Парламентарная модель разделения властей (на примере Великобритании)

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Все свежие публикации

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Парламентарная модель разделения властей (на примере Великобритании). Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Крутые видео из Беларуси HIT.BY - сенсации KAHANNE.COM Футбольная биржа FUT.BY Инстаграм Беларуси
Система Orphus

690 за 24 часа
Автор(ы): • Публикатор: • Источник:


Парламентарная модель разделения властей в виде конституционной монархии — предмет настоящего исследования. Она возникла в результате длительного эволюционного процесса трансформации абсолютной монархии в ограниченную начиная с XVII в. Особенностью исследуемой системы является неписаный характер британской Конституции и её состав. Сложность анализа данной модели заключается в понимании важнейшего компонента английской Конституции — конституционных соглашений. Именно соглашения выступают формой выражения механизмов сдерживания и контроля ветвей власти. Другими словами, принцип разделения властей и его логическое продолжение — система сдержек и противовесов — в британской Конституции закреплены в первую очередь конституционными соглашениями (Conventions of the Constitution).

Что случится, если королева откажется распустить Палату общин по предложению премьера? Что произойдёт, если Кабинет проигнрирует вотум недоверия, вынесенный Палатой общин? Эти и многие другие вопросы не являются предметами регулирования статутного или общего права. Ответы на них нужно искать в анализе конституционных соглашений. По мнению А. Дайси, конституционные соглашения представляют "правила, регулирующие осуществление всех оставшихся ещё у короны дискреционных полномочий — как тех, которыми пользуется сам король, так и тех, которые осуществляются министерством"1. При этом А. Дайси неоднократно отмечал, что соглашения не пользуются правом на судебную защиту. Так, например, ни один суд не может признать действия члена Кабинета незаконными на том основании, что правительство не пользуется доверием палаты.

Первая проблема, с которой мы сталкиваемся при анализе конституционных соглашений, — является ли деление законов и соглашений столь жёстким, а различия между ними такими ясными и недвусмысленными, как считал А. Дайси? Сэр А. Дженнингс подвергал сомнению позицию А. Дайси2. Во-первых, соглашения постепенно признаются судами. В известном деле 1942 г. "Лайверсидж против Андерсона" (Livesidge v. Anderson), рассмотренным Судебным комитетом Палаты лордов, указывалось, что государственный секретарь ответствен перед Парламентом (answerable to Parliament) за выполнение своих обязанностей, самых важных и конфиденциальных по своей природе3. Таким образом, соглашение, закрепляющее принцип министерской ответственности перед Парламентом, непосредственно было признано высшей судебной инстанцией. Однако гораздо чаще соглашения иным образом проникают в ткань судебных решений. В тексте самого судебного решения может отсутствовать прямое упоминание о конкретном соглашении, но при внимательном изучении вы понимаете, что позиция суда основывается на нём или суд как минимум признаёт его существование.

Некоторые конституционные соглашения получили своё признание в актах Парламента. Например, А. Дайси в конце XIX столетия упоминал в качестве соглашения обязанность верхней палаты подчиниться воле Палаты общин. Данное соглашение фактически было реализовано в Актах о парламенте 1911 и 1949 гг., которые давали преимущество нижней палате в законодательном процессе. Можно привести десятки других примеров признания конституционных соглашений таким путём.

Почему не кодифицированы хотя бы важнейшие соглашения? Это позволило бы избежать многих разночтений в их толковании и применении. Ответ может быть тривиальным. Британская конституция является гибкой, и данное свойство Основного закона связано с характером соглашений. Выскажем два замечания по этому поводу. Во-первых, расхожее мнение о гибкости соглашений, и как следствие этого — самой британской Конституции, в ряде случаев — миф. На наш взгляд, соглашение, регулирующее право монарха созвать Парламент, является предельно жёстким. Сложно представить ситуацию, когда британский Парламент не созывается на ежегодную сессию даже в условиях войны. Другой пример — прерогатива монарха по роспуску Палаты общин. Конституционное соглашение предусматривает что глава государства осуществляет это важнейшее право только по совету Премьер-министра. Автор затрудняется привести пример различной интерпретации данного соглашения за последние триста лет. Во-вторых, определённая гибкость, по нашему мнению, — это свойство всех нормально функционирующих организмов, включая правовые. Конституция, перестающая быть гибкой, рискует превратиться в ржавый меч, которым никто не пользуется, и он теряет своё предназначение.

