Реформа Совета Федерации

АВТОРЫ: В. О. Лучин, И. В. Филиппов

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №10,2000


Реформы в России приобретают перманентный, самодовлеющий характер. Толчком для очередной реформы служит, как правило, смена руководства страны.

Новый Президент Российской Федерации Владимир Путин начал проводить реформы по нескольким направлениям, в том числе в политической области. При этом, естественно, возникает вопрос: что будет означать реформа государственной власти для страны, ее конституционного строя? “Если активные “силовые” действия в отношении парламента и регионов направлены на “принуждение к миру”, то есть к диалогу ради совершенствования системы разделения властей во имя интересов государства и общества в целом, – это одно… Если же на превращение властей всех типов и уровней в тень исполнительной – это совсем другое, то, что в конечном итоге ударит по ней самой”1.

“Предвестником” реформы стало телевизионное выступление Президента и издание им Указа от 13 мая 2000 г. “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”, в соответствии с которым институт полномочных представителей Президента в 89 субъектах Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента в новых 7 федеральных округах.

Затем Президент внес в Государственную Думу “пакет законопроектов”, в результате рассмотрения которого были приняты три закона: Федеральный закон от 3 августа 2000 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”; Федеральный закон от 4 августа 2000 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”; Федеральный закон от 5 августа 2000 г. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”.

Последний из перечисленных законов вызвал наиболее острые споры в обществе, прессе, научных кругах, Парламенте.

Согласно Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны (ст. 10). Представительным и законодательным органом России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, ч. 1 ст. 95). В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95).

Согласно ч. 2 ст. 96 Конституции, порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом. Такой закон был принят в 1995 г.2 Согласно этому закону, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Таким образом, членами Совета Федерации стали региональные лидеры, выбранные непосредственно населением. Это сделало Совет Федерации сильным органом государственной власти, поскольку каждый из его членов осуществлял практическую деятельность в “своем” регионе.

К ведению Совета Федерации отнесены: утверждение президентских указов о введении военного и чрезвычайного положений, решение вопроса о возможности использования Воинских формирований Российской Федерации за ее пределами. Совет Федерации участвует в процедуре отрешения Президента от должности, в принятии важнейших кадровых решений (назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя председателя Счетной палаты и половины её аудиторов (ст. 102 Конституции).

Вкратце история нового Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” (далее – Закон) выглядит так. Законопроект был внесен Президентом в Государственную Думу 17 марта 2000 г. Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении 31 мая. Совет Федерации 7 июня того же года направил в Государственную Думу свои поправки к законопроекту, а 14 июня он дополнил их “таблицей возражений”, первый пункт которой гласил: “существующий порядок формирования Совета Федерации в полной мере соответствует действующей Конституции Российской Федерации, сложившейся политической ситуации и нет необходимости менять его столь радикальным способом”. 23 июня Государственная Дума, рассмотрев более 200 поправок, приняла Закон во втором и третьем чтениях (большинством в 308 голосов). 28 июня 2000 г. Совет Федерации подавляющим большинством голосов (129 голосов “против”, 13 “за”) отклонил Закон и даже принял решение о нецелесообразности создания согласительной комиссии3. Тем не менее, 30 июня Государственная Дума предложила Совету Федерации все же создать согласительную комиссию “для преодоления разногласий” по Закону. На своем внеочередном заседании 7 июля 2000 г. Совет Федерации согласился с предложением о создании согласительной комиссии и утвердил состав своих представителей в ней. Наряду с Государственной Думой, Президент своим распоряжением от 10 июля 2000 г. принял соответствующие предложения палат Парламента и направил в согласительную комиссию своих представителей. Уже 14 июля стороны констатировали, что разногласия не преодолены (не был достигнут консенсус по ст. 4 и 9 Закона, касающимся назначения члена Совета Федерации – представителя исполнительной власти субъекта Федерации и прекращения полномочий члена Совета Федерации). Депутация Государственной Думы в согласительной комиссии предложила вернуться к рассмотрению этих вопросов 17 июля 2000 г. В этот день стороны пришли к договоренности и представили в Государственную Думу согласованную редакцию Закона. 19 июля Закон был принят Государственной Думой, 26 июля одобрен Советом Федерации и 5 августа 2000 г. подписан Президентом.

