14 месяцев, в конце 1999 г. возобновила террористическую деятельность. За 10 месяцев 2000 г. жертвами экстремистов стали 20 человек, более 60 получили ранения. Всего начиная с 1968 г. от рук боевиков ЭТА погибло 799 человек, в основном представителей правоохранительных органов, армии, политических кругов. По данным Центра социологических исследований Испании (ЦСИ), 70% населения считают баскский терроризм главной проблемой страны (El Pais. 2000. 3 Noviembre. Р. 26). (назад)
2 Аббревиатура: Grupo de Resistencia Antifascista Primero de Octubre — Группа антифашистского сопротивления имени 1 октября. (назад)
3 Военизированная полицейская служба МВД Испании, выполняющая преимущественно патрульные и охранные функции, общая численность которой на середину 2000 г. составляла 71 тыс. чел. (данные El Pais. 2000, 11 Octubre. P. 24). (назад)
4 Ibid. (назад)
5 Баскская националистическая партия (БНП) — ведущая политическая партия в Стране Басков, умеренно-националистического толка. (назад)
6 El Pais. 2000. 7 Noviembre. P. 18. (назад)
7 См.: Alonso Rogelio. El PNV y el proceso de paz en el Ulster. — El Pais. 2000. 28 Octubre. P. 26. (назад)
8 Лидер БНП Х. Арсальюс откровенно выдвигает жесткое условие: “Если мы достигнем соглашения о самоопределении (Страны Басков) — наступит мир, ЭТА сдаст оружие и позволит политическим партиям решать дальнейшую судьбу страны” (El Pais. 2000. 6 Noviembre. P. 19). (назад)
9 На протяжении XIX — XX вв. Страна Басков и Каталония не были, в нашем понимании, “национальными окраинами”, а представляли собой наиболее динамично развивающиеся центры новых капиталистических отношений Испании. В то же время Галисия значительно отставала в экономическом развитии от Басконии и Каталонии. (назад)
10 Informe MAP de Espana (23/04/1997) // El Pais. 1997. 24 Noviembre. P. 17. (назад)
11 В частности, см: Roca Junyet M. Los nacionalismos en la Espana democratica. Barcelona, 1997. P. 33-38. (назад)
12 См.: Верников В. В автономном режиме // Известия. 1999. 20 мая. С. 4. (назад)
13 Данные Министерства финансов Испании, 1999 г. // El Pais. 2000. 17 Enero. P. 19. (назад)
14 Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 194. (назад)
15 Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. (назад)
16 Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191. (назад)
17 Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. М., 2000. (назад)
18 Там же. С. 287. (назад)
19 Agranoff R. Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain // Regional Politics&Policy. 1993. Summer. Vol.3. No.2. Р. 2. (назад)
20 Fundamentos de Ciencia Politica // Manuel Pastor (coordinador). Madrid, 1994. Р. 305-307. (назад)
21 Elazar D.J. Exploracion del federalismo. Barcelona, 1990. P. 45. (назад)
22 Solй Tura J. їPor fin la reforma del Senado? // El Paнs. 2000. 26 Abril. Р. 16. (назад)
23 Solй Tura J. Nacionalidades y nacionalismos en Espaсa, autonomнas, federalismo, autodeterminaciуn. Madrid, 1985. P. 89-136. (назад)
24 Rбmon Parada J. Espaсa їuna o trina? // Polнtica Exterior. 1996. №53. Р. 120-129. (назад)
25 Moreno L. La federalizaciуn de Espaсa. P. 43. (назад)
26 Гарсия Альварес М. О передаче полномочий центральной власти субъектам федерации Испании // Конституционное Совещание. Информационный бюллетень. 1993. №1. С. 95. (назад)
27 За особые заслуги в период Реконкисты христианские короли даровали освободителям земель грамоты — фуэрос (fueros), содержащие как особые льготы, привилегии, так и обязательства перед монархом. Эти документы гарантировали их обладателям традиционный способ ведения хозяйства, быта, а зачастую и исповедания. По сути, процесс форализации превратился в норму отношений правительства в лице монарха и его различных подданных. (назад)
28 Gonzбlez Navarro F. Espaсa, naciуn de naciones. El moderno federalismo. Pamplona, 1993. P. 182-185. (назад)
29 Garcia Ferrando M., Lуpez-Aranguren E., Beltrбn M. La conciencia nacional y regional en la Espaсa de las autonomнas. Madrid, 1994. P. 17. (назад)
30 Испания — член Евросоюза с января 1986 г. 31 Platуn M. La amenaza separatista. Madrid, 1994. Р. 318-321. (назад)
31 Platуn M. La amenaza separatista. Madrid, 1994. Р. 318-321. (назад)
32 Дата всеобщих парламентских выборов, по итогам которых убедительную победу одержала Народная партия во главе с Х.М. Аснаром. (назад)
33 Castells M. El Poder de la Identidad. Madrid, 1998. Р. 65-73. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2001
Беспрецедентная волна террора, захлестнувшая Испанию во второй половине 2000 года, вновь вывела в центр острых внутриполитических дискуссий проблемы национально-территориального устройства, поиска эффективных мер противодействия агрессивному сепаратизму и националистическому радикализму в этой полиэтничной стране.
В борьбе с терроризмом ЭТА1 правительство Народной партии (НП) во главе с Х.М. Аснаром сталкивается со значительными трудностями. Одна из них — невозможность ликвидировать главный политический источник конфликта, а именно баскский сепаратизм, пользующийся поддержкой у определенной части населения Страны Басков. Центральное правительство отказывается идти на какие-либо компромиссы в вопросе территориальной целостности государства, опасаясь разрушительной “цепной реакции” и распада Испании по этнотерриториальному признаку. Отягощенная идеологическими и политическими противоречиями во взглядах на развитие баскской автономии, эта проблема за годы своего существования приняла характер серьезного внутреннего конфликта, который отразился на всех сторонах общественной жизни Страны Басков.
