Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия

АВТОР: И. Н. Барциц

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2001


Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования отдельными субъектами федерации некоторых требований и законных общегосударственных интересов федеральные власти вынуждены прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Среди наиболее типичных нарушений федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации следует выделить:

установление права самостоятельно, зачастую вопреки решениям федеральных властей, определять государственную политику в области экономического, социального, культурного развития, природопользования, национальных отношений;
закрепление в региональном законодательстве права заключать и ратифицировать международные договоры, права на участие в международных отношениях с нарушением требований федерального законодательства;
нарушение структуры исполнительных органов власти и фактическое переподчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти;
нарушение единства экономического пространства страны, установление препятствий движению капиталов и ресурсов;
провозглашение исключительного права собственности субъекта федерации на ресурсы;
нарушение конституционных положений о единстве правового статуса гражданина Российской Федерации вне зависимости от его нахождения на территории того или иного субъекта федерации;
нарушение принципов избирательного права, выражающееся в установлении непредусмотренных Конституцией РФ цензов пассивного избирательного права: оседлости, языкового, возрастного.
Рассмотрим наиболее важные конституционно-правовые положения, которым противоречат конституции и уставы субъектов федерации.

Определение конституционно-правового статуса субъектов федерации

Конституция РФ 1993 г., соблюдая преемственность с Конституцией 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации. В частности, в Конституции РФ (ч. 1 ст. 5) утверждается: “Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации”.

Согласно ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

Наиболее существенным и общим нарушением федеральных норм является закрепление в подавляющем большинстве конституций республик — субъектов РФ (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения, что республики являются суверенными государствами. В самой крайней форме это нарушение нашло свое выражение в Конституциях Татарстана, Тывы и Чечни. Конституция Карелии ограничивается закреплением “экономического суверенитета” республики (ч. 1 ст. 6).

Тезис о суверенитете республик в составе Российской Федерации противоречит Конституции РФ 1993 г. В Конституции Российской Федерации не содержатся положения, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа п. 1 ч. 4 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о конституционности ряда положений Конституции Республики Алтай.

Равноправие субъектов федерации не означает тождественности при характеристике их правового статуса. Вместе с тем законодательство некоторых республик, субъектов федерации и договорная практика допускают определения, выходящие за рамки конституционного единства государства.

Так, в ст. 59 Конституции Республики Татарстан утверждается, что республика самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус. 26 декабря 1991 г. Верховный Совет Татарстана даже принял специальную декларацию о вхождении в Содружество Независимых Государств на правах соучредителя. В преамбуле Договора Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан” говорится: “Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий”.

Согласно Конституции Республики, Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую — для внутриреспубликанского применения. Предусмотренные договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в Договоре, убрано понятие международной правосубъектности Татарстана, а определение “объединенное” заменено на “ассоциированное”.

Вариации договорного процесса при закреплении правового статуса республик значительны: по договору с Татарстаном от 15 февраля 1994 г. республика определяется как государство, объединенное с Российской Федерацией на основе Конституций РФ и Татарстана; по договору от 1 июля 1994 г. с Кабардино-Балкарией — это государство в составе РФ; по договору от 3 августа 1994 г. с Башкортостаном — это суверенное государство в составе РФ; по договору от 23 марта 1995 г. с Северной Осетией-Аланией — это республика (государство) в составе РФ; по договору от 29 июня 1995 г. с Республикой Саха (Якутия) — это государство, которое находится в составе РФ; по договору от 29 августа 1996 г. с Бурятией — это республика, обладающая конституционным статусом республики (государства) — равноправного субъекта РФ; по договору от 20 марта 1996 г. с Республикой Коми — это один из северных регионов РФ.

Наиболее лаконичное определение содержит договор от 27 мая 1996 г. с Чувашской Республикой, ограничивающийся констатацией: Чувашия — субъект Российской Федерации. Подобное определение содержится в конституциях Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии.

Вместе с тем Конституции Тывы и Башкортостана исходят из договорного статуса этих республик: “отношения Республики Башкортостан с РФ являются договорными” (ст. 70 Конституции Республики Башкортостан); “Республика Тыва признает свое нахождение в составе РФ на основе Федеративного договора” (ст. 1 Конституции Республики Тыва). Конституции Татарстана и Тывы утверждают, что республики самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус. Чеченская Конституция объявляла республику самостоятельным суверенным государством, “равноправным субъектом в системе мирового содружества наций”. Конституция Тывы предусматривает даже право выхода из состава Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Конституция Дагестана утверждает, что “Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа” (ст. 70 Конституции Республики Дагестан).

