© Особенности процедуры внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан: опыт и проблемы

АВТОР: 

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №8, 2000

30 августа 2000 г. исполнилось пять лет Конституции Республики Казахстан, принятой в 1995 г. на республиканском референдуме. Уже через три года — 7 октября 1998 г. в нее Законом, принятым Парламентом1, внесены изменения и дополнения, в том числе касающиеся механизма пересмотра Основного закона, хотя многие процедуры этого процесса еще не выработаны. Принятое дополнение по существу развивает установленный ранее порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию.

Общая его схема закреплена в п. 1 ст. 91 Конституции, в редакции Закона РК от 7 октября 1998 г. и выглядит так:

“Изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании”.

Отметим, что дополнение, внесенное в Конституцию Законом РК от 7 октября 1998 г., начинается со слов: “Если Президент Республики отклоняет...”. С точки зрения требований юридической техники целесообразнее было бы текст дополнения выделить в соответствующем пункте статьи Конституции в отдельный абзац.

Политико-правовой смысл механизма внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию Республики Казахстан, мотивы его установления и последующего расширения наиболее ясно даны в оценке А.К. Котова: “Порядок внесения изменений в Конституцию РК видится нам вполне логичным как с точки зрения ее устойчивости, так и с позиции ее восприимчивости динамики нашей государственной и общественной жизни. Этот порядок имеет ту главную цель, чтобы ни одна политическая сила в нашем обществе, ни одна ветвь государственной власти не могли по своему усмотрению изменить Конституцию, принятую народом. Первый Президент нового независимого государства Казахстан, выступивший ее концептуалистом, также не вправе сам изменять или “забрать назад” Конституцию. Он призван быть ее высшим гарантом”2 .

Президент использовал свое право внесения изменений и дополнений в Конституцию республики, и процедура его реализации на практике прошла по более упрощенной схеме, чем как это предписано п. 1 ст. 91 Конституции РК. 30 сентября 1998 г. глава государства выступил на совместном заседании палат Парламента с посланием к народу Казахстана “О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии”3 , в котором изложил свою концепцию о демократизации всех институтов государственной власти, о расширении полномочий Парламента и повышении его роли в политической жизни страны как самостоятельной ветви власти, о повышении статуса депутатов, об усилении ответственности членов Правительства, о дальнейшем реформировании государственной службы и судебно-правовой системы. В этот же день Президент республики внес в Парламент подготовленный проект Закона “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”. И в этот же день Председатель Мажилиса принял постановление о созыве очередного совместного заседания палат Парламента Республики Казахстан на 7 октября 1998 г.4

Президентский проект закона касался положений тринадцати статей (41, 42, 48, 50, 51, 56, 57, 66, 68, 79, 82, 91 и 95) из 98 статей действующей Конституции. Тем не менее предлагаемые изменения и дополнения не затрагивают сути содержания тех или иных конституционных институтов, не устраняют имеющиеся пробелы, противоречия, терминологические неточности в тексте Конституции, в основном они “точечные”, корректирующие содержание статей изменением сроков, отдельных деталей и т.д. Заявленные главой государства в послании народу существенные меры по сбалансированию прав и обязанностей субъектов отношений в целях дальнейшей демократизации институтов государственной власти, по усилению роли Парламента как самостоятельной ветви власти не нашли своего воплощения в проекте закона, внесенного для рассмотрения в Парламент и, видимо, рассчитаны на перспективу. Положения этого проекта активно обсуждались раздельно в палатах Парламента и его комитетах с 30 сентября по 6 октября 1998 г. В результате обсуждения законопроекта 88 депутатами было принято обращение к Н.А. Назарбаеву, в котором выдвигался целый ряд дополнительных предложений со стороны мажилисменов и сенаторов, некоторые из них по своему предметно-содержательному характеру требовали основательного пересмотра всей Конституции. Эта ситуация была прокомментирована в СМИ следующим образом: президентская конституционная инициатива, оформленная в полуторастраничный документ, в течение шести дней волновала умы и настроения законодателей. У многих возникло желание тотального реконструирования Конституции. Процесс пошел вглубь и вширь, в него начали вовлекаться новые государственные структуры... Однако 7 октября в первой половине дня Н.А. Назарбаев все поставил на свои места. Несмотря на отклонение его проекта, глава государства путем применения согласительных процедур довел все-таки поправки до логического конца5 .