На фоне эскалации баскского экстремизма вновь заявила о себе террористическими актами так называемая революционная организация ГРАПО2. Испанские правоохранительные органы полагали, что эта организация уже несколько лет как перестала существовать. Однако мощный взрыв 29 сентября 2000 г. в редакции газеты “Эль Мундо” в Барселоне, разрушивший три этажа здания, а также взрыв 30 сентября в районном отделении Народной партии в Мадриде заставили органы внутренних дел вновь всерьез считаться с этой организацией.
Кабинет Х.М. Аснара, занимающий жесткую силовую позицию по отношению к ЭТА и ГРАПО, стремится в борьбе с терроризмом не выходить за рамки четкого правового пространства. Тем не менее лавинообразный рост насилия потребовал от правительства дополнительных мер по антитеррористическому противодействию.
В сентябре 2000 г. на рассмотрение Совета министров Испании был представлен пакет предложений по ужесточению ныне действующего законодательства в сфере борьбы с терроризмом. Предусматривается внесение в Уголовный кодекс, а также в Закон об уголовной ответственности несовершеннолетних целой серии поправок и добавлений. Речь идет прежде всего о наказании ставшего уже обыденным в Стране Басков так называемого уличного насилия, включающего в себя акты вандализма, организацию беспорядков, нанесение материального ущерба имуществу неугодных террористам лиц, вымогательства, угрозы и т.д. Предложено расширить само понятие “терроризм”. К его нынешнему определению в УК (“преступные деяния, целью которых является подрыв конституционного строя или серьезное нарушение общественного порядка”) будет добавлено “а также запугивание населения, представителей социальных, политических и профессиональных объединений”. Под определение “терроризм” подпадают в том числе действия, в результате которых наносится ущерб муниципальному имуществу. Максимальное наказание за эти виды преступлений — до 20 лет тюремного заключения.
Судебному преследованию по статьям “терроризм” предложено подвергать лиц, задержанных при перевозке предметов, на основании количества и состава которых можно будет сделать заключение о том, что они являются составными компонентами оружия, взрывчатых или зажигательных устройств, включая наиболее простейшие из них — бутылки с зажигательной смесью (поправка к ст. 573 УК).
К пакету антитеррористических мер относится и ужесточение ряда положений Закона об уголовной ответственности несовершеннолетних. Предложения правительства направлены прежде всего на искоренение такого явления (получившего в последнее время большое распространение), как привлечение детей к преступной деятельности ЭТА. Согласно новому законопроекту, рассмотрение дел несовершеннолетних, обвиняемых в терроризме, будет относиться к компетенции Национального суда, а не региональных судов по делам несовершеннолетних. Правительством было внесено также предложение об увеличении максимальных сроков наказания несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет за совершение наиболее тяжких преступлений — с 5 до 10 лет лишения свободы.
Жесткие меры по борьбе с терроризмом, предлагаемые правительством, учитывая масштабность и серьезность проблемы, восприняты испанским обществом с пониманием. Более того, не последовало принципиальных возражений и со стороны оппозиции. Единственным камнем преткновения стало положение об увеличении в два раза сроков лишения свободы для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Руководством ведущей оппозиционной партии — Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП) — было заявлено о том, что данная мера является негуманной и чрезмерной. Такого же мнения придерживается и Генеральная прокуратура. Тем не менее министерство юстиции настояло на своем проекте, и в октябре 2000 г. Совет министров Испании принял решение об одобрении и внесении в Генеральные Кортесы (парламент страны) законопроекта в прежнем варианте.
В дополнение к законодательным мерам предпринимаются усилия по укреплению силовых ведомств. В проекте госбюджета на 2001 год правительством Х.М. Аснара заложено увеличение на 5,7% расходной статьи на нужды министерства внутренних дел. Кроме того, в 2001-2002 гг. планируется произвести дополнительный набор личного состава Гражданской гвардии3 — 2 тыс. человек и персонала национальной службы безопасности (CESID) — 150 человек4.
Жесткая линия толкает Мадрид к отказу от диалога даже с умеренными националистическими группировками, в частности с правящей в Стране Басков БНП5. Такая бескомпромиссность правительства Х.М. Аснара стала с середины 2000 г. объектом острой критики со стороны ИСРП. Возобновление политического диалога с БНП лидер испанских социалистов Х.Л.Родригес Сапатеро выдвинул в качестве одного из условий заключения межпартийного пакта о борьбе против терроризма6. При этом руководство ИСРП рекомендует Х.М. Аснару не чураться зарубежного опыта, в частности мирного урегулирования в Северной Ирландии.
На фоне углубляющегося правительственного и парламентского кризиса в Стране Басков БНП искала неординарные пути выхода из ситуации. В ходе саммита Евросоюза во Франции (г. Биарриц, октябрь 2000 г.) была предпринята попытка интернационализировать баскскую проблему. В обращении лидера БНП Х. Арсальюса к главам государств и правительств стран Евросоюза прозвучали призывы занять активную позицию в урегулировании баскского конфликта по североирландскому образцу и, самое главное, “признать право баскской нации на самоопределение подобно тому, как это было сделано в отношении Хорватии, Словении, Эстонии и др.”. Ответом на эти по сути провокационные призывы стало заявление Председателя Европарламента Н. Фонтэн, фактически высказавшейся в поддержку политики испанского правительства. Потерпела неудачу и попытка главы баскского автономного правительства Х.Х. Ибарретче предложить Ватикану роль посредника в урегулировании конфликта.