Закрепление иерархии нормативно-правовых актов РФ

“Бумеранг” борьбы за верховенство законов, запущенный органами власти РСФСР, бывшей тогда еще союзной республикой в составе СССР, в “войне законов” с союзным центром вернулся в правовое пространство России. Г.В. Барабашев определяет правовой аспект “войны законов” как “выраженное в государственно-правовой форме принципиальное отношение законодательных органов к проблеме субординации законодательных актов федерации и ее субъектов”1. По его меткому выражению, в “войне законов” “открылся своеобразный “второй фронт”2. Вопрос о соответствии нормативных актов субъектов федеративного государства федеральному законодательству был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

Ряд субъектов Российской Федерации закрепил противоречащий федеральной Конституции принцип верховенства республиканских Основных законов и республиканского законодательства. Подобное верховенство закреплено в Конституциях Адыгеи (ч. 1 ст. 6), Дагестана (ч. 3 ст. 4), Ингушетии (ч. 1 ст. 7), Саха (Якутии) (ч. 1 ст. 7), Тывы (ч. 5 ст. 8), Удмуртии (ч. 2 ст. 7), Татарстана (ст. 165), Башкортостана (ч. 1 ст. 155), КабардиноБалкарии (ч. 1 ст. 14) и др. Похожие нормы содержатся в Уставах Иркутской области (ст. 2) и Ханты-Мансийского автономного округа (п. 2 ст. 59).

В соответствии со ст. 59 Конституции Републики Татарстан от 6 ноября 1992 г. “законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Приводимая формулировка не соответствует ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору. Конституция Татарстан, как и Конституция Чечни, вообще не упоминают действие Конституции РФ и федерального законодательства на территориях рассматриваемых республик. Ст. 1 Конституции Чеченской Республики предусматривала, что “Чеченская Республика принимает Конституцию и законы, обладающие верховенством на ее территории”. В Конституции Республики Башкортостан (ч. 2 ст. 5) и ныне содержится следующее положение: “Законы, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение РФ, обязательны на территории Республики Башкортостан”. Это положение нельзя признать достаточно юридически корректным, так как предметы ведения федерации определяются Конституцией РФ, а не договором между РФ и Башкортостаном.

Устав Алтайского края, не утверждая верховенства своего законодательства, тем не менее не содержит и прямого признания на территории края верховенства Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента, чего настоятельно требуют нормы федеративного устройства и что содержится в большинстве уставов краев и областей (например, ч. 1 ст. 2 Устава Новгородской области; ч. 1 ст. 2 Устава Ленинградской области; ч. 1 ст. 2 Устава Оренбургской области; ч. 1 ст. 7 Устава Свердловской области и т.д.).

Ряд субъектов Российской Федерации в своих уставных актах закрепляет механизмы, разрывающие правовое пространство страны. Так, Конституция Саха (Якутии) не признает верховенство федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Конституция республики предусмотрела механизм ратификации Палатой представителей Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) федеральных законов и нормативно-правовых актов, принятых по предметам совместного ведения (ч. 2. ст. 41), а Устав Ставропольского края закрепил институт распространения действия федеральных нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и управления федерации по предметам совместного ведения, на территории края. Конституция Республики Ингушетия (п. 15 ст. 60) включает норму о ратификации парламентом республики федеральных законов, изданных по вопросам совместного ведения. Если следовать уставу края, федеральные законы по предметам совместного ведения действуют на территории края через принимаемые в соответствии с ними законы края, а акты федеральных органов исполнительной власти — через акты органов исполнительной власти края.

Конституция Республики Тыва (ч. 2 ст. 112) устанавливает, что в случае противоречия Конституции Российской Федерации действуют нормы республиканской конституции по предметам совместного ведения федерации и республики, а споры подлежат разрешению по согласованию сторон. В Уставе Архангельской области (ч. 4 ст. 3) утверждается, что “принятые федеральными исполнительными органами власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти области или местного самоуправления нормативные акты, ограничивающие права и свободы человека и гражданина на территории Архангельской области, незамедлительно приостанавливаются соответствующим органом государственной власти области до разрешения вопроса в установленном порядке”. Сходные положения закреплены уставами Саратовской (ст. 105), Курганской (ст. 168) областей, Агинского Бурятского автономного округа (ст. 82).