Другая причина, по которой соглашения не трансформированы в форму законов, — сложность кодификации. Наибольшую трудность представляет кодификация соглашений в сфере королевских прерогатив. В принципе можно в акте Парламента зафиксировать положение о праве королевы назначить главой Кабинета лидера парламентского большинства. Но как быть, если у парламентского большинства нет ярко выраженного лидера или отсутствует само парламентское большинство? Не следует сбрасывать со счетов и верность англичан своим вековым традициям. Форма и состав британской Конституции придают ей определённый шарм и своеобразие. Тем более, что кодификация соглашений давно осуществлена, только не в законах, а в работах английских учёных.

Не лишён смысла и такой вопрос: так ли необходима кодификация соглашений, когда им неукоснительно следуют все участники политического процесса? Например, в стране, где абсолютно все совершеннолетние граждане во время обеда держат нож в правой руке, а вилку в левой, так ли нужны административные правила, фиксирующие указанные нормы этикета?

Почему соглашения соблюдаются участниками политического процесса? Достаточно хорошо известна точка зрения А. Дайси. Нарушение соглашений, по его мнению, "почти тотчас же приводит виновного к столкновению с судами и правом страны"4, т.е. повиновение достигается силой закона. На наш взгляд, доводы А. Дайси, при всём уважении к мэтру, не убедительны. Мы не видим, например, реальных возможностей для столкновения Премьер-министра, получившего вотум недоверия в Парламенте и отказавшегося уйти в отставку, с судами или правом страны. Другое объяснение, встречающееся в английской научной литературе, сводится к тому, что соглашения соблюдаются в силу инерции, привычки и внутренней убеждённости, что именно так следует поступать. Несомненно, в некоторой степени указанный фактор может оказывать своё действие, но не всегда и не на всех.

Вопрос с соблюдении конституционных соглашений кажется нам наиболее важным, поскольку, как уже было замечено, большинство элементов системы сдержек и противовесов выражены в форме соглашений. Если не существует гарантий их соблюдения, то значит, указанная система превращается в декларацию о намерениях, исполнение которой зависит только от доброй воли участников политического процесса. Невольно вспоминаются слова М. Монтеня: "Нужно, чтобы мы жили под защитою права и власти, а не благодаря чьей-то признательности или милости"5.

Мы далеки от мысли, что нашли причину соблюдения соглашений в британской правовой системе, но хотели бы предложить своё объяснение. Знакомы ли Вы, читатель, с шахматными этюдами? Если да, то Вам известно, что существует только один-единственный порядок ходов, при котором Вы можете достигнуть желаемого результата. С аналогичной ситуацией мы сталкиваемся и в политике. В случае нарушения соглашения одной из сторон у остальных участников политического процесса есть единственно правильный алгоритм действий (внесудебного принуждения), который может восстановить status quo (устоявшееся положение вещей) и заставить нарушителя следовать соглашению. Проблема сводится лишь к тому, будет ли найден этот алгоритм действий.

Несколько иллюстраций. Если Кабинет игнорирует вотум недоверия, отказываясь уйти в отставку, или инициировать роспуск Парламента, то палаты могут блокировать всю нормальную деятельность правительства через провал министерских законопроектов. Кроме того, оппозиционное большинство в нижней палате может прибегнуть к крайнему средству давления на Кабинет, блокируя принятие бюджета. В ситуации, когда Королева отказывается распустить Палату общин по предложению Премьер-министра, опирающегося на поддержку парламентского большинства, Кабинет оставляет за собой право на коллективную отставку. В этом случае парламентское большинство, перейдя в оппозицию, может успешно препятствовать деятельности правительства меньшинства. Кризис исполнительной власти неизбежно заставит монарха распустить Парламент.

Итак, конституционные соглашения — это правила политического поведения, обязательные по отношению к тем, кто их применяет. Они не являются в чистом виде правовыми нормами, поскольку в большинстве своём не пользуются судебной защитой, но рассматриваются как своеобразный источник британского конституционного права, т.к. на их основе складывается правосознание.

Формирование и состав ветвей власти

Законодательную ветвь власти Британии представляют монарх, Палата лордов и Палата общин. Порядок формирования палат английского Парламента достаточно полно и всесторонне освещён в научной литературе, поэтому сконцентрируем своё внимание на механизме назначения правительства.

Одним из важнейших догматов принципа разделения властей считается несовместимость постов в различных ветвях власти. В этом отношении исследуемая модель необычна и характеризуется тем, что британское правительство имеет парламентскую природу6, т.е. министры должны быть или депутатами Палаты общин, или членами Палаты лордов. Этот незыблемый принцип английской политической системы сложился ещё в XVIII столетии.