Следует подчеркнуть, что ситуация, предшествовавшая началу переговорного процесса в Ольстере, и нынешняя ситуация в Испании имеют ряд принципиальных различий, на которые указывают в своих работах зарубежные ученые, в частности профессор Белфастского Королевского Университета Р. Алонсо7. Главное отличие заключается в том, как полагает Р. Алонсо, что среди конфликтующих сторон Северной Ирландии вызрело понимание бесперспективности дальнейшей вооруженной конфронтации. Именно этот постулат, ставший объективной предпосылкой начала переговорного процесса в Ольстере, категорически отвергают главари ЭТА, делающие ставку исключительно на террор. В отличие от Испании, где в последнее время можно говорить об определенной радикализации умеренных националистов8, в Ольстере наблюдался обратный процесс — переход экстремистов Ирландской республиканской армии (ИРА) и их политического крыла от максималистских запросов (предоставление североирландцам права на самоопределение, вывод британских войск, амнистия боевикам ИРА) к более прагматичным позициям. Кроме того, в основе возникновения движения католического меньшинства Северной Ирландии за отделение от Великобритании лежала дискриминация ольстерских католиков протестантским большинством. Межконфессиональные мотивы отсутствуют в Стране Басков, где подавляющее большинство населения — католики.
Ведущие политические силы Испании, наряду с единодушным осуждением насилия, высказывают свое видение мер, необходимых для преодоления кризисной ситуации. При всем разнобое предлагаемых тактических средств в борьбе с экстремистами (от терпеливого диалога с руководителями ЭТА без выдвижения предварительных условий вплоть до чрезвычайно жестких силовых методов) большинство видных ученых и политических деятелей страны склонны искать первопричины нынешней эскалации террора в исторически сложившейся межэтнической асимметрии Испании, а также в несовершенстве Государства автономий (ГА) — особой модели государственно-территориального устройства, юридически закрепленной в Конституции 1978 года.
Причины сохраняющейся межэтнической конфликтогенности в Испании уходят глубоко в историю и связаны с сопротивлением слиянию различных этнических групп в единую нацию, центром которой стала средневековая Кастилия, ее язык, культура, мощная администрация и армия. В более позднее время это было связано с ростом этнического национализма (начиная с ХIХ в.), автономистскими процессами времен Второй Республики (1931–1936). Период диктатуры Ф. Франко (1939–1975) характеризовался подавлением региональной этнической субнациональной идентичности. После смерти Франко в 1975 г. этнические силы, в частности политическая элита басков, каталонцев и, в меньшей степени, галисийцев9, стремились получить значительную степень самоуправления и даже обрести черты федерализма по типу Швейцарии и Германии. Общенациональные партии левого толка, в том числе Коммунистическая партия Испании (КПИ) и ИСРП, также склонялись к некоторой форме федеративного устройства, в то время как правые пытались сохранить унитарную основу государственности.
Устранение конфликтогенности межэтнических отношений виделось испанской правящей элите в наращивании процессов политико-территориальной децентрализации и автономизации, ориентированных на передачу дополнительных прав и полномочий регионам, расширение местного самоуправления. Представители самых различных политических сил считали, что испанская Конституция 1978 г., предусмотрев широкую региональную автономизацию, допускает значительную децентрализацию власти. Для этого считалось достаточным лишь постепенно наполнять модель Государства автономий адекватным содержанием. В подтверждение приводился тот факт, что Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира, в том числе в плане распределения расходной части госбюджета10.
Следует отметить, что в результате как очевидных достижений, так и существующих трудностей при формировании нового государственного устройства испанцами пропагандируется тезис о “национальной самобытности” и “своеобразии” Государства автономий11, отличающегося от классических моделей (унитарной, федеративной, конфедеративной) государственной организации. В региональном автономизме, на их взгляд, заключен цивилизованный легитимный политический ответ на плюралистический характер испанского общества, облегчающий защиту интересов миноритарных этносоциальных групп и приближающий власть и управление к местному уровню и населению. Вместе с тем, благодаря механизму государственного вмешательства в дела автономий центральное правительство сохраняет мощные инструменты борьбы с проявлениями националистического радикализма, экстремизма, местнического корпоративизма, а также с межрегиональными хозяйственными диспропорциями.
Создатели проекта Конституции 1978 года (одной из самых современных демократических конституций в послевоенной Европе), осознававшие пагубность для Испании повторения франкистской политики жесткой централизации и патернализма, были преисполнены желания найти новые формы демократического переустройства страны. Но это, на их взгляд, не должен был быть “классический федерализм”, который воспринимался ими как бюрократическая организация, чреватая опасностью дробления по этнокультурному признаку. Один из авторов Конституции М. Фрага Ирибарне по этому поводу сказал: “Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному, ни к федеративному государству, а сохраняла бы территориальное единство страны”12.
“Отцы” Конституции хотели бы отойти от узкоюридической трактовки федерализма, которая подразумевает конституционно зафиксированное разделение функций между центральной властью и ее составными частями. При такой трактовке федерации противостоит унитарное государство, с одной стороны, и конфедеративная модель государственной власти — с другой.
Желание было более амбициозным: не заниматься поисками конкретного типа государственного устройства, а найти некую гибкую систему отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение традиционных основ государственности с максимально возможной реализацией потребности региональных и этнических сообществ, прежде всего басков, каталонцев и галисийцев, в сохранении и развитии своей идентичности. Речь шла о попытке теоретически обосновать и осуществить на практике концептуальную модель регионального автономизма как некий симбиоз централизма и федерализма, с учетом исторических особенностей и этнокультурных реалий Испании. При этом в условиях высокой этнокультурной мобилизации национальных меньшинств (особенно каталонцев и басков) в постфранкистский период выдвигалась важная стратегическая цель — найти инструменты противодействия дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над периферийными регионами.
В контексте полиэтнических, квазифедералистских реалий Испании важно, на наш взгляд, подробнее остановиться на некоторых особенностях испанского регионализма, как особой этнокультурной и политико-территориальной модели государственного устройства.