Конституции Башкортостана, Коми, Тывы и Якутии содержат положения о возможности приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Основным законам этих республик. Конституция Дагестана наделяет республиканские органы власти подобным полномочием в случае, если законы и иные акты федерации противоречат суверенным правам и интересам республики. Конституция Ингушетии (ч. 2 ст. 7) утверждает правомерность законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти и управления РФ на территории Республики Ингушетия, “если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия”. Устав Саратовской области содержит возможность приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, если они противоречат законодательству или интересам населения области. Ст. 65 Конституции Республики Коми, закрепляя положение о непротиворечии законов и иных правовых актов республики законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями РФ, тем не менее утверждает, что в случае противоречия федеральных законов правовым актам, принятым органами государственной власти Республики Коми в соответствии с полномочиями Республики Коми, действуют правовые акты Республики Коми. Аналогичная норма содержится в ч. 2 ст. 22 Конституции Республики Бурятия: “Конституция Республики Бурятия имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению Республики Бурятия”. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом республики, изданным по вопросам правового регулирования республики, действует нормативный правовой акт Республики Бурятия.

Осуществление закрепленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами

Расхождения во взглядах на понимание правового статуса субъектов федерации приводят к возникновению правовых противоречий в конкретных правоприменительных вопросах: приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Ведь суверенитет государства находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления верховенства публичной власти государства и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению неуверенности и нестабильности в гражданско-правовом обороте. Некоторые республики не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.

Основным в данной категории нарушением следует признать несоответствие в регулировании отношений собственности, выражающееся прежде всего в конституционно-правовой передаче природных ресурсов, находящихся на территории субъекта федерации, в собственность субъекта федерации (подобные нарушения имеют место в Республике Саха (Якутия) и Ингушетии). Как известно, ч. 2 ст. 67 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Согласно ст. 1 Федерального закона “О континентальном шельфе Российской Федерации” континентальный шельф Российской Федерации “включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации… на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка”.

Однако в ст. 5 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится положение, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия). Конституция Республики Саха относит к ведению республики все вопросы регулирования эксплуатации природных ресурсов и охраны окружающей среды. Приведенные положения республиканской конституции неконституционны: именно Российская Федерация обладает исключительными суверенными правами и осуществляет исключительную юрисдикцию на континентальном шельфе и в экономической зоне.

Нарушает исключительные права федерации и Устав Пермской области, утверждающий, что территорию Пермской области образуют “земельная поверхность, вода, воздушное пространство в границах области” (ч. 1 ст. 5 Устава). Как уже отмечалось, внутренние воды, территориальное море, недра и воздушное пространство не входят в состав территории субъекта федерации. Территория субъекта Российской Федерации понимается как сухопутная территория субъекта Российской Федерации.

Конституции Адыгеи (ст. 13, 53), Дагестана (ст. 14), Ингушетии (ст. 10), Калмыкии (ст. 14), Северной Осетии (ст. 10, 28), Кабардино-Балкарии (ст. 8) утверждают верховенство республик в отношении национальных богатств, устанавливают право исключительной собственности республик на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы.

Уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов закрепляют положение о принятии к своему ведению вопросов финансового, валютного, кредитно-денежного, таможенного регулирования. Конституция Тывы предусматривает возможность формирования собственной республиканской таможни (п. 15 ст. 73), Конституции Башкортостана и Саха (Якутии) отмечают, что законодательный орган республики вправе установить размер взносов республик в федеральный бюджет. Так, Конституцией Республики Башкортостан (ст. 148-155 разд. 4 “Финансы и кредит”) утверждается, что финансовая самостоятельность республики обеспечивается ее бюджетной системой, включающей общереспубликанский бюджет и бюджет административно-территориальных единиц республики. Далее устанавливается, что Государственное Собрание Республики Башкортостан ежегодно утверждает взносы в бюджет Российской Федерации в размерах, определенных соглашением сторон для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и осуществления иных расходов в интересах обеих сторон.