Важнейшая прерогатива короны в сфере формирования исполнительной власти — назначение Премьер-министра. Формально монарх назначает Премьера по своему усмотрению [at his (her) pleasure], но обязательно из членов Парламента. Вместе с тем одно из важнейших конституционных соглашений фактически обязывает монарха назначить на этот пост лидера парламентского большинства. Поскольку каждая из политических партий имеет заранее избранного лидера, то свободы выбора у Королевы в настоящих условиях нет. Если Премьер-министр уходит досрочно в отставку или прекращает исполнение должностных обязанностей по другим причинам и у него есть преемник, то Королева предлагает именно ему сформировать новый Кабинет. Отсутствие очевидного преемника7 у Премьер-министра, уходящего в отставку, может породить ситуацию, когда у Королевы появляется возможность самостоятельного выбора. Что касается остальных членов Кабинета и правительства, то их выбор во многом зависит от воли Премьер-министра. По его предложению Королева производит соответствующие назначения, не вмешиваясь в персональный состав Кабинета.

Судебная система в Великобритании несёт на себе печать исторических традиций. Палата лордов возглавляет пирамиду судебных органов. В рамках палаты функционирует Судебный комитет, состоящий из лорда-канцлера, 11 лордов-судей (Lords of Appeal in Ordiary — апелляционного суда лордов) и лордов, "которые прежде занимали должности, перечисленные в законе"8. Лорды по апелляции назначаются Королевой по рекомендации лорда-канцлера. Аналогичная процедура действует при назначении всех судей высших судов. Судьи низших звеньев судебной системы назначаются лордом-канцлером самостоятельно. принцип разделения властей серьёзно нарушается фактом назначения судей по решению исключительно исполнительной ветви власти. Не следует забывать, что лорд-канцлер ex officio (в силу занимаемой должности) входит в состав Кабинета, при этом является главой Палаты лордов, активным участником законодательного процесса и, наконец, возглавляет высшую судебную инстанцию.

Функции и предметная компетенция ветвей власти

Деление ветвей власти в британской конституционной системе по функциям весьма условно. С конца XVII в. Парламент рассматривается как высший орган государственной власти, все остальные институты, их статус и полномочия производны от него. Важнейшая функция двухпалатного Парламента — осуществление законодательной власти. Британская конституционная система основывается на доктрине верховенства Парламента. Этот фундаментальный принцип парламентской модели разделения властей в Великобритании находит своё выражение в следующем.

(1) В случае коллизии норм статутного и общего права (в первую очередь прецедентного) нормы статутного права превалируют.

(2) Предметная компетенция Парламента носит абсолютно неопределённый характер, т.е. законодательный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос. Полномочия Парламента в законодательной области не ограничиваются перечнем конкретных сфер (предметов ведения), за рамки которых он не вправе выходить. поэтому Парламент может одобрить любой закон, например о собственном упразднении и т.д. Старый афоризм де Лолма о том, что английский Парламент может делать всё, кроме одного: он не может превратить мужчину в женщину, по мнению сэра А. Дженнингса, в принципе ошибочен. "Говоря о власти Парламента, мы имеем дело с правовыми принципами, а не с фактами. Верховенство Парламента — это юридическая фикция, а юридическая фикция может допустить всё, что угодно"9.

Принцип верховенства Парламента означает также право законодательствовать для всех лиц, находящихся под властью британской короны, и для всех территорий Соединённого Королевства. И всё же некоторые лимиты для законотворчества Парламента существуют. Во-первых, международное право накладывает определённые ограничения на британский Парламент. Во-вторых, большинство английских авторов признают конституционное соглашения, по которому кардинальные изменения в политической системе страны могут быть оформлены законодательным путём только после ясного выражения своего мнения электоратом на всеобщих парламентских выборах10.

(3) Парламент Великобритании не связан ни в коей мере решениями своих предшественников. Так, например, на протяжении своей истории Парламент несколько раз изменял срок легислатуры. Палата общин, избранная в 1935 г., продляла свои полномочия почти до 10 лет.

(4) Ни один акт британского Парламента не может быть рассмотрен судом на предмет его конституционности. Другими словами, верховенство Парламента исключает возможность контроля за его деятельностью. Данное положение требует ряда комментариев. во-первых, с момента вступления Великобритании в Европейское сообщество 1 января 1973 г. признание примата права ЕС и постановлений Суда Сообщества означает эрозию доктрины верховенства парламента и фактически допущение судебного контроля за актами британского Парламента по отношению к праву ЕС. Во-вторых, внутри Великобритании судебный конституционный контроль в принципе невозможен в связи с отсутствием писаной конституции.

(5) Монарх выступает частью Парламента.

(6) Парламент формирует и контролирует исполнительную ветвь власти.

(7) Палата лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании.

Исполнительная власть принадлежит Правительству её величества. Статутные источники британского конституционного права не содержат перечня полномочий Кабинета и Премьер-министра. В соответствии с конституционными соглашениями Премьер-министр осуществляет от имени монарха ряд важнейших королевских прерогатив. В частности, руководитель Кабинета представляет Великобританию во внешнеполитической сфере и ведёт международные переговоры. Премьер-министр вырабатывает стратегический курс правительства и решает тактические вопросы, он руководит и направляет деятельность Кабинета. Важнейшая прерогатива Премьер-министра — рекомендации монарху, касающиеся состава правительства, ключевых назначений, созыва и роспуска парламента, объявления войны и заключения мира11. Кроме перечисленных полномочий хозяин офиса на Даунинг стрит, 10 отвечает за функционирование органов разведки и безопасности. Специальный комитет, возглавляемый им, контролирует деятельность MI 5 (разведка), MI 6 (контрразведка) и GCHQ (объединённого центра служб безопасности). Кроме безграничной власти внутри самого Кабинета лидер парламентского большинства фактически определяет характер и направления работы Палаты общин.

Система сдержек и противовесов

Стержень, определяющий систему сдержек и противовесов в парламентской модели разделения, заключается в праве Палаты общин объявить вотум недоверия правительству, которое в свою очередь может просить монарха распустить Парламент12. Вынесение вотума недоверия правительству — последний случай имел место в 1979 г. — это проявление принципа министерской ответственности. На наш взгляд, указанный принцип может рассматриваться как важнейший сдерживания исполнительной власти в британской конституционной системе.

1. Министерская ответственность. Доктрина министерской ответственности остаётся краеугольным камнем парламентской модели разделения властей. С помощью данного института законодательный орган может осуществлять политический контроль за деятельностью исполнительной власти. Министерская ответственность носит политический характер и имеет несколько значений. Во-первых, министр несёт ответственность как автор критикуемого действия или решения. Основаниями для критики могут стать серьёзная личная ошибка, неэтичное поведение или сомнительный политический поступок. Во-вторых, министр морально и политически ответствен за критикуемые действия, совершённые его подчинёнными. Более того, сложившаяся конституционная практика признаёт министра ответственным за любые действия подчинённых должностных лиц его ведомства, о которых он даже не знал или они были совершены вопреки его указаниям13. Таким образом, основаниями ответственности могут быть как объективные факторы (ошибки или просчёты), так и субъективные (некомпетентность, непрофессионализм). Другими словами, министр несёт ответственность в случае необратимой утраты доверия к нему со стороны Парламента в его способности руководить соответствующим ведомством.

Как известно, персональная вовлечённость министра в повседневную деятельность вверенного ему министерства не велика, достаточно редки случаи, когда он лично или его подчинённые совершают серьёзные ошибки, в подавляющем большинстве министр отвечает за неспособность убедить в правильности своих действий и политики своего ведомства. Поэтому принцип министерской ответственности перед палатой позволяет в первую очередь обеспечить нормальный канал связи между министром и Парламентом, через который политически ответственное должностное лицо информирует депутатов, общественность о действиях органов власти.

В связи с этим сводить министерскую ответственность лишь к возможности вынесения вотума недоверия было бы по меньшей мере ошибочно. Оппозиция в Парламенте и общественность за его пределами будут удовлетворены, если министр не только ответит на вопросы, как и почему, но и сумеет доказать критикам невозможность повторения таких ошибок или упущений в будущем.

Министерская ответственность возможно в двух формах — коллективной и индивидуальной. Наиболее серьёзным проявлением первой из них может стать коллективная отставка правительства в случае выражения ему или Премьер-министру вотума недоверия Палатой общий. Следует подчеркнуть, что поражение по конкретному законопроекту, с точки зрения британской конституционно доктрины, не считается выражением вотума недоверия Кабинету. Администрация Каллагэна в 1974 г. не сумела провести через нижнюю палату принципиальный для правительства билль о деволюции внутри Соединённого Королевства. Двумя годами позже оппозиция провалила правительственный проект о сокращении общественных расходов. Премьер-министр Вильсон на следующий день после этого поставил вопрос о доверии в палате и заручился поддержкой большинства депутатов.

Что касается индивидуальной ответственности, то каждый министр несёт её не только перед Парламентом в рамках министерской ответственности, но и формально перед Королевой, а фактически перед Премьер-министром. В условиях, когда в Палате общин у правящей партии складывается устойчивое большинство, член Кабинета, даже допустивший крупные упущения при исполнении служебных обязанностей, но опирающийся на поддержку Премьер-министра, в принципе может быть спокоен за министерский портфель. В конце 80-х годов в Великобритании прокатилась волна беспорядков в тюрьмах. Критика министра внутренних дел М. Ховарда со стороны оппозиции и общественности достигла своей вершины, когда пять террористов Ирландской республиканской армии (IRA) совершили успешный побег из тюрьмы Уайтмур. Однако госпожа Тэтчер заявила, что, несмотря на критику, министр внутренних дел будет исполнять свои обязанности до тех пор, пока ему доверяет руководитель Кабинета.

В том случае, если Премьер-министр не доволен или не удовлетворён действиями члена правительства, у последнего практически нет выбора, он должен уйти в отставку. Премьер может либо попросить соответствующего министра добровольно оставить свой пост, либо рекомендовать Королеве сместить его.

2. Досрочный роспуск Палаты общин. Конституционное соглашение предусматривает, что право роспуска Палаты общин принадлежит монарху, который действует по совету Премьер-министра. Последний несёт политическую ответственность за решение Королевы о роспуске Парламента. Большинство английских авторов убеждены, что без или вопреки рекомендации лидера Кабинета монарх самостоятельно не может назначить досрочные парламентские выборы. Гораздо более сложным является вопрос, может ли монарх ответить отказом на предложение Премьер-министра распустить представительное учреждение. В условиях двухпартийной системы, когда в палате абсолютное большинство мест принадлежит одной из партий, это маловероятно, поскольку правящее большинство может заставить монарха следовать совету главы правительства.

Один из крупнейших авторитетов в области британского конституционного права — О. Филлипс — полагает, что отказ в роспуске Парламента может иметь место, если только существует всеобщее мнение как внутри, так и за пределами Палаты общин, и что досрочные выборы не решат кризисной ситуации. Другое возможное положение, при котором отказ обоснован, возникает в случае поражения правительства, поддерживаемого большинством Палаты общин 'by snap vote', т.е. буквально за счёт нескольких голосов при условии, что подобный результат может быть пеерсмотрен14. Конечно, при решении монарха отказать в роспуске палаты могут сыграть роль и другие факторы, например состояние войны, кризисная ситуация в стране и т.д. Сэр А. Дженнингс занимал ещё более жёсткую позицию, считая, что прерогатива короля отвергнуть предложение Премьер-министра о роспуске Парламента является дискреционной.

Можно ли считать в настоящее время, что принцип министерской ответственности уравновешивает право Премьер-министра выступить с инициативой роспуска палаты? В условиях жёсткой партийной дисциплины, когда в Парламенте существует устойчивое правительственное большинство, конечно нет. Баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти нарушился, и чаша весов, представляющая власть Кабинета, перевешивает власть представительного органа. В связи с этим в английской научной литературе не без основания высказывается мысль, что принцип министерской ответственности превратился в принцип министерской безответственности.

С начала нынешнего столетия парламентаризм как форма правления переживает кризис15. Верховенство Парламента превратилось в середине XX в. во всевластие правительства, а в настоящее время — в систему "правления Премьер-министра". Своё выражение указанный процесс нашёл в том, что практически все важнейшие вопросы государственной политики решаются либо "внутренним" Кабинетом, либо Премьер-министром самостоятельно. При самом Кабинете возникли комитеты, которые подчиняются исключительно Премьер-министру. Деятельность комитетов носит закрытый характер, и их руководители не несут политической ответственности перед Парламентом.

Курс Кабинета в настоящее время — это курс Премьер-министра. Несогласные с политикой Премьера в правящей партии и в правительстве должны или молчать, или оставить свой пост. Судьба министра обороны У. Хэзлтайна в Кабинете Тэтчер и второго лица в консервативной партии в то время — наглядный пример. В 1986 г., не соглашаясь с курсом Премьер-министра и не имея возможности хотя бы влиять на формирование политики правительства, он ушёл в отставку16.

3. Монарх. На наш взгляд, именно корона остаётся главным элементом стабильности политической системы и гарантом сохранения баланса между ветвями власти в Великобритании. Это во многом объясняется беспристрастностью монарха и независимостью его от политической конъюнктуры.

Конституционные соглашения признают за главой государства широкий круг полномочий, но в условиях возможности их реализации только по совету лидера парламентского большинства они не носят дискреционного характера. Каким же образом в таком случае корона может реально сдерживать чрезмерное усиление исполнительной власти? По формуле У. Бейджхота, все перечисленные прерогативы монарха в ходе английской истории трансформировались в "право быть проконсультированным, в право ободрить и в право предостеречь". Не секрет, что Королева — наиболее информированный человек о положении дел в стране, поэтому монарх действительно может предостеречь или, наоборот, поддержать лидера своего Кабинета в проведении определённой политики. Учитывая авторитет главы государства и, возможно, монархические чувства Премьер-министра, можно с некоторой долей уверенности утверждать, что совет монарха не останется неуслышанным.

Второй способ сдерживания исполнительной власти, по нашему мнению, является достаточно редким в британской конституционной практике, он заключается в возможности апелляции главы государства к подданным, тем самым оказывая влияние на формирование мнения общественности и избирателей. Следует, однако, признать, что одна из сложившихся конституционных норм поведения не допускает ни со стороны монарха, ни членов королевской семьи каких-либо оценок деятельности Премьер-министра и Кабинета. Но в исключительной ситуации, когда баланс между ветвями власти поставлен под угрозу монарх может использовать эту прерогативу. Так, в 1984 г. Елизавета II в своём рождественском обращении подвергла критике позицию Премьер-министра и Кабинета по вопросу введения санкций против ЮАР.

Наконец, решающее оружие в руках монарха мы видим в его праве уволить Премьер-министра. Вопрос о королевской прерогативе уволить премьера был в центре внимания английских юристов, политиков в 1913 г. в связи с ирландским кризисом. А. Дайси, работы которого до настоящего времени остаются одним из авторитетнейших источников британского конституционного права, предложил, что монарх может уволить Кабинет, если глава правительства отказался внять совету распустить Парламент. Другими словами, увольнение правомерно, когда Премьер-министр не берёт на себя политическую ответственность в условиях кризиса. Казус 1913 г. имеет принципиальное значение, поскольку признаётся сама возможность увольнения главы правительства в исключительных ситуациях.

На наш взгляд, общим основанием для применения вышеуказанной королевской прерогативы является неконституционное, неджентльменское поведение Премьер-министра, связанное с манипулированием парламентским большинством с целью принятия некорректного решения, закона в интересах сохранения собственной власти или создания привилегированного положения для одной из политических партий17. Мы считаем также, что лидер парламентского большинства и Кабинета может проводить любую политику (даже некорректную в некоторой степени по отношению к оппозиции), если: (1) соответствующие проекты реформ были предусмотрены в партийной платформе; (2) правящая партия получила абсолютное большинство мест в парламенте; (3) в ходе законодательного процесса права оппозиции были соблюдены.

4. Палата лордов. Замечание Т. Джефферсона о том, что "английская конституция опирается на честность Палаты общин и мудрость Палаты лордов"18, получило новое звучание в современных условиях. Бесспорно, верхняя консервативная палата играет, как правило, сдерживающую роль по отношению к нижней. Однако в британской модели разделения властей Палату лордов едва ли можно рассматривать элементов контроля или сдерживания Палаты общин, т.к. полномочия лордов в законотворчестве серьёзно ограничены. Назначение бикамерализма в Великобритании с начала XX в. принципиально отличается от американского аналога. На наш взгляд, Палата лордов в современных условиях становится элементом сдерживания исполнительной власти, предотвращая диктатуру Кабинета. Свободные от партийных пристрастий, многие члены верхней палаты не связаны позицией Кабинета по тем или иным вопросам19. К этому же следует добавить, что независимость лордов усиливается фактом пожизненных полномочий.

Главный механизм сдерживания правительства заключается в ревизии законопроектов, принятых нижней палатой. Количество поправок, предлагаемых пэрами к рассматриваемому биллю, может достигать тысячи. Так, например, Палата лордов внесла 1200 поправок к Закону о национализации (Nationalisation Bill), из которых 95 % были приняты нижней палатой. Но правительство может занять жёсткую позицию, используя своё доминирующее положение в Палате общин, и отклонить любые поправки. В этом случае роль сдерживающего фактора верхней палаты может свестись только к задержке принятия нефинансовых биллей.

5. Оппозиция. Характерным элементом системы сдержек и противовесов в Великобритании является, на наш взгляд, особое положение оппозиции20. Как известно, оппозиция не только официально признана21,, но и имеет возможность оказывать влияние на политический процесс в стране. Представители крупнейшей оппозиционной партии, в частности её лидеры и кнуты (whips), получают жалование из государственной казны22. Объяснение этому факту заключается в следующем. Оппозиция — необходимый и обязательный участник политического процесса, её наличие — это проявление и гарантия демократичности всей политической системы. Свои функции она выполняет через деятельность "теневого Кабинета, который является оппозицией правительству её величества", а не её величеству. Здесь нет игры слов.

Лидер оппозиции — член Тайного совета — имеет право на получение дополнительной информации от Кабинета и Премьер-министра. В обязанности главы правительства входит информирование Премьер-министра теневого Кабинета о важнейших решениях в области внутренней и внешней политики. От одного из членов Палаты лордов автор узнал факт, что в так называемый Военный Кабинет, созданный госпожой Тэтчер в 1982 г. во время войны с Аргентиной, был приглашён лидер оппозиции. Но Н. Киннок, в то время лидер лейбористов, отказался участвовать в его работе.

Принципиальное значение имеет участие оппозиции в законодательном процессе. Один из фундаментальных парламентских обычаев в Великобритании гласит: "Меньшинство должно быть услышано" в ходе дебатов. Спикер нижней палаты, беспристрастность которого также является своеобразным элементом системы сдержек и противовесов, обладает необходимыми средствами для защиты интересов политического меньшинства в палате. Так, например, прекращение дебатов (the gag) может произойти при поддержке такого решения ста депутатами Палаты общин. как вы понимаете, для правящего большинства достаточно легко набрать требуемое число голосов. Однако спикер может отвергнуть прекращение дебатов, если считает, что подобным решением будут нарушены права политического меньшинства. Другим серьёзным гарантом интересов оппозиции является то, что председателем бюджетного комитета (The Public Accounts Committee) должен быть её представитель.

6. Судебный контроль за действиями исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что, несмотря на определённую зависимость судов от правительства в процессе формирования, судебная система сохраняет в Великобритании гарантии независимости от остальных ветвей власти с начала XVIII столетия.

(1) Судьи высших судов назначаются на должность пожизненно и выходят в отставку по достижении пенсионного возраста (72 или 75 лет в зависимости от должности). Лорд-канцлер может уволить судью только в двух случаях: а) по причине недееспособности, б) за недостойное поведение. Подобная практика не вполне согласуется с принципом разделения властей.

(2) Престиж судей и в особенности высших судов в Великобритании необычайно высок и может быть сравним разве что с американскими традициями. Давление на судей даже в самой незначительной степени со стороны исполнительной власти маловероятно и наказуемо.

(3) Судьи по апелляции в Палате лордов по сложившемуся обычаю воздерживаются от участия в политических дебатах.

(4) Исполнение судебных обязанностей несовместимо с партийной и в широком смысле любой политической деятельностью. Политические пристрастия, если таковые имеются, — частное дело каждого из служителей Фемиды. но при отправлении правосудия судьи абсолютно свободны от партийного или любого другого диктата, кроме, разумеется, диктата закона.

Институт конституционного контроля отсутствует в Великобритании, но судебный надзор за действиями административных органов — традиционная особенность, присущая британской конституционной системе. Суд не может оспорить акт Парламента, но он вправе контролировать действия исполнительных органов власти, осуществляемые на основе делегированного законодательства. При этом суды руководствуются доктриной ultra vires (за пределами полномочий), исследуя вопрос, превысил ли административный орган свои полномочия. С этой целью суды не только интерпретируют акты Парламента, выходя подчас за рамки адекватного толкования закона, но и соответствующие подзаконные акты. При анализе действий министра или любого представителя исполнительной власти суды фактически сами устанавливают границы поведения этих должностных лиц.

На наш взгляд, в качестве элементов системы сдержек и противовесов в британской парламентарной модели можно также назвать правовые традиции и правовую культуру, сложившиеся в английском обществе, деятельность СМИ и общественное мнение. Наконец, решающим механизмом сдерживания Парламента и Кабинета продолжают оставаться регулярные и свободные выборы.

В целом система сдержек и противовесов в парламентарном варианте разделения властей выглядит достаточно убедительной и эффективной для предотвращения концентрации чрезмерной власти в руках одного лица или государственного органа. Однако в сравнении с американским аналогом проявляется определённая слабость институциональных факторов контроля за деятельностью Премьер-министра и Кабинета, опирающихся на стабильное большинство в Палате общин. Мы убеждены поэтому, что основной вектор эволюции парламентарных стран заключается в возрастании роли дополнительных, неинституциональных противовесов сдерживания исполнительной власти.

--------------------------------------------------------------------------------

1 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. 2-е изд. М., 1907. С. 426.

2 См.: Jennings I. The law and the Constitution. 5th Ed. London, 1959. P. 103.

3 См.: Liversidge v. Anderson and another [1942] A.C. 206/

4 Дайси А. Указ. соч. С. 449.

5 Монтень М. Опыты. В 2-х т. Т. 2. М., 1996. С. 182.

6 Совместимость депутатского мандата и министерского портфеля заставляет задуматься о соблюдении и даже наличии принципа разделения властей в государственном механизме Великобритании. Бесспорно, с точки зрения классической теории разделения властей Ш. Монтескье, наиболее полно реализованной в президентской модели, парламентское правительство является серьёзным нарушением указанного принципа. Однако, по нашему мнению, речь должна идти не об одной модели разделения властей. а о трёх: президентской, полупрезидентской и парламентарной. При всей несхожести перечисленных моделей разделения властей их объединяет главное — наличие системы сдержек и противовесов.

7 Для избежания подобной ситуации в ходе Второй мировой войны Георг VI дважды просил У. Черчилля назвать имя своего преемника на случай, если Премьер-министр будет убит во время поездок за границу.

8 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 251.

9 Jennings I. Op. cit. P. 170.

10 Ibid. P. 178. Philips O.H. Constitutional and Administrative law. 7th Ed. London, 1987. P. 54.

11 Своеобразие британской модели разделения властей заключается также в том, что в ней отсутствует институт контрассигнатуры. Непродолжительный отрезок времени с 1701 по 1705 г. указанный институт существовал в Конституционном праве Англии, но затем Актом "О лучшем обеспечении особы её величества" 1705 г. был отменён (окончание на стр. 32)

11 (продолжение, см. стр. 31)Таким образом, de jure дискреционные полномочия монарха не ограничены, de facto королевские прерогативы в соответствии с конституционными соглашениями осуществляются Премьер-министром или по его совету. поскольку одним из основных принципов британской правовой доктрины является политическая и юридическая неответственность монарха за свои действия (The King can do no wrong — Король не может действовать неправомерно), то члены Кабинета, и в первую очередь Премьер-министр, несут всю полноту ответственности за принимаемые решения.

12 Следует учитывать юридическое различие между вотумом недоверия и резолюцией порицания. Первый ставится в связи с законопроектом самим Кабинетом, в то время как резолюция порицания — оппозицией.

13 См. подробнее: Marshall G. Ministerial Responsibility. Oxford, 1989.

14 Philips O.H. Op. cit. P. 154.

15 См. подробнее: Schmitt C. The Crisis of Parliamentary Democracy. Cambridge, Massachusetts & London: MIT Press, England, 1985. P. 49.

16 У. Хэзлтайн, желая привлечь внимание королевы к положению дел в Кабинете, а фактически — широкой общественности, предпринял исключительный шаг, обратившись с открытым письмом к её величеству. Письмо личного секретаря Королевы, опубликованное в газете "Таймс" ('The Times') 28 июля 1986 г., осталось без ответа.

17 По мнению О. Филлипса, любое изменение избирательной системы в интересах одной партии, gerrymandering (избирательной географии) в частности, может рассматриваться как основание для увольнения главы Кабинета. Phillips O.H. Op. cit. P.153.

18 См.: Джефферсон Т. Заметки о штате Вирджиния // В кн.: Шелдон Г. Политическая философия Томаса Джефферсона. М., 1996. С. 221.

19 Мы убеждены, что именно двухпартийная система, усиливающаяся жёсткой дисциплиной членов политических фракций, привела к полному контролю правительства за деятельностью Палаты общин. В английском политическом жаргоне появился даже специальный термин для характеристики депутатов нижней палаты — 'lobby fodder' (фуражное лобби). В отличие от своих коллег в Палате лордов, члены нижней палаты Вестминстера всё менее рассматриваются как независимые представители своих избирателей, а всё более как "фуражное лобби" политических партий. Что касается лордов, то значительная часть их считает себя центристами, не принадлежащими ни к консерваторам, ни к лейбористам.

20 Кстати, в английской юридической и политической литературе данное слово обычно пишется с большой буквы. Красноречивый факт, не так ли?

21 В частности, в Акте о Палате общин 1978 г., Акте о жаловании министрам и другим лицам 1975 г. содержится упоминание о лидере и кнутах оппозиции. Ст. 2 Акта 1975 гласит: "В настоящем Акте выражение "лидер оппозиции" означает в той или другой Палате парламента члена этой Палаты, который в данное время является в ней лидером партии, находящейся в оппозиции правительству её величества, имеющей наибольшую цифровую численность в Палате общин". — Цит. по: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1996. С. 83.

22 По имеющимся у нас сведениям, полученным из сообщений еженедельника "The Economist", годовое жалование лидера Палаты общин составляет приблизительно 80 тыс. фунтов стерлингов, жалование лидера оппозиции — около 60 тыс. фунтов стерлингов. В качестве сравнения укажем, что минимальное жалование королевского адвоката равно 250 тыс. фунтов стерлингов. Кроме того, специальное жалование из казны получают два кнута оппозиции, шесть — у правящей партии


Опубликовано 23 сентября 2004 года




Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

© В. В. Лузин • Публикатор (): maskaev Источник: ПРАВО И ПОЛИТИКА, №6, 2000

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

Выбор редактора LIBRARY.BY:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.