По нашему мнению, сущность федерализма следует искать не в конкретном наборе институтов, а в институционализации реальных отношений участников политической жизни. Следовательно, можно сделать вывод: федерализм — явление, связанное с возможностью применения множества вариантов организации политической жизни. Использование федеративного принципа — лишь один из возможных ресурсов для решения проблем, возникающих из национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов.
Формы образования федераций многообразны. Классический способ заключается в договорном объединении двух или более государств (государственных образований), осознавших некую общность целей и интересов. Это объединение представляет собой центростремительный процесс “снизу вверх”. Именно так возникли старейшие из ныне существующих федераций — Швейцария и США. По такому же пути протекает интеграционный процесс в рамках ЕС.
Другой способ — присоединение территории иного государственного образования при заранее оговоренном сохранении за ним определенной степени самостоятельности. Так создавалась Германская империя (через постепенное присоединение десятков немецких государств к Пруссии Гогенцоллернов).
Наконец, третий способ образования федерации — федерализация унитарного государства, т.е. децентрализация “сверху вниз”. Это может быть легализация федерации, когда Центр наделяет статусом субъектов федерации административно-территориальные единицы унитарного государства, достигшие определенного уровня институционального развития. Так было в постколониальных латиноамериканских государствах в XIX веке, например в Мексике, Аргентине, позднее — в Индии и Пакистане.
Именно к третьему способу наиболее близко подходит Испания, где реформирование унитарного государства с включением элементов федерализма начало проводиться с целью упреждения опасных центробежных тенденций. Широкая административная автономизация страны сопровождалась делегированием регионам различных прав и полномочий. Наиболее впечатляющими в 70-90-е годы ХХ столетия были темпы финансовой децентрализации. Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира. Этот процесс продолжается. Например, с марта 1996 г. по декабрь 1999 г. правительством правящей Народной партии в сферу полномочий Автономных Сообществ была передана 271 компетенция (главным образом в налоговой сфере, здравоохранении, образовании). В результате доля финансовых средств, контролируемых центральным правительством, сократилась до 57,1%, в то время как объем финансовых полномочий Автономных Сообществ вырос до 29,5% (для сравнения: в середине 70-х годов Мадрид контролировал 88% общенационального бюджета, автономии — 0%, муниципалитеты — 12%)13.
Испанию 80-90-х годов отечественная юридическая школа определяла как “унитарное государство, но с широкой автономией в виде Автономных Сообществ для составляющих страну территорий”14. В последние годы появились труды известных правоведов с более уточненной, приближенной к современным реалиям15, характеристикой Испании как регионалистского государства. Так, А.Г. Орлов относит Испанию “к категории регионалистских государств, отличающей ее от унитарных централизованных государств, но не достигающей самостоятельности субъектов федерации”. Критерием такого “зачисления” служит, по мнению авторов, наличие в Испании двух видов автономии: административной и национально-территориальной. Профессор В.Е. Чиркин также определяет Испанию как регионалистское государство, называя его “новой формой государства” потому, что вся территория, а не отдельные ее части, состоит из автономных образований16. В другом учебнике17 сказано, что Испания встала на путь фактической федерализации в условиях многонационального унитарного государства, создав на основе регионализма национально-государственные автономии18.
С конституционно-правовой точки зрения специфика Государства автономий (в традиционном противопоставлении федерализм/унитаризм) вызывает классификационные трудности. Статья 2 Конституции Испании гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, являющейся единой и неделимой для всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, из которых они состоят, а также солидарность между ними”.
Американский политолог Р. Агранофф считает, что государственное устройство Испании представляет собой “постмодернистский” федерализм19, т.е. признаваемую на словах или нарочито замалчиваемую национальную государственность, которая приводит к разделению власти исключительно для того, чтобы соответствовать политическим реальностям.
На протяжении последних десятилетий понятие федерализма рассматривается в плане концептуального расширения с включением комплекса политических реалий, базирующихся на федеральных принципах: ассоциированные государственные образования, асимметричные конфедерации, регионализация и различные формы субнациональных автономных статусов в рамках так называемых “унитарных государств”. Именно последние являются той системой, которую Испания начала развивать для того, чтобы удовлетворить региональные интересы Страны Басков, Каталонии и, в известной степени, Галисии, Валенсии, Канарских и Балеарских островов. Однако в настоящее время возникает более глубокое понимание регионализма. Многие испанские ученые утверждают, что их модель Государства автономий движется параллельно с европейским стилем федерализма.
Конституция 1978 г. является конституцией собственно испанского государства20. Однако, признавая автономию национальностей и регионов, она объединила воедино различные сообщества, которые существовали ранее. Образование испанского государства путем признания автономии регионов, национальностей, провинций и муниципалитетов, означает признание различных законодательных норм и установлений, включающих положение о законности самоуправления. Создание государства как автономной системы явилось кардинальным событием в истории конституционного права: испанское государство, построенное как институциональная множественность, объединяет 17 различных статутов, каждый из которых черпает свою законодательную силу из Основного закона.
В отношении самой Конституции 1978 г. можно сказать, что она одновременно и точка окончания разрешения одной из конституционных проблем испанского общества, и точка отсчета для разрешения другой. Конституция достаточна для определения испанского государства как государства демократического. И наоборот, Конституция недостаточна для определения структуры испанского государства как государства политически децентрализованного. Для этого необходимо прибегнуть к помощи статутов автономий, которые в процессе своего принятия привели к окончательному определению структуры государства возможного, но не конкретизированного самой Конституцией.
Одна из главных особенностей Конституции Испании состоит в том, что она не определяет структуру государства. В общих терминах Конституция определяет испанское государство как “государство социальное, демократическое и правовое” (ст. 1.1) и определяет “политическую форму испанского государства” как “парламентарную монархию” (ст. 1.3). После признания права на автономию, что изложено в общих и неопределенных терминах, главным для определения структурных параметров государства стали условия реализации этого конституционно установленного права, так как именно от условий и практической реализации зависела его конкретная форма.