Не будем подробно останавливаться на том, по каким причинам Совет Федерации все же одобрил Закон, в котором и после работы согласительной комиссии сохранились положения, вызывавшие категорические возражения большинства членов Совета Федерации. Ответ на этот вопрос кроется, по-видимому, в плоскости таких журналистских клише как “политический торг”, “мягкий самороспуск”, “политическое давление”. Кроме того, многими депутатами Государственной Думы публично демонстрировалась решимость “опрокинуть вето верхней палаты” в том случае, если согласительная комиссия не придет к компромиссному решению, что привело бы к подписанию более “жесткого” варианта Закона, то есть вообще без учета предложений Совета Федерации. Это подтверждается и тем, что “первая редакция” (до работы согласительной комиссии) Закона была принята Государственной Думой большинством в 308 голосов, а для преодоления “вето” Совета Федерации требуется 300 голосов4.

Одним из главных аргументов в пользу необходимости реформы Совета Федерации стало то, что в эту палату Парламента входят представители исполнительной власти субъектов Федерации. Соглашаясь с данным тезисом, отметим, что такая коллизия заложена в самой Конституции. Статья 10 главы 1 Конституции устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Частью 2 ст. 16 Конституции установлено, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в первой главе. Вместе с тем, ч. 2 ст. 95 заложила такое противоречие, указывая на то, что один из представителей от каждого субъекта Федерации в Совете Федерации – представитель от исполнительной власти.

Наличие этого противоречия было косвенно подтверждено и Конституционным Судом, который отметил в одном из своих определений, что “оспаривая конституционность статьи 1 Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” как нарушающей принцип разделения властей, Государственная Дума, по существу, ставит вопрос о проверке соответствия статье 10 Конституции Российской Федерации, закрепляющий указанный принцип, ее статьи 95 (часть 2), согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти”5.

Еще одно противоречие возникает при сопоставлении статей, устанавливающих распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами с той же 95-й статьей, согласно которой Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации.

При этом получается, что губернатор, как глава исполнительной власти субъекта Федерации, принимает участие в решении вопросов совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции) и вопросов ведения субъекта Федерации (ст. 73 Конституции), а как член Совета Федерации – законодательного органа Российской Федерации – принимает участие в решении вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции). То есть одно и то же лицо принимает участие в федеральном и “региональном” законотворчестве; выступает как представитель исполнительной власти регионального уровня в установлении двухсторонних экономических отношений с Федерацией и одновременно принимает участие в установлении правовых основ единого рынка всей страны. Двусмысленным представляется и тот факт, что каждый член Совета Федерации, как федеральный законодатель, участвует в принятии федеральных законов и контроле за их соблюдением; в решении вопросов федеративного устройства и территории Российской Федерации; в создании федерального коллизионного права (пункты “а”, “б” и “п” ст. 71 Конституции).

В упомянутом выше определении Конституционный Суд отметил, что его компетенция “не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны недействующими”. На наш взгляд, Конституционный Суд мог и должен был устранить существующие противоречия и обеспечить тем самым приоритет основ конституционного строя Российской Федерации.

Новый Закон не улучшил, а усугубил ситуацию. Ключевыми положениями Закона стали те, которые касаются перехода от членства в Совете Федерации “по должности” к его формированию “по назначению” органами исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации.

Согласно ст. 94 Конституции Федеральное Собрание не только законодательный, но и представительный орган. Причем в условиях демократического государства (коим является Россия согласно ст. 1 Конституции) под представительством понимается именно народное представительство, ведь согласно ч. 1 ст. 3 Конституции “носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ”. При существовавшей схеме формирования Совета Федерации его представительный характер, хотя и опосредовано, все-таки был налицо. Следующим шагом могли бы быть прямые выборы “сенаторов”. Однако, с этой точки зрения, реформа стала не прогрессивной, а регрессивной. Формирование Совета Федерации из назначаемых лиц делает его скорее квазипредставительным органом.

Полагаем, что главной причиной отклонения Закона в его “первой редакции” Советом Федерации являлась именно неприемлемость для членов Совета Федерации концепции его формирования “по назначению”.