7 октября на совместном заседании палат Парламента предложенный Президентом республики проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию был отклонен, после чего главой государства была создана согласительная комиссия. В нее вошли по три представителя со стороны Президента и от двух палат Парламента — Мажилиса и Сената. На вечернем совместном заседании палат Парламента был принят Закон РК “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан” и в этот же день (т.е. 7 октября 1998 г.) был подписан Президентом и вступил в силу. Этим законом были уточнены и дополнены 19 статей действующей Конституции. Например, снят предусмотренный ранее возрастной предел для государственного служащего. Увеличены сроки полномочий Президента республики до 7 лет, депутатов Мажилиса — до 5, Сената — до 6 лет. Повышен возрастной ценз для кандидата в Президенты республики с 35 до 40 лет, отменен возрастной предел для президента; исключена норма о проведении внеочередных выборов главы государства; включена норма о переходе полномочий Президента в случае его досрочного освобождения или отрешения от должности к Председателю Сената Парламента, а при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса, если он не может их принять, то полномочия Президента переходят к Премьер-министру Республики. И в этой связи был дополнен и п. 2 ст. 48 Конституции РК тем, что лицо, принявшее на себя полномочия Президента Республики Казахстан, не вправе инициировать изменения и дополнения к Конституции. Исключена норма о том, что депутату Парламента при прекращении или по истечении его полномочий не гарантируется сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы или должности. В совокупности тематическая направленность внесенных изменений и дополнений довольно односторонняя, несмотря на то что действительно назрели проблемы, требующие не только “точечного” пересмотра.

Появление Закона от 7 октября 1998 г. “О внесении изменений и дополнений в Конституцию”, его содержание и в особенности процедура его принятия (в совокупности с дополнением, внесенным данным законом) вызвали неодно-значную реакцию в обществе. Депутаты, должностные лица государственных органов, представители научных кругов и общественных объединений по-разному подходили к пониманию и оценке смысла и содержания соответствующих конституционных положений о процессе принятия такого закона. Об этом свидетельствует обращение Председателя Мажилиса Парламента в Конституционный Совет республики сразу же после принятия и вступления в силу Закона РК от 7 октября 1998 г. об официальном толковании подпункта 1) ст. 53 и п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан6 . При этом в обращении был поставлен вопрос о соответствии этого закона Конституции. Председатель Мажилиса и депутаты, весьма компетентные в том, что по Конституции РК допускается только предварительный контроль конституционности, тем не менее поставили такой вопрос, вероятно, чтобы ослабить страсти вокруг внесения изменений и дополнений в Конституцию. Между тем данное Конституционным Советом республики толкование не устранило сомнений, а наоборот, они еще больше укрепились, поскольку этот орган не ответил, по существу, на принципиально поставленный вопрос, т. е. ушел от ответа. Для убедительности приводим текст постановляющей части, принятый Конституционным Советом: “1) подпункт 1) ст. 53 Конституции Республики Казахстан следует понимать так, что Парламент вправе по предложению Президента Республики Казахстан вносить в Конституцию изменения и дополнения по всем вопросам, за исключением перечисленных в п. 2 ст. 91 Конституции; 2) п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан следует понимать так, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом или Парламентом в соответствии с требованиями, установленными самой Конституцией и законодательством”. Поэтому возникли новые проблемы в выявлении смысла конституционных положений по поводу законодательной процедуры принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о роли самого Парламента в ней, требующие, безусловно, обстоятельного теоретического осмысления с учетом складывающейся практики. Это тем более актуально, что предстоит, видимо, новое существенное дополнение (или изменение) в Конституцию РК в связи с недавней инициативой ряда депутатов о предоставлении особых полномочий Президенту Казахстана при выходе его в отставку. Как нам представляется, эти сомнения и проблемы вызваны наряду с другими причинами, во-первых, тем, что Конституция нецелостно и недостаточно полно и четко определяет процедуру принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК и сама содержит довольно запутанные формулировки, касающиеся механизма пересмотра Конституции; во-вторых, тем, что отсутствует до сих пор детальная регламентация этой процедуры в действующем законодательстве, в том числе и в Законе РК о нормативных правовых актах7 .