Таким образом, структура испанского государства представляет собой результат двух процессов: первого — учредительного процесса, достигшего кульминации в 1978 г., но не определившего структуру государства, хотя и сделавшего возможным его определение, и второго — процесса принятия статутов Автономных Сообществ, который начался в 1979 г. и в основном завершился в 1983 г., в результате чего сложилась определенная структура государства “внутри возможностей и границ”, предусмотренных Конституцией.
При определении структуры испанского государства можно обнаружить парадоксальную ситуацию, когда Основной закон представляет собой условие необходимое, но недостаточное. Поэтому кроме Конституции и тех возможностей, которые она открыла для определения формы государства, нужно принять в расчет исторический процесс.
Известный специалист по теории федерализма Д. Элазар пишет: “Федерация — это институциональное выражение федеральных принципов в государстве, состоящем из территориальных образований и с общим законным правительством, которое ответственно перед своими гражданами, соответственно, в сфере своей компетенции, в общественном управлении”. Основных атрибутов социолог называет пять: 1) конституция, в которой предусмотрены разделение властей и гарантии для центрального и региональных правительств; 2) двухпалатная законодательная система с народным и территориальным представительством; 3) возможность для этнонациональных меньшинств иметь полноценное, а в отдельных случаях и заведомо завышенное представительство в палате территориальных субъектов; 4) право субъектов федерации на участие в изменении федеральной конституции и исключительное право вносить поправки в свои внутренние статуты; 5) децентрализованное правительство21.
Испанское Государство автономий в полной мере не соответствует ни одному из этих принципов. Например, положения Конституции о разделении полномочий между центральным и региональными правительствами изложены недостаточно четко, что приводит к их различной интерпретации и коллизиям по оси “центр — регионы”. Ряд прерогатив и полномочий в силу этого становятся в политической жизни Испании предметом межпартийного торга. Второй атрибут также не соответствует сегодняшним реалиям страны из-за отсутствия у верхней палаты Генеральных Кортесов (Сената) полноценных прерогатив территориального представительства. Один из авторов Конституции 1978 г. Ж. Соле Тура откровенно признался, что Сенат в его нынешнем виде “был и остается большой ошибкой Конституции”22. Превращение верхней палаты испанского парламента в полномочный орган территориального представительства пока находится в стадии политических дискуссий, не перейдя даже в стадию серьезной экспертной проработки. Вовсе не соблюдены третий, четвертый и пятый атрибуты.
Таким образом, если исходить из постулатов федералистской парадигмы, то государство автономий в его нынешнем виде было бы правильнее характеризовать как квазифедерацию или полуфедерацию, т.е. государство, находящееся на стадии транзита от централизма к федеративному устройству. Пожалуй, в этом и заключается главная специфика нынешнего этапа развития испанской государственности. Во всяком случае, мы не видим противоречия между данной концепцией политико-территориального устройства Испании и осознанием самим испанским обществом своего этапа развития государственности.
Для правильного восприятия проблематики регионального автономизма необходимо учитывать параллелизм и органическую связь двух разных по своей сути исторических тенденций в государственном и национально-территориальном развитии Испании. Первая — централизующая, или унитаристская, связанная с объективными причинами возникновения и существования Испании как единого государства на протяжении более 5 веков. Вторая — децентралистская, или автономистская, обусловленная наличием целого ряда этнолингвистических общностей, их стремлением к утверждению собственного регионального своеобразия и борьбой за институциональное закрепление определенного набора политических, социально-экономических и культурно-образовательных полномочий.
Противоборство центробежной и центростремительной тенденций, столь отчетливо проявившееся в начальный период становления испанской государственности, продолжалось и в последующие века. Наличие этих двух тенденций привело к формированию полиэтнического самосознания населения.
В испанской политической и научной литературе формирование государства автономий чаще всего преподносится как наиболее приемлемый для специфики Испании опыт, способный органично соединить эти две главенствующие тенденции в ее национально-территориальном устройстве.
Статья 2 испанской Конституции в том виде, как она звучит сегодня, — результат многочисленных дискуссий, состоявшихся в процессе утверждения самого конституционного текста23, и одновременно синтез двух различных концепций. Традиционалистская концепция Испании как национальной сущности, единой и неделимой, сопоставляется с видением Испании как государственного образования из национальностей и регионов с присущими им собственной идентичностью, специфическими особенностями24. По мнению некоторых испанских авторов, Испания не что иное, как составное национальное государство с различной степенью включенности внутреннего этнотерриториального плюрализма25.
Важно учитывать, что Испания представляет собой пример как юридической, так и фактической асимметрии. Ее юридическая асимметрия26 проистекает из соответствующих конституционных положений, а именно: 1) в Конституции отсутствует какое-либо упоминание о статусном равноправии регионов; 2) статьи 143 и 151 закрепляют разноуровневую процедуру достижения автономии и неодномерный объем компетенций у регионов; 3) ряд статей Конституции основывается на преимуществах регионов в силу исторических причин (фактическое признание так называемых исторических национальностей или провинций — Страна Басков, Каталония и Галисия) и средневекового форального27 права, т.е. системы привилегий, льгот и обязанностей, устанавливаемых между монархом и вассальными территориями.
Фактическая асимметрия Испании проявляется в этнокультурных и этнотерриториальных различиях, межрегиональных социально-экономических диспропорциях, политических коллизиях между центром и региональными элитами, в идеологическом противостоянии паниспанского и периферийного национализма, острой конфронтации между солидарным сознанием большинства испанцев и сепаратистскими устремлениями баскских экстремистов, что находит отражение в субъективных оценках и суждениях в ходе социологических опросов.