В числе наиболее часто “тиражируемых” в средствах массовой информации утверждений о потребности в укреплении государственной власти, обеспечении единого правового пространства звучало мнение Президента о необходимости “возвращения в центр федеральных полномочий”, о том, что “у каждого органа государственной или муниципальной власти должны быть не только права, но и обязанности”, о необходимости приведения в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством актов субъектов Федерации6. Эти высказывания представляются справедливыми, но причем здесь изменение порядка формирования Совета Федерации? Ведь речь идет о нормотворчестве в субъектах Федерации, а не о деятельности Совета Федерации как палаты федерального Парламента. В чем смысл того, что между губернатором и Президентом появятся два посредника – политический представитель Президента “по линии” федеральной исполнительной власти и член Совета Федерации “по линии” федеральной законодательной власти?

Укрепление государственной власти — задача, безусловно, актуальная, неотложная. Но она требует адекватных и продуманных решений. Так, для обеспечения законности в стране необходимо повышение эффективности работы Прокуратуры и, самое главное – судов. Конституционный Суд, правом обращения в который наделен Президент, неоднократно рассматривал дела о соответствии основных законов субъектов Федерации Конституции РФ и принимал решения, направленные на приведение региональных конституций и уставов в соответствие с Конституцией РФ. Президент имеет конституционные полномочия по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Главным направлением реформы, таким образом, должно было бы стать укрепление самой судебной власти, обеспечение выполнения судебных решений и расширение полномочий федеральных судов, действующих в субъектах Федерации по отмене (приостановлению) принимаемых нормативных актов соответствующего уровня.

Но и существующие конституционные нормы позволяют Президенту осуществлять деятельность по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Так, еще 11 мая 2000 г. были приняты сразу три указа Президента, приостанавливающие действие законодательных актов президента и правительства Ингушетии, а также администрации Амурской области. В прессе отмечалось, что еще 15 подобных законов готовятся к подписанию7. 12 мая Президент направил председателю Государственного собрания Башкирии письмо с представлением о необходимости приведения конституции этой республики в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации8. Спустя несколько дней Президент подписал указ о приостановлении действия постановления главы Смоленской области как противоречащего федеральному налоговому законодательству9. Это были практические меры правового, а не только политического характера, направленные на унификацию законодательства в стране. Эффективным решением можно считать и создание Федерального банка данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации10.

Изменение же порядка формирования Совета Федерации вряд ли станет эффективным инструментом создания единого правового пространства в России. Не решив имеющиеся противоречия формирования Совета Федерации с точки зрения принципа разделения властей, Закон создал новые правовые коллизии.

Статья 4 “первой редакции” Закона устанавливала, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (высшим исполнительным органом государственной власти) субъекта Российской Федерации с согласия высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта норма противоречила принципу разделения властей по двум основаниям.

Во-первых, как это ни банально звучит, представитель исполнительной власти субъекта Федерации в Совете Федерации должен назначаться собственно исполнительной властью (как, например, полномочные представители Президента назначаются им без чьего-либо согласия). В соответствии с одним из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации “ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Эти требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в статье 95 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Такое раздельное представительство становится бессмысленным, если оба представителя – председатель Законодательного Собрания и глава администрации – избраны одним и тем же органом”11.

Во-вторых, назначение представителя в Совете Федерации от законодательного органа власти субъекта Федерации без какого-либо участия главы его исполнительной власти нарушило бы баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти субъекта Федерации. В соответствии с упомянутым постановлением Конституционного Суда “сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого”. Эта правовая позиция прослеживается и в ряде других судебных решений12.

В результате работы согласительной комиссии указанный дисбаланс был несколько снижен, так как вступившим в силу Законом установлено, что для назначения представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта Федерации требуется не согласие законодательного органа субъекта Федерации, а лишь то, чтобы две трети депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на очередном или внеочередном заседании не проголосовали против назначения представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (ч. 3 ст. 5 Закона). Вместе с тем проблема дисбаланса властей осталась нерешенной.