Процедуре внесения изменений и дополнений в Основной закон РК посвящены три статьи: подпункт 1) ст. 53, п. 3 и 6 ст. 62 и п. 1 ст. 91, расположенной в Разделе IX Конституции РК “Заключительные и переходные положения”. Если проанализировать и сравнить их содержание, то все эти три статьи вместе взятые четко, однозначно и целостно не закрепляют процедуру принятия проекта закона по внесению изменений и дополнений в Конституцию. Теоретически не ясно, в форме какого акта следует принимать такого рода изменения и дополнения, как можно реализовать “предложения” Парламента и т.п.

Согласно п. 1 ст. 91 изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Из этого следует, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть приняты двумя способами: 1) на референдуме, 2) Парламентом. Рассмотрим их отдельно.

Референдум проводится только по решению Президента Республики. Это решение (о проведении референдума) может быть принято: 1) по его собственной инициативе; 2) по предложению Парламента; 3) по предложению Правительства. Здесь могут возникнуть и возникают такие вопросы: что имеет в виду законодатель, когда пишет о внесении изменений и дополнений в Конституцию применительно к Президенту “по собственной инициативе”, а применительно к Парламенту и Правительству — “по предложению”? По своему статусу или по своей юридической силе эти формулировки одинаковы или нет? Думается, что нет. Из следующей фразы анализируемого пункта ст. 91 “... принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства” вытекает, что проект изменений и дополнений в Конституцию, который выносится на референдум, может поступить и от Президента, и от Парламента, и от Правительства. Кроме того, следует, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены в форме референдума по инициативе Президента или предложению Правительства, минуя Парламент. Здесь возникает проблема, требующая также своего осмысления: кто субъект права внесения изменений и дополнений — Правительство или Президент (в случае “по предложению Правительства”)? Чей это проект изменений и дополнений в Конституцию, который будет обсуждаться на референдуме? Однако совершенно очевидно, что все три проекта предложений об изменении и дополнении в Конституцию РК обязательно поступают к Президенту. Он лично принимает решение о дальнейшей судьбе проекта: направить его на референдум или передать на рассмотрение в Парламент. Такая ситуация показывает, что Парламент как высший законодательный орган республики не может по своей собственной инициативе внести проект изменений и дополнений в Конституцию без одобрения (согласия) Президента. Совершенно верно отмечает Г.С. Сапаргалиев, что хотя законодательные полномочия Парламента и включают принятие изменений и дополнений в Конституцию, но он (Парламент) не может сам быть инициатором внесения изменений и дополнений в Конституцию. Поэтому, делает вывод автор, Парламент не может делегировать Президенту право, которого у него нет. По его мнению, Президенту могут быть предоставлены законодательные полномочия Парламента по всем вопросам, относящимся к его ведению, кроме внесения изменений и дополнений в Конституцию8 (выделено мной. — Р.О.). Но бытует и иная точка зрения, согласно которой “пересмотр отдельных норм Конституции Республики, а также действующих конституционных актов главы государства в период отсутствия Парламента возможен. Но такой пересмотр будет оправдан только в том случае, — полагает автор, — если изменения общественных отношений, составляющих предмет их конституционно-правового регулирования, действительно приобрели существенный характер. А концептуальные положения их норм перестали соответствовать изменившейся социальной действительности”9 .

Как согласовать положения п. 1 ст. 91 с п. 3 ст. 62 Конституции РК, в котором записано: “Изменения и дополнения в Конституцию вносятся (выделено мной. — Р.О.) большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат”. Из содержания данного пункта (п. 3 ст. 62) непосредственно и логично напрашивается вывод, что эти изменения и дополнения вносит сам Парламент, не согласовывая их с Президентом, не прибегая к референдуму. То есть из п. 1 ст. 91 следует одно, что Парламент вносит изменения и дополнения только по решению Президента, а согласно п. 3 ст. 62 совсем другое — вносит сам Парламент. Из п. 1 ст. 53 видно, что Парламент вносит изменения и дополнения в Конституцию только по предложению Президента, а не по собственной инициативе. Иначе говоря, п. 3 ст. 62 Конституции не стыкуется с содержанием п. 1 ст. 53 и п. 1 ст. 91 Конституции.

Эти же коллизии всплывают и при втором — парламентском — способе принятия изменений и дополнений в Конституцию. Если Президент РК передаст проект изменений и дополнений в Конституцию Парламенту РК, то этот проект принимается Парламентом, а не референдумом. Здесь опять же по п. 1 ст. 91 Конституции решение о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК замыкается на Президенте. Только он может направить в Парламент свой собственный проект изменений и дополнений в Конституцию, проект Парламента, проект Правительства. Парламент принимает такого рода проект (президентский, или правительственный, или свой собственный) в установленном Конституцией порядке, т. е. имеется в виду п. 3 ст. 62. Но этот пункт ни логически, ни содержательно не соответствует п. 1 ст. 91. Смысл положения данного пункта (п. 3 ст. 62), если следовать ему буквально, состоит в том, что Парламент сам по собственной инициативе может принять изменения и дополнения в Конституцию. Содержание п. 1 ст. 53 гласит, что Парламент вносит изменения и дополнения в Конституцию “по предложению Президента”. И здесь, если следовать буквально этой формулировке, Парламент не может по своей собственной инициативе внести такого рода изменения. Думается, п. 1 ст. 53 в этой своей части не согласовывается с п. 3 ст. 62 и п. 1 ст. 91 Конституции. Потому что из п. 1 ст. 53 следует, что предложение об изменениях и дополнениях в Конституцию исходит только от Президента, а согласно п. 1 ст. 91 такого рода предложения могут поступать также от Парламента и Правительства. Если бы в п. 3 ст. 62 Конституции так было записано: “Изменения и дополнения в Конституцию голосуются (а не вносятся — выделено мной. — Р.О.) большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат”, то тогда этот пункт согласовывался бы с п. 1 ст. 53, но при этом как бы зависает п. 1 ст. 91, который расширяет круг субъектов, могущих внести предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию (Парламент и Правительство).

Существует неясность в отношении круга субъектов, наделяемых правом инициативы конституционного пересмотра, в частности, относительно Парламента, несмотря на то что Конституционный Совет дал свое толкование по этому вопросу. Как нам представляется, в п. 1 ст. 91 Конституции РК Парламент и Правительство лишь формально юридически обозначены как субъекты конституционной инициативы, но совершенно очевидно, что этим правом обладает только Президент. Вероятно, правы российские ученые, сделавшие вывод: “Исключительный случай представляет Конституция Казахстана, объявляющая Президента единственным инициатором пересмотра (ст. 53)”10 .

Анализируя п. 1 ст. 91, можно задаться вопросом, если предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию внесены Парламентом или Правительством, а окончательное решение о вынесении такого решения принимает Президент, то чьим будет это предложение: Парламента, Правительства или Президента? При этом в данном пункте указано, что Президент по собственной инициативе может внести предложение и вынести его на референдум, не согласовывая с Парламентом.

Что представляет собой выражение “по предложению Президента”? На наш взгляд, это некий проект документа, в котором сформулирована позиция Президента по тем или иным разделам или статьям Конституции. И согласно такой постановке вопроса в конечном итоге он может быть реализован в форме принятия Парламентом соответствующего закона. Предложение Президента в таком случае означает его законодательную инициативу, которая реализуется в форме парламентского закона.