Примером потенциальной конфликтогенности могут служить этнотерриториальные притязания баскских радикалов на Наварру. По мнению баскских националистов, Наварра является “составной и неотъемлемой частью Страны Басков”28. Подобные утверждения фигурируют в программных документах радикально-националистической “платформы КАС”, объединяющей баскских экстремистов ЭТА и их политическое крыло — партию Эрри Батасуна. Показательно, что подобные “экспансионистские” подходы одно время разделяло руководство ИСРП, высказывавшееся за объединение Страны Басков с Наваррой. Между тем большинство жителей Наварры отвергают притязания басков и твердо заявляют о своем праве на автономию, основываясь на средневековых форальных правах, дарованных этому древнему королевству испанскими монархами.
Следует отметить своеобразие Наварры, жители которой в силу исторических причин могут претендовать не на двойную, а на тройную самоидентификацию (испанец/наваррец/баск) и соответствующие производные. Возможность тройственной самоидентификации осложняет этносоциальные характеристики этого Автономного Сообщества, где ни один из вариантов не является явно доминирующим. Тройственная самоидентификация является одной из причин сравнительно низкого уровня исключительно баскской самоидентификации в Наварре. Не случайно, что аргументы баскских радикальных националистов об исторической принадлежности Наварры к Стране Басков (с включением в ее состав также баскских провинций Франции) наталкиваются на противодействие тех, кто в большей степени мыслит себя исключительно испанцем (28%), наваррцем (23%) или наварро-испанцем (6%)29.
Главная политическая асимметрия государства автономий обусловлена наличием исторических национальностей, в особенности тех, где миноритарные национализмы (каталонский и баскский) являются устойчивым выражением общественного регионального сознания. Не стоит упускать из виду, что политические асимметрии также представляют одну из общих черт реально существующих федеративных систем, которые сталкиваются с трудностями различного характера в “подгонке” и согласовании своих образовательных объединений. Федеративная формула не может служить “панацеей” при решении всего спектра политических, религиозных или этнокультурных проблем. Тем не менее она способна выступать как руководство по институциональному упорядочению с целью интеграции внутренних множественностей с помощью демократических методов.
Территориальное развитие современной Испании можно разбить на две фазы. Первая, начиная с периода после постконституционной ратификации 1979 г. до приблизительно 1984 г., представляет собой предмет многих докладов о “состоянии автономий”. Этот период связан с созданием основ собственно системы и правовой конфронтации вплоть до решений Конституционного Суда по вопросу полномочий и компетенций территорий. По мере того, как 17 территорий продвигались по пути к автономии возникло много конкретных конфликтов как в административной, так и налогово-экономической сферах, решения которых в своей сумме определили сущность формирующейся системы.
Вступление Испании в ЕС30 потребовало согласования политики Автономных Сообществ в ряде областей сельского хозяйства и молочного производства, рыболовства и рыбного хозяйства, трудового законодательства и некоторых форм налогообложения.
Необходимость сбалансировать очень тонкие политические проблемы центра и периферии привела к эволюции испанской политической системы. Первоначально конституционным ответом на требования басков и каталонцев о самоопределении была рекомендация следовать некоему варианту модели автономии, который планировался для Второй Республики. Политические силы, заинтересованные в единстве страны, хотели двигаться осторожно к автономии по всей стране, в то время как правые силы первоначально верили только в административную децентрализацию. Оказалось невозможным эффективно затормозить процесс предоставления автономии, и тогда правящая ИСРП пошла по пути выравнивания автономии во всех регионах, сначала путем расширения числа территорий “с ускоренной автономизацией” и замедления процесса установления привилегированного режима для басков и каталонцев (1982-1985 гг.). Затем ИСРП попыталась выровнять компетенции территорий, поощряя расширение их основных функций и вводя широкое участие этих территорий в новых программах (1985-1991 гг.).
В целом динамика взаимоотношений между центром и регионами в Испании имеет тенденцию к наращиванию федеративных элементов в государственном устройстве. Правящая элита страны (независимо от партийной принадлежности) исходит из необходимости постоянной коррекции разделения властных полномочий, модификации финансовых взаимоотношений с автономиями, ориентации не просто на расширение их прав, но и передачу ответственности за функционирование важнейших социально-экономических сфер на местный уровень. Подобная регионализация страны соответствует меняющимся условиям функционирования современного европейского государства и общества в рамках ЕС, где часть полномочий национальных государств переходит на общеевропейский уровень (что особенно очевидно в связи с введением “евро”), а часть перераспределяется между центром и регионами, в том числе с учетом требований ЕС. Вместе с тем модернизация национального государства в Западной Европе (разумеется, включая Испанию) не означает его тотального ослабления. Происходит приспособление государственного механизма к новым, более гибким формам властного регулирования ключевых общественных и финансово-экономических процессов.
Для испанских законотворцев, что не так часто встречается в правовой практике, очевидным и ясным было только то, чего они не могли желать. Ясно было, что унитарное централизованное государство не могло быть формой демократического испанского государства. Ясно было, что традиционные формы испанской государственности последних двух веков не соответствуют требованиям государственности конца 70-х годов. Поэтому конституционалисты проявляли особую сдержанность.
Испанская Конституция не навязывает структуру государству, не определяет параметры национальностей и регионов, не оговаривает границы территорий, на которых они располагаются. Основной закон открывает лишь возможность утверждения децентрализованной структуры государства в силу действий, которые совершают названные носители права — “национальности и регионы”.