В первой редакции Закона возможность отзыва регионального представителя как от законодательной, так и от исполнительной власти не была предусмотрена. Для того, чтобы, например, губернатор смог отстранить от должности своего представителя в Совете Федерации, он должен был бы подать в отставку, так как согласно ст. 4 Закона, представитель избирается на срок его полномочий13. Отсутствие компромисса по данному вопросу привело к тому, что 14 июля 2000 г. стороны фактически констатировали, что зашли в тупик14. Но на итоговом заседании согласительной комиссии 17 июля 2000 г. компромисс был все же найден. Статья 9 Закона была дополнена частью 2: “полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в каком осуществляется его избрание (назначение)”. Это можно считать главным результатом работы согласительной комиссии, так как в противном случае Совет Федерации вообще перестал бы выполнять функцию представления интересов регионов, ведь его членами стали бы не выбранные населением, а назначенные, да еще вдобавок фактически не отстраняемые от должности, лица. В этом случае Совет Федерации без всяких оговорок стал бы, по мнению члена Совета Федерации А. Попова, “суррогатным”15.

Отметим и то, что указанная формулировка, касающаяся прекращения полномочий члена Совета Федерации, не содержит указаний на основания для принятия такого решения. Согласительная комиссия рассматривала, но не приняла формулировку, по которой полномочия члена Совета Федерации прекращаются после принятия решения назначившим его органом, “если представитель в Совете Федерации не исполняет или ненадлежаще исполняет обязанности, возложенные на него федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации”. Определение “надлежащего” или “ненадлежащего” исполнения членом Совета Федерации зависит, в конечном итоге, от субъективного мнения главы исполнительной власти либо депутатов представительного органа субъекта Федерации. Вместе с тем указание на то, что соответствующий нормативный акт о прекращении полномочий члена Совета Федерации должен содержать мотивировочную часть, могло бы быть полезным с практической точки зрения (как юридическое основание для принятия депутатами законодательного органа субъекта Федерации соответствующего решения).

Сторонники президентской реформы указывали на то, что члены Совета Федерации должны работать на профессиональной постоянной основе, а не “по совместительству”, как на местах, так и в Москве. Не пытаясь полемизировать с этим мнением по сути, отметим, что Конституцией определено, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе (ч. 3 ст. 97). Нормы относительно профессионального характера работы членов Совета Федерации отсутствуют. По мнению члена Совета Федерации В. Платонова “введение подобной нормы относительно членов Совета Федерации статьей 13 обсуждаемого закона в Федеральный закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” не может быть признано обоснованным, так как в конституционном праве нельзя руководствоваться принципом “разрешено все, что не запрещено”16.



В результате работы согласительной комиссии эта ситуация не поменялась. Была лишь исправлена ошибка юридико-технического характера. В первой редакции Закона (ст. 13) указывалось, что в Федеральный закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” вносятся дополнения, распространяющие действие ряда положений на членов Совета Федерации. Среди них – положения об осуществлении полномочий на постоянной основе и о том, что член Совета Федерации не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем, согласно той же редакции Закона (ст. 11), избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом должно быть завершено не позднее 1 февраля 2001 г. Это фактически делало всех членов Совета Федерации, которые продолжают выполнять свои обязанности до назначения новых членов Совета Федерации, нарушителями федерального законодательства и приводило к грубой коллизии правовых норм. Принятая согласительной комиссией новая формулировка ст. 13 Закона решила эту проблему.

Не был устранен и еще один недостаток проекта Закона. Согласно ст. 6 Закона “рассмотрение законодательным (исполнительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатур для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа”. В соответствии же с пунктом “г” ст. 71 Конституции формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации. Таким образом, вопрос о том, какие лица могут являться членами Совета Федерации, отдан “на откуп” не просто законодательству субъектов Федерации, а регламентам законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Но, во-первых, исполнительный орган может и не иметь регламента, а, во-вторых, регламент законодательного органа содержит преимущественно нормы процессуального характера (причем ключевые “процессуальные” моменты назначения члена Совета Федерации установлены самим Законом: ст. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11).

При достаточной определенности в том, как будут назначаться новые члены Совета Федерации, не ясно, кто сможет ими стать. Закон содержит лишь общие ориентиры: возрастной ценз – 30 лет (был увеличен с 21 года по решению согласительной комиссии); требование о гражданстве Российской Федерации; требование об обладании правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Статья 7 Закона содержит требование о предоставлении кандидатами на должность члена Совета Федерации в назначающий орган сведений о размере и источниках дохода кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения), а также сведений об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

При буквальном толковании ст. 6 Закона можно сделать вывод о том, что законодательный орган конкретного субъекта Федерации может принять в своем регламенте поправки, касающиеся, например, стажа работы по определенной специальности или ценза оседлости. А если губернатор какой-нибудь области, согласно ст. 6 Закона, утвердит свой “регламент”, в котором укажет, что членом Совета Федерации – представителем от исполнительного органа государственной власти этого субъекта Федерации, может быть только гражданин, работавший ранее губернатором либо вице-губернатором? Такая ситуация – не лучший вклад в построение “единого правового пространства” в стране.