Заметим, что в анализируемых трех статьях Конституции не называлась форма акта принятия изменений и дополнений в Конституцию. Нет в природе нормативных правовых актов, которые бы имели название “Изменения и дополнения” или “Решение Президента” или “Предложение Президента, Парламента и Правительства”. Термин “решение”, используемый в п. 1 ст. 91 не один раз (говорится о решении Президента, о решении Парламента), как представляется, весьма не точен с точки зрения как правотворческой, так и правоприменительной практики. Например, решение суда по гражданскому делу представляет собой разновидность акта и применения права, который не имеет нормативный характер. В нашем случае, когда речь идет об изменениях и дополнениях в Конституцию и принятии соответствующего решения, как мы полагаем, речь должна идти только о проекте закона, вносящего изменения и дополнения в Конституцию. Иными словами, Парламент принимает акты нормативного характера, названия которых по Конституции четко определены: законы, конституционные законы, постановления Парламента (его палат). И среди них не значится нормативный акт, носящий название “Решение”11 . Используемая в Конституции РК формулировка “Изменения и дополнения в Конституцию” (п. 3 ст. 62, п. 1 ст. 53, п. 1 ст. 91) исключает всякую возможность принятия нормативного правового акта, содержанием которого может быть, например, только одна статья под названием и “поправка” к Конституции, и “приложение” к Конституции12 . Раз п. 3 ст. 62 следует за п. 2 и п. 1 этой же статьи, то совершенно естественно и логично предположить, что изменения и дополнения в Конституцию РК могут быть внесены в форме только соответствующего закона. В этом убеждает и такое положение п. 3 ст. 62, что изменения и дополнения голосуются, а не вносятся по специальной процедуре, требующей не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов. С учетом сказанного представляется целесообразным дать новую редакцию п. 3 ст. 62 Конституции РК: “Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию принимается большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат”, или же следующий вариант: “Изменения и дополнения в Конституцию принимаются ...” (дальше по тексту), или изложить его так: “Изменения и дополнения в Конституцию голосуются большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат”.

Содержание п. 1 ст. 91 существенно дополнено Законом РК от 7 октября 1998 г. “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”. Прежде всего в дополняемой части текста названа форма акта, посредством которой принимаются изменения и дополнения в Конституцию, — закон. В дополнении к п. 1 ст. 91 записано, что Парламент принимает закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию путем голосования в каждой из Палат при не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Этот же вопрос по поводу названного закона в п. 3 ст. 62 требует большинства не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Налицо явное противоречие в конституционном регулировании важнейшего вопроса. При установлении в дополнении нового количества голосов обязательно должны были быть внесены соответствующие изменения в п. 3 ст. 62 Конституции. К сожалению, этого не было сделано. Здесь мы сталкиваемся с очевидным фактом противоречия, юридической коллизией конституционного уровня, которая, на наш взгляд, должна получить немедленное разрешение.

Главный смысл дополнения к п. 1 ст. 91 Основного Закона заключается в определении процедуры порядка принятия парламентского предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию. Эти изменения и дополнения принимаются или самим Парламентом (порядок голосования закреплен в Конституции — он голосует за или против своего собственного предложения), или в форме референдума. Если не будет получено 4/5 голосов по каждой Палате, то предложение Парламента об изменениях и дополнениях в Конституцию откладывается в сторону. Но здесь, как было уже отмечено, имеется противоречие при подсчете голосов. Парламент направляет проект изменений и дополнений Президенту с просьбой вынести его на референдум. У Президента республики есть по Конституции два варианта: 1) Согласиться с предложением Парламента и вынести проект на референдум. 2) Президент отказывается от проведения референдума и направляет парламентский проект в Парламент. Парламент голосует этот проект по установленной Конституцией процедуре. После этого Президент снова имеет два варианта поведения. Он подписывает проголосованный в Парламенте закон, и закон вступает в силу. Другой вариант — он не подписывает проголосованный и принятый Парламентом закон и направляет его на референдум. Приведенный анализ касается предложений только Парламента. Очень важно отметить, что если у Парламента возникло предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию, то оно не сможет пропасть вообще бесследно и никаким образом не быть реализованным.