Осуществление субъектами федерации внешних связей

Основной проблемой в данном контексте является отнесение к ведению субъекта Федерации вопросов регулирования внешней политики и международных отношений. Право самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры предоставили сами себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, Конституции этих республик (п. 3. ст. 89 Конституции Республики Татарстан, ст. 69 Конституции Республики Саха (Якутия), п. “з” ст. 88 Конституции Республики Башкортостан, п. 2 ст. 62 Конституции Чеченской Республики, п. 1 ст. 93 Конституции Республики Ингушетия), раскрывая полномочия высших органов власти республик, отмечают право республик определять и осуществлять ее внутреннюю и внешнюю политику. Так, согласно Конституции Башкортостана внутреннюю и внешнюю политику республики определяет Государственное Собрание совместно с Президентом республики. Ст. 13 Конституции Бурятии закрепляет за республикой право в пределах своего ведения заключать международные договоры, устанавливать торговые и иные отношения с иностранными государствами.

В меньших объемах отнесли к своему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п. “к” ст. 71 Конституции РФ, Архангельская (ст. 23 Устава), Брянская (ст. 40 Устава), Воронежская (ст. 33, 72 и 73 Устава), Омская (ст. 5 Устава), Тюменская (ст. 6, 9 и 28 Устава), Свердловская (ст. 46 Устава), Самарская (ст. 95 Устава) области.

Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения к предметам ведения Российской Федерации, и лишь вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет также и в законе о международных договорах: заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.

В своем письме Председателю Государственного Собрания Башкортостана Президент РФ В.В. Путин, требуя привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, отметил, что в ряде статей Конституции республики “проводится идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами”, что прямо противоречит Конституции РФ и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов3.

В известной степени противоречат данным установкам некоторые положения договоров о разграничении полномочий, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов федерации. Так, возможность заключения международных договоров и соглашений предусмотрена п. 14 ст. 3 Договора “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан”. Несколько иными полномочиями наделяются в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения Свердловская область, Республика Саха, которые вправе “заключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств” (ст. 13 Договора “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области”; ст. 1 Договора с Республикой Саха (Якутия); ст. 3 Договора “О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области”; ст. 15 Договора с органами власти Омской области).

Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” от 4 января 1999 г. Законом установлено: “Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств” (п. 1 ст. 1). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются в форме соглашений.

Можно утверждать, что законодательство Российской Федерации в целом исходит из возможности участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях, при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международной правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры. Закрепленные права на заключение международных договоров, предоставленные Республике Татарстан и Республике Башкортостан, должны быть аннулированы как противоречащие федеральному законодательству. Соглашения между субъектами различных федераций, между субъектами федераций и иностранными государствами, а также соглашения внешнеэкономического характера не относятся международным правом к международным договорам. Субъекты Российской Федерации не обладают международной договорной правоспособностью.

Итак, Российская Федерация в лице своих федеральных органов государственной власти обладает монополией на осуществление международных договорных отношений. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Следует отметить, что в случае принятия поправки к Бюджетному кодексу, внесенной Президентом России В.В. Путиным, предусматривающей исключение из ст. 99 этого кодекса слов “в том числе международных”, субъекты Российской Федерации фактически будут лишены права заключать международные соглашения в сфере экономики.

При анализе текста Конституции необходимо уточнить, в каком соотношении находятся между собой п. “к” ст. 71, закрепляющий положение о том, что внешняя политика, международные отношения Российской Федерации и международные договоры находятся в ведении Российской Федерации, и п. “о” ст. 72, предусматривающий, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В действительности противоречия здесь нет. Однако абсолютно неурегулирован на сегодняшний день процесс данной координации. Важной стороной внешнеполитической деятельности субъектов федерации является то, что федерация несет ответственность за последствия деятельности ее субъектов в области внешней политики и экономики. Целесообразно принятие федерального закона о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности.

Обеспечение безопасности и стабильности на территориях субъектов Федерации

Вопросы безопасности государства и решения всего комплекса вопросов по введению специальных правовых режимов, направленных на ее обеспечение, находятся в перечне исключительных прерогатив центральной власти. Регулирование режимов военного и чрезвычайного положения относится к ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Решение об их применении принимается федеральными органами государственной власти.

Нарушение данных прерогатив федеральной власти выражается в закреплении в конституциях субъектов федерации, прежде всего в республиках, в перечне полномочий органов власти и управления субъектов федерации права на введение чрезвычайного положения на территории субъекта федерации. Наиболее распространенной является схема о наделении законодательного органа республики правом на утверждение указов президента республики о введении чрезвычайного положения на всей территории республики или в ее отдельных местностях. Подобные процедуры закреплены Конституциями Адыгеи (ст. 70), Бурятии (ст. 86), Дагестана (ст. 81), Ингушетии (ст. 60), Карелии (ст. 58), Калмыкии (ст. 30 Степного Уложения), Коми (ст. 73), Северной Осетии-Алании (ст. 71), Хакасии (ст. 79). Возможность введения на территории республики органами власти самой республики чрезвычайного положения закрепляется Конституциями Тывы, Башкортостана, Удмуртии. Ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия) наделяет президента республики правом введения чрезвычайного положения, определения порядка образования территориальных воинских формирований, принятия решения о дислокации на своей территории воинских формирований. Конституция Северной Осетии предполагает право органов власти республики на дачу согласия на дислокацию на ее территории федеральных воинских формирований.