По решению согласительной комиссии на год был продлен срок ротации членов Совета Федерации – до 1 февраля 2002 г., что можно расценивать как некоторую политическую уступку региональным лидерам.

Еще до начала работы согласительной комиссии в силу ряда причин политического характера было очевидно, что судьба Совета Федерации предрешена. “Будем мы обсуждать или не будем, будем голосовать или не будем, – заметил член Совета Федерации Б. Мальцев, – все равно, видимо, Совет Федерации в нынешнем составе заседать не будет”17. Согласительной комиссии удалось все же внести несколько важных поправок. Во-первых, это указание на возможность отзыва члена Совета Федерации, во-вторых, некоторое снижение роли законодательного органа субъекта Федерации при назначении представителя от исполнительного органа власти субъекта Федерации. Политически важным можно считать увеличение срока ротации Совета Федерации на один год.

Помимо указанных выше, согласительной комиссией были внесены и другие, менее значительные поправки (преимущественно юридико-технического характера); всего было внесено 16 поправок.

Вместе с тем концептуальные положения Закона практически не подверглись изменениям, в результате чего:

· объективно снижается “политический вес” и влияние Совета Федерации на государственную политику, так как регионы будут представлять не выбранные населением представители и не первые лица субъектов Федерации, а всего лишь их “назначенцы”;

· каждый член Совета Федерации окажется “между двух огней”: работая в Москве на постоянной основе и контактируя с федеральной властью, он в любой момент без объяснения причин может быть отстранен от должности назначившим его органом субъекта Федерации;

· заложены предпосылки для формирования весьма неоднородного по составу Совета Федерации вследствие того, что требования к кандидатам в члены Совета Федерации будут устанавливаться региональными “регламентами”;

· увеличивается “дистанция” между регионами и центром, поскольку члены Совета Федерации не смогут держать “руку на пульсе” своих регионов, а будут обязаны постоянно работать в Москве.

Эти и другие факторы, скорее всего, приведут к тому, что Совет Федерации не сможет оказывать заметного влияния на политику государства. В настоящий момент нет оснований говорить о том, что существует “достойная замена” органу выражения федеративного характера российского государства.

С подачи Администрации Президента еще на стадии обсуждения проекта Закона в прессе появилась информация о грядущем создании нового органа – Государственного совета. Название, по-видимому, не случайно – именно так называлась верхняя палата Парламента Российской Империи.

В прессе высказывалось множество противоречивых точек зрения о том, каким быть Государственному совету, причем в этой дискуссии приняли участие многие депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации18. Мнения были самые различные как о численности этого органа и распределении “мест”, так и о его полномочиях. Развернулась дискуссия о том, главы каких регионов должны входить в Государственный совет – дотационных или “доноров”, либо все члены сегодняшнего Совета Федерации должны оказаться в Госсовете вместе с лидерами фракций Государственной Думы. Разные точки зрения высказывались и о том, как закрепить правовое положение нового органа. Говорили о Законе, Указе, о внесении изменений в Конституцию. Последнее сразу представлялось маловероятным: создание сильного конституционного органа в противовес исполнительной власти оказалось бы вне логики президентской реформы – зачем тогда было реформировать Совет Федерации?

Сама идея Государственного совета стала своеобразной “компенсацией” членам Совета Федерации за их “политические потери”, вызванные изменением порядка формирования Совета Федерации. Вот как объяснил свою поддержку Закона в редакции согласительной комиссии член Совета Федерации А.Дзасохов: “Я сторонник того, чтобы … проголосовать сейчас “за”, имея в виду, что мы разовьем успех в конструктивном диалоге с Владимиром Владимировичем Путиным относительно Государственного совета или другого государственного важного органа, где руководители регионов смогут реализовывать свои задачи”19 .

1 сентября 2000 г. Указом Президента20 было утверждено Положение “О Государственном совете Российской Федерации”. Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Среди задач Государственного совета – обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма.

Председателем Государственного совета является Президент, его членами – высшие должностные лица (руководители высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации. По решению Президента в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации два и более срока подряд.

Все члены Государственного совета, включая его секретаря, – одного из заместителей Руководителя Администрации Президента, на которого Президентом возлагаются соответствующие обязанности, – работают на общественных началах. Заседания Государственного совета проводятся, “как правило” (именно такова формулировка п. 12 Положения) один раз в три месяца; формируемый для решения оперативных вопросов Президиум заседает (тоже “как правило”) один раз в месяц.

Членами этого консультативного органа смогут стать, в отличие от Совета Федерации, только лица, которые избраны населением на высшую должность в субъекте Федерации либо неоднократно избирались на такую должность в прошлом. Члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам (п. 12 Положения).

Консультативный характер Государственного совета очевиден. Президент, возглавляя “свой” совещательный орган, определяет место и время проведения заседаний, формирует (на основе предложений членов Государственного совета) повестку дня и план работы Государственного совета. От его решения зависит и голосование по любому вопросу повестки дня (п. 17 Положения).

Заключительным пунктом Положения установлено, что “при необходимости” решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента. В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, а также внесения поправок в подготавливаемые законодательные акты, проект соответствующего документа вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента.

Очевидно, что решения Государственного совета могут быть претворены в жизнь исключительно по усмотрению Президента. Надежды губернаторов на регулярность встреч с Президентом не слишком большое приобретение, ведь и до образования Государственного совета Президент мог в любой момент провести консультации с высшими должностными лицами субъектов Федерации.

Симптоматичны высказывания в связи с реформой государственной власти некоторых ответственных сотрудников Администрации Президента. Если ранее, в период президентства Б. Ельцина, пропагандировалась доктрина “указного права” для восполнения “пробельности в законодательстве”, то теперь слышны голоса уже и о восполнении “пробелов” в Конституции!

Так, начальник Главного территориального управления Администрации Президента С. Самойлов, отмечая, что “статус Госсовета потребуется закрепить законом или изменениями в Конституции”, заметил, что “все обязанности по законотворческой деятельности будут оставлены за Советом Федерации, а ряд других вопросов общественного значения, связанных с ключевыми кадровыми назначениями, объявлением войны и мира, чрезвычайным положением, вероятно, будут переданы в ведение Госсовета”. Причем, отмечая, что “Президент сознательно пошел на административную реформу, за которой может последовать конституционная”, он считает, что “вопрос о конституционной реформе еще не созрел и “лучше, чтобы сначала наладилось четкое и эффективное управление государством”, поэтому “глубокая проработка возможных изменений в Конституции может начаться не раньше, чем через полтора-два года”21.

Сама постановка вопроса о возможности создания какого-либо органа государственной власти и передаче ему конституционных полномочий другого органа без внесения изменений в Конституцию свидетельствует о новом витке правового нигилизма в России. Это стало своеобразным логическим завершением того, что президентская реформа, несмотря на многочисленные предложения парламентариев и общественных деятелей, так и не стала реформой конституционной.

Реформа меняет баланс сил в системе разделения властей как “по горизонтали” (между федеральными органами власти), так и “по вертикали” (между Федерацией и ее субъектами). Внесение изменений в Конституцию было бы наиболее корректным, с юридической точки зрения, решением, но не наиболее эффективным для Президента, – с точки зрения политической. Ведь и при созыве Конституционного Совещания (согласно ст. 135 Конституции), и при общем порядке пересмотра Конституции (для чего согласно ст. 136 Конституции необходимо согласие не менее двух третей субъектов Российской Федерации) пришлось бы находить истинный консенсус, учитывать точку зрения различных политических сил, регионов.