Что же касается предложения самого Президента или Правительства, то из содержания этой статьи нельзя сделать определенного вывода. В связи с этим можно лишь ориентировочно высказать наши предложения в самой общей форме. Президент по собственной инициативе (конституционной или законодательной) без согласования с Парламентом и Правительством выносит на референдум свой проект изменений и дополнений в Конституцию. При таком варианте Президент выступает субъектом законодательной инициативы. В этом случае имеется два субъекта — Президент и граждане, участвующие в референдуме. Они же и являются авторами этого закона.

Другой субъект по Конституции — это Правительство республики. Правительство обращается к Президенту с предложением о проведении референдума для внесения изменений и дополнений в Конституцию. Автором проекта в таком случае выступает Правительство как субъект законодательной (или конституционной) инициативы. Здесь возможны две модели дальнейшего хода событий: 1) Президент соглашается с предложением Правительства и назначает проведение референдума. Авторами такого закона являются Правительство, Президент, граждане, участвующие в референдуме. 2) Президент не соглашается с предложением Правительства и не назначает референдум. Проект Правительства так и остается проектом, своего рода необходимым рабочим материалом для Правительства.

Однако и в случае с Президентом, и в случае с Правительством видно, что п. 1 ст. 91 Конституции никаким образом не определяет процедуру, стадии движения такого рода предложений. В частности, не ясно, как долго должно рассматриваться предложение Правительства, в течение какого срока он должен принять решение о проведении или непроведении референдума. Что касается самого Президента, то из статьи не ясно, должен ли он ставить в известность о принятом им самим предложении Парламент или Правительство, хотя бы с целью определения финансовых расходов на проведение референдума. Все это нигде не регламентировано.

Итак, по содержанию п. 1 ст. 91 Конституции только предложение Парламента об изменениях и дополнениях не может остаться без внимания. В той или иной форме его подписывает Президент или за него голосуют граждане. Даже в том случае, если граждане примут проголосованный Парламентом закон, мы будем свидетелями реального участия населения (через референдум) в законотворческой деятельности.

Все сказанное о процедуре принятия закона об изменениях и дополнениях в Конституцию имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Вопросы о том, кто может внести изменения и дополнения в Конституцию, кто принимает решение о способах рассмотрения предложений, кто может быть автором проекта изменений и дополнений, каков механизм движения предложений, исходящих от разных субъектов, как подписывается, обнародуется закон об изменениях и дополнениях, где он публикуется и многие другие вопросы не случайны и должны найти свое четкое и последовательное выражение, исключающее всякое расширительное толкование. Но из ныне действующей редакции текста п. 1 ст. 91 Конституции нельзя сделать такого вывода. И по той еще причине, что всю процедуру инициирования, рассмотрения, принятия такого закона нельзя поместить в рамки одной статьи, расположенной в разделе “Заключительные и переходные положения”.

Как нам представляется, требуется особое самостоятельное конституционное регулирование процедуры изменения и дополнения в Конституцию, а также порядка принятия новой Конституции (кстати, об этом абсолютно ничего нет в тексте нынешнего Основного закона). Иначе говоря, содержание ст. 91 и других статей, касающихся порядка принятия данного вида закона, следовало бы выделить в отдельную самостоятельную главу, состоящую из нескольких статей, где четко и последовательно закрепить порядок изменения действующей Конституции и порядок принятия новой Конституции Республики Казахстан.

Что касается юридической природы закона о внесении изменений и дополнений, то это новый самостоятельный вид закона, по Конституции он не является конституционным, но тем не менее его нельзя ставить в один ряд с обычными законами, поскольку его предметом является собственно Конституция, ее содержание, за исключением конституционных норм, устанавливающих унитарность и территориальную целостность государства, форму правления, которые не могут быть изменены (п. 2 ст. 91) в рамках действующей Конституции. Это особый вид закона, находящийся по своей юридической силе между Конституцией и обычными законами. Он отличается не только предметом регулируемых общественных отношений, но и особенностью своей процедуры “движения”, обусловленного многовариантностью способов изменения Конституции и вариативностью выбора решений о способах принятия такого закона, исходящего от одного центра. Особенностью его процедуры является круг субъектов, обладающих правом вносить изменения и дополнения, и сложные (не для всех одинаковые) условия реализации конституционной инициативы. В п. 1 ст. 91 Конституции установлен круг субъектов, могущих вносить предложения об изменении и дополнении в Конституцию. Президент республики назван первым, затем Парламент и Правительство. Фактически Президент РК, не названный в круге субъектов права законодательной инициативы (п. 1 ст. 61), является главным субъектом права внесения изменений и дополнений в Конституцию (п. 1 ст. 91) и выступает как автор своего собственного проекта закона.

Из буквального прочтения п. 1 ст. 91 Конституции и анализа первого опыта пересмотра Основного закона в республике следует, что Президент имеет ряд прерогатив в отношении субъектов, могущих вносить предложения об изменении и дополнении Конституции. Он как глава государства определяет и контролирует их поведение в процессе инициирования, подготовки и принятия такого рода закона. Президент обладает преимуществом в праве инициировать процесс принятия законов об изменениях и дополнениях в Конституцию. Он лично определяет способы рассмотрения и принятия таких законов — парламентским путем или на референдуме, который может проводиться только по его решению. Вместе с тем, как следует из п. 1 ст. 91 Конституции, Президент по собственной инициативе может внести предложение об изменениях и дополнениях в Основной закон и вынести его на референдум, не согласовывая свою позицию с Парламентом и Правительством. В таком варианте Президент явно выступает как субъект конституционной инициативы и как автор закона. И в другом варианте, когда Президент решит рассматривать законопроект не на референдуме, а в Парламенте, ключевая роль также отводится ему. Только по предложению Президента Парламент может вносить изменения и дополнения в Конституцию по установленной процедуре (подпункт 1 ст. 53 и п. 1 ст. 91). А порядок рассмотрения предложений Президента в Парламенте определяется также Президентом (п. 29 Регламента Парламента РК). Если говорить о парламентском предложении о внесении изменений и дополнений в Конституцию и принятии его самим Парламентом, то и в этом варианте (и способе) принимает окончательное решение Президент: подписать проголосованный и принятый Парламентом закон или не подписать и направить закон на референдум.

Таким образом, в итоге отметим, что слабо прослеживается роль Парламента республики в процедуре пересмотра Конституции РК, поскольку предложения о внесении изменений и дополнений поступают Президенту (а не в Парламент) и он может выбирать и определять, как и каким путем их принимать, и в принципе решает окончательную судьбу закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию и в том числе и в варианте, когда закон, принятый Парламентом, не подписывается Президентом и направляется на референдум. Но при этом Президент РК сам самостоятельно не может принимать законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РК. Он только их инициирует, определяет маршрут их движения, а принимает их Парламент РК или народ путем референдума.

--------------------------------------------------------------------------------

1 Ведомости Парламента РК. 1998. № 40. С. 310.

2 Котов А.К. Конституционализм: соотношение устойчивости и восприимчивости Основного закона // Мысль. 2000. № 4. С. 7.

3 См.: Казахстанская правда. 1998. 1 октября.

4 См. там же.

5 См.: Конституционная реформа пошла?//Казахстанская правда. 1998. 8 октября.

6 Постановление Конституционного Совета РК от 4 декабря 1998 г. № 13/2 “Об официальном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию”//Вестник Конституционного Совета РК. Вып. 2. Алматы. 1999. С. 140—143.

7 Ведомости Парламента РК. 1998. № 2—3. Ст. 25.

8 См.: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998. С. 51.

9 Котов А.К. Стабильность Конституции — приоритетное условие воплощения стратегии “Казахстан-2030”//Право и государство. 1998. № 2(10). С. 9.

10 Сравнительное конституционное право/Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 150.

11 Даже среди внутрипарламентской документации нет индивидуального акта, именуемого “Решение”.

12 См.: Сапаргалиев Г.С. Указ. соч. С. 27, 48, 49, 52.