Нарушением, имеющим локальное проявление в одном из субъектов федерации — Тыве, является закрепление за властями этого субъекта федерации права на объявление военного положения и принятие решений по вопросам войны и мира. Конституция Республики Тыва полагает, что принятие решения по вопросам войны и мира осуществляется Верховным Хуралом республики по представлению президента республики (п. 11 ст. 63). Вторжением в сферу полномочий федеральных властей следует признать и провозглашение в Основных законах республик Татарстана (ч. 2 ст. 8), Тыва (ч. 2 ст. 3) и Саха (ч. 2 ст. 6) зон, свободных от оружия массового поражения.

Обеспечение единства прав и свобод граждан на территории Российской Федерации

Особо следует отметить тенденцию игнорирования конституционным (уставным) законодательством субъектов федерации конституционного требования равенства прав граждан.

Одним из “лидеров” по количеству положений, нарушающих принцип единства прав граждан Российской Федерации на всей территории страны, является Ставропольский край. Ст. 3 Устава Ставропольского края предусматривает преимущества жителей Ставропольского края перед другими лицами, находящимися на территории края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов данного края. В ст. 18 Устава края зафиксировано, что лица, не являющиеся жителями Ставропольского края, не могут избираться в органы государственной власти и местного самоуправления края, а также участвовать в краевом и местном референдумах. Это прямо противоречит как положениям ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, устанавливающим равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе вне зависимости от места жительства, так и положениям Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан и на участие в референдуме”.

В ч. 4 ст. 3 Устава Ставропольского края утверждается: “Законы Ставропольского края могут предусматривать для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства использование отдельных прав и свобод при условии постоянного проживания на территории Ставропольского края”, причем, как следует из смысла положения Устава, лишь “жителям Ставропольского края обеспечивается равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств” (ст. 14 Устава Ставропольского края). Подобные положения противоречат Конституции РФ (ст. 19, 55, 71) и Закону РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, содержащим прямой запрет на установление в качестве условия, обеспечивающего возможность пользоваться правами, постоянное проживание гражданина на территории того или иного субъекта федерации.

Конституция Республики Бурятия, закрепляя процедуры изменения статуса республики или ее территории, предусматривает, что для принятия подобного решения необходимо, чтобы за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме (ч. 4 ст. 60 Конституции). Это положение вполне сочетается с утверждением, что “Республика Бурятия образована в результате реализации права бурятской нации на самоопределение” (ч. 4 ст. 60), что вступает в противоречие с п. 1 ст. 3 республиканской конституции, закрепляющей положение, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в республике является ее многонациональный народ. Вполне понимая причины, обусловившие принятие подобного решения, и правовые доводы, его обосновывающие, нельзя не отметить при этом нарушения равноправия граждан вне зависимости от их национальности. Следует добавить, что подобная норма не согласуется с принципами избирательного права, прежде всего с обеспечением тайны голосования. Каким образом предполагается определять национальность проголосовавшего гражданина, если только не вводить при осуществлении процедуры голосования различные формы избирательных бюллетеней: для “граждан бурятской национальности” и для всех остальных?

Избирательные права граждан нарушаются, в частности, при установлении различных цензов в качестве условия для избрания на высшие должности субъектов федерации или депутатами законодательных органов. Подобные цензы не предусмотрены федеральными законодательными актами. Законодательство ряда субъектов федерации содержит требование к кандидатам на высокие посты о непрерывном проживании в течение определенного времени на данной территории. Подобные ограничения предусмотрены Конституциями Карелии, Коми, Адыгеи, Хакасии, Татарстана, Алтая, Удмуртии, Мордовии, Краснодарского края, Архангельской, Липецкой, Иркутской, Псковской областей. В Краснодарском крае постоянное проживание на его территории является условием осуществления прав, преимуществ и льгот, в частности на участие в осуществлении государственной власти в крае, в том числе право быть избранным депутатом государственной власти в крае и главой администрации (губернатором) края. В Курганской и Свердловской областях для кандидата в главы администрации срок обязательного проживания на территории области определялся в 5 лет.