Распространенные в последнее время дискуссии о “Европе регионов” и “Европе народов” должны учитывать, на наш взгляд, ряд конфликтогенных обстоятельств, связанных с несовпадением компактного проживания отдельных этнических групп с национальными/административными границами. Например, с учетом расселения басков на территории двух суверенных государств — Испании и Франции — очевидно, что претензии на транснациональную регионализацию чреваты конфликтами. Не меньшие опасения должны вызывать призывы каталонских радикальных националистов к формированию так называемой “Великой Каталонии” по признаку географического распространения каталонского языка31. В состав “Великой Каталонии” произвольно включаются помимо каталонских провинций ряд областей южной Франции, Андорра, Балеарские острова, Автономное Сообщество Валенсия. Право на существование подобных проектов зависит от ответа на вопрос: способствует ли их реализация укреплению демократических институтов и развитию сотрудничества, или, наоборот, усиливает националистические и сепаратистские тенденции? Сепаратисты, на словах провозглашая лозунг “Европы народов”, фактически делают шаг назад к этнонациональной обособленности. В этом, на наш взгляд, заключается внутреннее противоречие в идеологических установках баскских сепаратистов и каталонских радикальных националистов в Испании. В настоящее время наиболее сложный характер по многим параметрам носят отношения центра с Каталонией и Страной Басков. Центральное правительство неоднократно было вынуждено сдерживать попытки этих Сообществ выйти за рамки определенного им Конституцией статуса. Суть требований каталонских властей к Мадриду заключается в предоставлении автономии полного суверенитета в сфере языка, культуры, гражданского права, а также обретения налогового и финансового режима, аналогичного баскскому. Полностью реализовать эту программу по существу невозможно без внесения изменений в Конституцию страны и радикальной реформы всей автономной модели государственного устройства Испании, на что Мадрид, естественно, пока идти не готов. Вместе с тем каталонцы, используя свое привилегированное положение в парламентской коалиции с правящей Народной Партией, до 12 марта 2000 г.32 старались получить от центра максимальные уступки. Ими ставились вопросы о приравнивании каталонских национальных символов к общегосударственным, о самостоятельном представительстве в ЮНЕСКО, о создании каталонского Национального олимпийского комитета и олимпийской сборной, об учреждении автономного налогового агентства с передачей ему всех прав по сбору налогов (включая акцизы) на территории Каталонии и ряд других. Большую обеспокоенность в Мадриде вызвало принятие в декабре 1997 г. автономным парламентом Каталонии закона о лингвистической политике, значительно расширяющего сферу обязательного применения каталонского языка в автономии. Правительство особенно насторожило положение о введении мер по так называемой “позитивной дискриминации”, предполагающей создание системы двуязычной асимметрии в пользу каталонского языка с потенциальной возможностью применения административных санкций против нарушителей. В зависимости от складывающейся политической конъюнктуры каталонское националистическое руководство периодически выдвигает идею о необходимости начала нового конституционного процесса, ставит под сомнение конституционное положение о единстве испанской нации33.
Летом 1998 г. руководители националистических партий Галисии, Каталонии и Страны Басков приняли так называемую “Барселонскую декларацию”. В документе в качестве приоритетов сотрудничества “исторических территорий” зафиксированы вопросы налогообложения и финансирования, культуры, языка, символики, а также отстаивается концепция многонационального государства, явно выходящая за рамки Основного закона. Подобные действия получили резко негативную оценку как со стороны правящей Народной Партии, так и оппозиционной ИСРП.
События в Югославии, на территории бывшего СССР и, в первую очередь, предоставление Литве, Латвии и Эстонии независимости не обошли стороной Испанию. Они оживили движение автономистов, правда, с разной степенью активности и претензий к Мадриду. Так, в Каталонии сторонники тех, кто “смотрит на Европу” и мечтает отделиться от Испании, на состоявшихся в октябре 1999 г. автономных выборах получили менее 10% голосов. Что же касается организации каталонских террористов (“Терра Льюре”), также выступавшей в 80-е годы с позиций сепаратизма, то она распалась в 1991 г., так и не заявив о себе, если не считать, что за 10 лет ее существования было убито 5 человек, большинство из которых были членами этой же организации.
По признанию ведущих испанских политических деятелей, в нынешних условиях проблема национализма в Испании — это прежде всего проблема терроризма. Правительство пытается лишить сторонников ЭТА идеологической опоры, подчеркивая, что баскские боевики уже отошли от своей первоначальной сепаратистской идеи: ЭТА по существу превратилась в организацию боевиков, для которых террор стал профессией и самоцелью, а национализм служит лишь прикрытием для этих действий. Следует признать, что ЭТА постепенно теряет опору в массах, но это не делает ее менее опасной, а борьбу по ликвидации террористов легкой.
В заключение следует подвести некоторые итоги сказанному выше. Внутренняя межрегиональная асимметрия длительное время существовала в Испании и продолжает существовать в настоящее время. Эта проблема на протяжении полутора веков не находила удовлетворительного решения в том числе и по причине отсутствия у правящей политической элиты сколь-нибудь ясной концепции национально-территориального обустройства страны. Можно предположить, что модель Государства автономий, находясь как бы в “промежуточном состоянии” между унитарным и федеративным устройством, способна вбирать в себя все положительное как в плане европейского федерализма (в рамках Европейского Союза), так и европейского регионализма (“Европа регионов”). Однако очевидны “слабые места” Государства автономий. К проблемам нынешнего этапа формирования Государства автономий в первую очередь мы относим следующие:
1) нормативно-правовая размытость основополагающих документов, включая VIII раздел Конституции, как следствие поиска консенсусных формулировок. Концептуальные расхождения относительно сути и конечной цели формирования государства автономий. Проблематичность практической “увязки” федерализирующих начал с конституционным запретом на формирование федерации;
2) отсутствие многостороннего механизма урегулирования межрегиональных конфликтов, что предполагает практику двусторонних переговоров, порой напоминающих политический “торг” между Центром и региональными элитами;
3) отсутствие действенного законодательного органа территориального представительства (Сенат);
4) трудности в устранении межрегиональных социально-экономических диспропорций.