В настоящее время Президент эффективно использует имеющийся у него ресурс – солидарное с ним большинство в Государственной Думе и общественную поддержку. Однако, как показывает опыт, поддержку в Государственной Думе можно и потерять. Поэтому не случайны разговоры о том, что грядет реформа Государственной Думы, ключевым моментом которой может стать переход к выборам депутатов Государственной Думы только по одномандатным избирательным округам, без “партийных списков”, что позволит обеспечить еще большую ее подконтрольность Президенту. На фоне снижения авторитета Совета Федерации это сделает Федеральное Собрание “инструментом” в руках исполнительной, точнее президентской власти, и приведёт к существенному ослаблению законодательной ветви власти. Усматривая в этом определённую тенденцию, член Совета Федерации В.Кечкин отметил: “Вместо укрепления вертикали власти мы получим политический сумбур, обострение противостояния регионов центру, доведение ситуации до абсурда и неизбежный на этой основе политический кризис. А как самый простой выход из него – разгон Совета Федерации вместе с Государственной Думой”22. Приведем также точку зрения члена Совета Федерации Н.Фёдорова: “Налицо дальнейшее бурное размножение государственной бюрократии…, закон резко увеличивает расходы на содержание государственного аппарата…, снижает эффективность взаимодействия Совета Федерации с регионами”23. Не хотелось бы, чтобы эти предостережения стали пророческими, но нельзя не замечать опасность, таящуюся в реформе Совета Федерации.

Необходимость “укрепления власти и законности”, “создания единого правового пространства” находит поддержку в обществе, в том числе и среди правоведов. При этом именно специалисты, в первую очередь, обязаны предупредить о возможных негативных последствиях реформы.

В инициировании и проведении реформы Совета Федерации возобладал паллиативный подход, произошла подмена научной аргументации предположениями, надеждами на то, что структурно-функциональные изменения в системе власти автоматически приведут к позитивным результатам. Однако в действительности так бывает далеко не всегда. Социальные ожидания, связанные с реформами, в прошлом нередко существенно расходились с общественной практикой (разделение Советов – органов государственной власти – на промышленные и сельские, создание Совнархозов и многое другое). Поэтому, чтобы реформа Совета Федерации и в целом государственной власти не обернулась очередным проявлениям субъективизма и волюнтаризма, необходимо обеспечить ее проведение в строгом соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации либо на основе ее опережающих изменений. Такого рода реформы нуждаются не только в глубоком, всестороннем профессиональном анализе, но и в честных, доверительных консультациях непосредственно с народом.

В противном случае мы рискуем оказаться в ситуации, когда вновь будем вынуждены констатировать: “Хотели как лучше, а получилось как всегда”.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Иванченко А., Рыжков В., Салмин А. Старые инстинкты новой власти // Независимая газета. 2000. 20 июля.

2 См.: Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.

3 Преобладающее настроение в зале заседания Совета Федерации после проведения голосования выразил член Совета Федерации В.Любимов: “…Мы сегодня предотвратили попытку государственного переворота. Ни больше ни меньше”. (Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 181-182. 2000. С. 37).

4 Член Совета Федерации В. Платонов указал на то, что “когда на табло /Государственной Думы/ было 308 голосов, в зале присутствовало не более 150 человек”. (Стенограмма заседаний Совета Федерации. Бюллетень № 181-182. 2000. С. 16.)

5 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 1997 г. “Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” // Архив Конституционного Суда Российской Федерации за 1997 г.

6 См.: Интерфакс. 2000. 13 июля.

7 См.: Романова Л. Путин борется с местными авторитетами // Независимая газета. 2000. 12 мая.

8 См.: Интерфакс. 2000. 12 мая.

9 См.: Интерфакс. 2000. 17 мая.

10 Решение о создании этого банка данных (регистра) закреплено Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 “О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации” // Российская газета. 2000. 16 августа.

11 См.: пункт 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.

12 См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. №10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 19 июня. № 25. Ст. 2728.

13 Это вызвало настоящее возмущение ряда членов Совета Федерации на заседании 28 июня 2000 г. (Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень №181-182. 2000 г. С.18.)

14 См.: Протокол № 5 заседания согласительной комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по выработке единого текста Федерального закона от 14 июля 2000 г. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”.

15 Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень №181-182. 2000. С. 22.

16 См.: Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 181-182. 2000. С.15.

17 См.: Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 181-182. 2000. С. 20.

18 См., напр.: Руки прочь от Конституции! Интервью Б.Немцова // Сегодня. 2000. 16 августа; Тропкина О. Второй Совет Федерации // Независимая газета. 2000. 9 августа.

19 См.: Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 183. 2000. С. 21.

20 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 “О Государственном совете Российской Федерации”.

21 См.: Интерфакс. 2000. 2 августа.

22 См.: Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 181-182. 2000. С. 20.

23 См.: Стенограмма заседаний Совета Федерации // Бюллетень № 181-182. 2000. С. 23.