Возможность введения избирательных цензов была предусмотрена Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. (ч. 4 ст. 4), который разрешал субъектам РФ вводить обязательное проживание сроком до одного года для кандидатов в главы администраций. Однако Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” установил, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации (п. 5 ст. 4). Данный порядок подтвердил и Конституционный Суд РФ, признавший не соответствующим Конституции РФ положение ст. 74 Конституции Республики Хакасия, закреплявшее 5-летний срок постоянного проживания на территории республики в качестве условия возможности избрания депутатом Верховного Совета республики4. Следовательно, введение подобных ограничений пассивного избирательного права актами субъектов федерации неконституционно.

В Конституции Республики Башкортостан (ст. 2) утверждается: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Республике Башкортостан. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Республики Башкортостан как государства”. В ст. 18 содержится следующее положение: “В Республике Башкортостан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией”. Упоминание о правовых гарантиях человека и гражданина, предусмотренных в Конституции РФ, в этой статье отсутствуют. Конституция Башкортостана не содержит ряд важнейших гарантий правового статуса человека и гражданина, закрепленных федеральной Конституцией: право обвиняемого на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 47 Конституции РФ), о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, иначе как только в соответствии с федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2, 3 ст. 55 Конституции РФ) и др.

Современная российская государственность столкнулась с проблемой отсутствия механизмов поддержания соответствия федерального и региональных законодательств. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры правового воздействия. Ответственность субъектов федерации, понимаемая в самом общем виде, предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной.

В силу их нахождения в составе федеративного государства на субъекты федерации в их взаимоотношениях с федерацией не может распространяться положение об иммунитете.

В качестве форм вынужденного федерального вмешательства можно предложить нижеследующие варианты.

Использование режима чрезвычайного положения. Действующий закон о чрезвычайном положении устарел. В новом федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении следует предусмотреть механизм введения чрезвычайного положения как в случаях политических кризисов, так и в качестве средства мобилизации материальных, финансовых, сырьевых ресурсов центра и регионов для преодоления угрозы экономической безопасности страны (введение чрезвычайного экономического положения).
Применение механизмов прямого правления центральной власти (президентского правления).
Перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов федерации.
Использование процедуры импичмента при решении вопроса о снятии с должностей руководителей субъектов федерации, нарушивших федеральную Конституцию. Необходима разработка и принятие федерального закона “Об ответственности должностных лиц субъектов федерации за нарушение федерального законодательства”.
Закрепление за федеральными органами власти при соблюдении соответствующих процедур, которые надлежит разработать, права на роспуск законодательных (представительных) органов власти и назначение новых выборов.
Установление обязанности субъекта федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления.
Перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов федерации.
Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов федерации.
Ликвидация субъекта федерации как самостоятельного образования.
В настоящее время российская правовая система не только не содержит значительной части из вышеперечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций и уставов субъектов федерации подчеркиваются гарантии их правового статуса и режим безответственности органов государственной власти и управления за принимаемые ими решения. “Подобные институты вмешательства, — отмечал В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию, — есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов”5.

Нормативное обеспечение механизмов федерального вмешательства, федеративной ответственности обусловливает потребность разработки и принятия специальной программы, пакета законов. В состав этого пакета должны войти законы: “О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности Российской Федерации”, “Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам”, “О порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством”, “О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации”, “Об институте федерального вмешательства и порядке его осуществления”. В основу пакета должен быть положен Закон “О единстве государственной власти в Российской Федерации”.

Закрепление ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных, центробежных тенденций, разрушением страны, но и будет препятствовать становлению в России демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов федерации, особенно республик. Преодолеть их можно при установлении и соблюдении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Барабашев Г.В. “Война законов”: юридический аспект. Соотношение федерального и республиканского законодательства (Научная дискуссия на Совете юридического факультета МГУ) // Вестник Московского университета. Сер.11. Право. 1992. №3. С. 23. (назад)

2 Там же. С. 26. (назад)

3 Цит по.: Романова Л. Путин борется с местными суверенитетами // Независимая газета. 2000. 12 мая. (назад)

4 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. №5. С. 11-14. (назад)

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)”. М., 2000. С. 29. (назад)