Можно с достаточной долей уверенности предполагать, что федеративная формула государственного устройства Испании (в случае ее принятия) будет на первом этапе своего функционирования неизбежно страдать элементами асимметрии (политической, социально-экономической, культурной и этнолингвистической) если не de jure, то de facto. Одновременно не следует исключать, что при “нивелирующем” воздействии интеграционистских тенденций в современном мире те или иные дифференцирующие признаки будут постепенно утрачивать свою очевидность. Возможность подобной “этапности” de facto в государственном развитии Испании следует прогнозировать. На пути федералистского переустройства имеется много преград в виде слабости правовой базы, отсутствия должной политической воли среди ведущих партий страны, концептуальной “аморфности” нынешнего государственного устройства.
На наш взгляд, нынешняя государственная модель Испании, отягощенная проблемами терроризма и радикального национализма, находится на перепутье. Государство автономий, образно говоря, вбирает количественные моменты для их последующей трансформации в качественные показатели.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Баскская сепаратистская организация ЭТА (аббревиатура от баскского Euscadi Ta Ascatasuna — ЕТА — в переводе: “Страна Басков и свобода”) после односторонне объявленного “перемирия”, продолжавшегося 14 месяцев, в конце 1999 г. возобновила террористическую деятельность. За 10 месяцев 2000 г. жертвами экстремистов стали 20 человек, более 60 получили ранения. Всего начиная с 1968 г. от рук боевиков ЭТА погибло 799 человек, в основном представителей правоохранительных органов, армии, политических кругов. По данным Центра социологических исследований Испании (ЦСИ), 70% населения считают баскский терроризм главной проблемой страны (El Pais. 2000. 3 Noviembre. Р. 26). (назад)
2 Аббревиатура: Grupo de Resistencia Antifascista Primero de Octubre — Группа антифашистского сопротивления имени 1 октября. (назад)
3 Военизированная полицейская служба МВД Испании, выполняющая преимущественно патрульные и охранные функции, общая численность которой на середину 2000 г. составляла 71 тыс. чел. (данные El Pais. 2000, 11 Octubre. P. 24). (назад)
4 Ibid. (назад)
5 Баскская националистическая партия (БНП) — ведущая политическая партия в Стране Басков, умеренно-националистического толка. (назад)
6 El Pais. 2000. 7 Noviembre. P. 18. (назад)
7 См.: Alonso Rogelio. El PNV y el proceso de paz en el Ulster. — El Pais. 2000. 28 Octubre. P. 26. (назад)
8 Лидер БНП Х. Арсальюс откровенно выдвигает жесткое условие: “Если мы достигнем соглашения о самоопределении (Страны Басков) — наступит мир, ЭТА сдаст оружие и позволит политическим партиям решать дальнейшую судьбу страны” (El Pais. 2000. 6 Noviembre. P. 19). (назад)
9 На протяжении XIX — XX вв. Страна Басков и Каталония не были, в нашем понимании, “национальными окраинами”, а представляли собой наиболее динамично развивающиеся центры новых капиталистических отношений Испании. В то же время Галисия значительно отставала в экономическом развитии от Басконии и Каталонии. (назад)
10 Informe MAP de Espana (23/04/1997) // El Pais. 1997. 24 Noviembre. P. 17. (назад)
11 В частности, см: Roca Junyet M. Los nacionalismos en la Espana democratica. Barcelona, 1997. P. 33-38. (назад)
12 См.: Верников В. В автономном режиме // Известия. 1999. 20 мая. С. 4. (назад)
13 Данные Министерства финансов Испании, 1999 г. // El Pais. 2000. 17 Enero. P. 19. (назад)
14 Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 194. (назад)
15 Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. (назад)
16 Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191. (назад)
17 Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. М., 2000. (назад)
18 Там же. С. 287. (назад)
19 Agranoff R. Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain // Regional Politics&Policy. 1993. Summer. Vol.3. No.2. Р. 2. (назад)
20 Fundamentos de Ciencia Politica // Manuel Pastor (coordinador). Madrid, 1994. Р. 305-307. (назад)
21 Elazar D.J. Exploracion del federalismo. Barcelona, 1990. P. 45. (назад)
22 Solй Tura J. їPor fin la reforma del Senado? // El Paнs. 2000. 26 Abril. Р. 16. (назад)
23 Solй Tura J. Nacionalidades y nacionalismos en Espaсa, autonomнas, federalismo, autodeterminaciуn. Madrid, 1985. P. 89-136. (назад)
24 Rбmon Parada J. Espaсa їuna o trina? // Polнtica Exterior. 1996. №53. Р. 120-129. (назад)
25 Moreno L. La federalizaciуn de Espaсa. P. 43. (назад)
26 Гарсия Альварес М. О передаче полномочий центральной власти субъектам федерации Испании // Конституционное Совещание. Информационный бюллетень. 1993. №1. С. 95. (назад)
27 За особые заслуги в период Реконкисты христианские короли даровали освободителям земель грамоты — фуэрос (fueros), содержащие как особые льготы, привилегии, так и обязательства перед монархом. Эти документы гарантировали их обладателям традиционный способ ведения хозяйства, быта, а зачастую и исповедания. По сути, процесс форализации превратился в норму отношений правительства в лице монарха и его различных подданных. (назад)
28 Gonzбlez Navarro F. Espaсa, naciуn de naciones. El moderno federalismo. Pamplona, 1993. P. 182-185. (назад)
29 Garcia Ferrando M., Lуpez-Aranguren E., Beltrбn M. La conciencia nacional y regional en la Espaсa de las autonomнas. Madrid, 1994. P. 17. (назад)
30 Испания — член Евросоюза с января 1986 г. 31 Platуn M. La amenaza separatista. Madrid, 1994. Р. 318-321. (назад)
31 Platуn M. La amenaza separatista. Madrid, 1994. Р. 318-321. (назад)
32 Дата всеобщих парламентских выборов, по итогам которых убедительную победу одержала Народная партия во главе с Х.М. Аснаром. (назад)
33 Castells M. El Poder de la Identidad. Madrid, 1998. Р. 65-73. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Государство автономий и политика регионального автономизма в современной Испании
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095947875 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций