(К вступлению в действие с 1 марта 2003 г. "Закона КНР о земельном подряде в деревне")

На протяжении почти 55-летнего периода существования КНР правовому регулированию земельных отношений уделялось большее или меньшее внимание в зависимости от политических и экономических условий, складывавшихся в стране. "Закон о земельной реформе Китайской Народной Республики", принятый в июне 1950 г., закрепил ликвидацию помещичьего землевладения и передачу земли крестьянам в собственность. Этот закон был разработан на основе действовавших в районах, освобожденных до провозглашения КНР, "Основных положений земельного закона Китая", принятых Всекитайской земельной конференцией в 1947 г.

Последовавшие за осуществлением в масштабах всей страны земельной реформы коренные преобразования экономического строя деревни, а именно: создание групп взаимопомощи, сельскохозяйственных производственных кооперативов низшего и высшего типов, завершение процесса кооперирования, создание народных коммун и последующий их демонтаж - регламентировались партийно-правительственными документами. В последующем результаты этих преобразований были закреплены в различных редакциях Конституции КНР и поправках к ней (1978, 1982, 1988, 1999 гг.).

Собственность на землю в китайской деревне - согласно Конституции КНР - является общественной в двух ее формах: всенародной, т. е. государственной, и коллективной. Правом пользования земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения обладают государственные хозяйства, коллективные хозяйственные организации крестьян и сами крестьяне. На различных этапах истории КНР реализация этого права на практике не была одинаковой.

После длительного перерыва законодательное регулирование земельных отношений получило воплощение в "Законе КНР об управлении землей", принятом в июне 1986 г. Закон преследовал цели улучшения использования земельных ресурсов, защиту системы социалистической собственности на землю, освоение и охрану земельных ресурсов, прежде всего обрабатываемых земель. В нем определялось, что на земле, находящейся в коллективной собственности, а также в собственности государства, используемой субъектами общенародной и коллективной собственности, коллективы или отдельные лица могут вести подрядное хозяйство, занимаясь земледелием, животноводством,

Волкова Людмила Александровна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИДВ РАН.

(c) 2003

стр. 112

лесоводством и рыборазведением. Подчеркивалось, что право хозяйствования на земле на основе подряда охраняется законом.

Более расширительное толкование права землепользования было дано в поправке к Конституции КНР, принятой в апреле 1988 г. Оно было вызвано развитием рыночных отношений в сельской экономике, во-первых, и стремлением руководства подготовить правовую основу для формирования более крупных хозяйств в деревне, во-вторых. До принятия поправки четвертый пункт 10-й статьи Конституции КНР формулировался следующим образом: "Никаким организациям или отдельным лицам не разрешается присваивать землю, покупать и продавать ее, сдавать в аренду, либо незаконно передавать в другой форме". Этот пункт в новой редакции был дополнен признанием возможности передавать право пользования землей в соответствии с законом ¹ .

Иными словами, крестьянам предоставлялось право передать весь подрядный участок или часть его в пользование другим крестьянам, кооперативам или различным хозяйственным объединениям. Принятие этой поправки содействовало облегчению и ускорению процесса формирования рынка прав пользования землей, а также создания более крупных хозяйств в деревне, что является одним из условий перехода сельского хозяйства от традиционных к современным формам организации.

В новой редакции "Закона об управлении землей (его переработанный и дополненный вариант был принят в августе 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г.) более четко прописаны положения, касающиеся права собственности на землю и права пользования ею. Закон определяет, что земля, являющаяся коллективной собственностью крестьян, считается коллективной собственностью крестьян данной деревни (курсив наш. - Л. В.), она находится в хозяйственном ведении и под управлением коллективной хозяйственной организации крестьян данной деревни или комитета жителей деревни. Участки земли, которые по отдельности уже являются коллективной собственностью крестьян двух или более коллективных хозяйственных организаций данной деревни, находятся в хозяйственном ведении и под управлением каждой коллективной хозяйственной организации данной деревни или групп жителей деревни. Земля, относящаяся к коллективной собственности крестьян волости (поселка) находится в хозяйственном ведении и под управлением сельской коллективной хозяйственной организации волости или поселка. Право пользования землей на основе подряда передается крестьянской семье. Срок хозяйствования на земле по подряду законом определен в 30 лет. Законодательно закреплено разделение права собственности на землю и права пользования ею. Субъект права собственности, обладающий правом распоряжения землей, определен многовариантно, но на практике чаще всего в качестве собственника земли выступает или коллективная хозяйственная организация крестьян деревни или комитет ее жителей.

Новым этапом на пути расширения правового поля в регулировании земельных отношений является "Закон КНР о земельном подряде в деревне", принятый в августе 2002 г. ПК ВСНП и вступивший в действие с 1 марта 2003 г. ² . В законе определено, что полномочиями предоставления крестьянам земли в подряд обладает субъект права собственности на нее. Определение его дословно совпадает с тем, которое дано в последнем варианте "Закона об управлении землей", приведенном выше. Цель принятия закона о земельном подряде - стабилизировать и совершенствовать подрядные отношения в деревне, обеспечить законные права и интересы крестьян в сфере землепользования. Передаче в пользование крестьянам на основе семейного подряда подлежат пахотные земли, лесные угодья и пастбища, находящиеся в коллективной собственности, а также земли, являющиеся государственной собственно-

стр. 113

стью, но переданные в соответствии с законом в пользование коллективам крестьян. Стороной, получающей участок пахотной земли по семейному подряду, является крестьянский двор.

На целинные земли, горные склоны, холмы, канавы, отмели и другие подобные земли метод передачи земли по семейному подряду не распространяется. Отличие состоит в том, что подряд на земли этой категории передается желающим крестьянам данной деревни или людям со стороны ¹ путем проведения открытых обсуждений, торгов и аукционов за определенную плату, которая устанавливается на договорной или конкурсной основе, тогда как пахотные земли в семейный подряд передаются бесплатно. В последнем случае крестьянин оплачивает только стоимость подрядного удостоверения, которое ему выдается местным народным правительством.

Характер собственности на землю, переданную крестьянам в пользование на основе любой формы подряда, не изменяется. Эту землю не разрешается продавать и покупать.

Законом определены права и обязанности стороны, предоставляющей землю в подряд, и крестьянского двора, который выступает стороной, ее получающей. Первая обладает правом передавать в подряд землю, контролировать использование земли стороной, получившей подряд, по назначению, определенному в договоре, а также следить за сохранностью земельного фонда, пресекать действия по нанесению ущерба подрядной земле и окружающей среде; а также имеет другие права, оговоренные в законодательстве и административных постановлениях.

В обязанности стороны, предоставившей земельный подряд, входят: охрана права на ведение хозяйства на полученном участке земли, невмешательство в хозяйственную деятельность стороны, получившей подряд, предоставление производственных, технических и информационных услуг, предусмотренных подрядным договором, проводить капитальное строительство на землях данной коллективной хозяйственной организации в соответствии с генеральным планом землепользования, а также другие обязанности, определенные в законодательных и административных актах. Особо отмечено, что стороне, предоставившей подряд, не следует в одностороннем порядке вносить изменения в договор или расторгать его, не имея на это законных оснований.

Крестьянский двор, получивший земельный подряд, имеет право пользования этой землей, получения прибыли и передачи права хозяйствования на этой земле, а также имеет право ведения производственной деятельности и распоряжения ее результатами. Если полученная в подряд земля отторгается на законных основаниях, крестьянин по закону имеет право на получение соответствующей компенсации. В обязанности этой стороны входят: использование земли по назначению, т. е. для ведения сельскохозяйственного производства, поддержание ее плодородия и рациональное использование, недопустимость причинения любого ущерба, а также другие обязанности, предусмотренные законодательством и административными постановлениями.

Передачу земли в подряд проводит рабочая группа, избираемая на общем собрании членов коллективной хозяйственной организации деревни. Она готовит проект плана распределения земли в подряда между крестьянскими дворами, который обсуждается и утверждается собранием жителей деревни, являющихся членами данной коллективной хозяйственной организации. Сле-

¹ В случае если подряд передается людям со стороны, необходимо согласие более ² / ₃ состава собрания жителей деревни или более ² / ₃ членов собрания их представителей, необходимо также известить об этом и получить утверждение народного правительства волости (поселка).

стр. 114

дующим этапом является подписание подрядного договора двумя сторонами, одна из которых - коллективная хозяйственная организация или комитет жителей деревни, другая - крестьянская семья. В договоре содержатся следующие позиции. 1. Наименование сторон, заключающих договор: фамилия ответственного лица стороны, предоставляющей землю в подряд, и фамилия члена крестьянской семьи, которая получает подрядный участок, место их жительства. 2. Местоположение, площадь и степень плодородия (качество) подрядной земли. 3. Срок подряда, дата начала и окончания действия договора. 4. Целевое назначение данного участка земли. 5. Права и обязанности сторон. 6. Ответственность за нарушение договора.

Законом определен срок подряда на пахотные земли в 30 лет, на пастбища - от 30 до 50 лет, на участки под лесом - от 30 до 70 лет, а под особыми лесными породами этот срок может быть более длительным. После вступления в действие договора сторона, получившая землю в подряд, обладает правом ведения хозяйства на ней. Сторона, предоставившая подряд, не может его изменить по своему усмотрению или расторгнуть, в том числе и в случае разделения или слияния коллективной хозяйственной организации. Работникам государственных органов не следует, используя административный ресурс, вносить изменения в подрядный договор или расторгать его.

Особое внимание в "Законе о земельном подряде в деревне" уделено охране права крестьян на ведение хозяйства на полученной в подряд земле. Можно считать, что это право впервые получило законодательную гарантию после более чем двадцатилетнего существования семейного подряда. Охрана права хозяйствования на земле становится особенно актуальной с развитием рыночных отношений в деревне, формированием рынка прав пользования землей и увеличением объема сделок на этом рынке. В китайской печати неоднократно отмечались факты нарушения прав непосредственных производителей - крестьян в процессе перезаключения подрядных договоров на 30-летний срок в конце 90-х годов. Слабая защищенность интересов крестьян перед произволом властей различных уровней вызвала необходимость более четкой законодательной проработки возможностей изменения условий договора, касающихся подряда на землю. Закон констатирует, что в течение установленного срока подряда сторона, предоставившая подряд на земельный участок, неправомочна его отбирать. В случае же если в течение срока действия подрядного договора вся семья, имеющая подряд на землю, переселяется в поселок, то по ее желанию право хозяйствования на этой земле либо остается за ней, либо ей разрешается, руководствуясь законом, передать это право другому. В случае переселения семьи в город и изменения статуса двора, занимающегося сельским хозяйством, участок пахотной площади или пастбища следует вернуть стороне, предоставившей подряд. Если были осуществлены капиталовложения в землю, повысившие ее плодородие, семья, передающая подряд может рассчитывать на получение компенсации за вложенные средства.

В законе, в отличие от практики, действовавшей при заключении подрядных договоров в 80-е - 90-е годы, считается неправомерным так называемое упорядочение участков подрядной земли, т. е. пересмотр и корректировка их размеров главным образом при изменении состава семьи. Если возникает необходимость, в случае стихийных бедствий или других неординарных обстоятельств, провести такое упорядочение, на него нужно получить согласие более 2/3 членов собрания жителей деревни или собрания их представителей. Кроме того, необходимо поставить в известность о предполагаемых изменениях народное правительство волости (поселка) и получить утверждение сельскохозяйственного отдела правительства уездного уровня.

стр. 115

Законом предусмотрены три возможных варианта проведения упорядочения подрядных участков в том числе в связи с увеличением населения. Первый - в том случае, если коллективная хозяйственная организация имеет какое-то количество земли в качестве резерва. Сохранение определенной пахотной площади в распоряжении комитета жителей деревни или ее коллективной хозяйственной организации при распределении пахотного клина между крестьянскими семьями по подряду было довольно широко распространено. В рассматриваемом законе определено, что если такой резервный фонд земли существовал до вступления в действие этого закона, т. е. до 1 марта 2003 г., он может быть сохранен, но площадь его не должна превышать 5% пахотной площади данной деревни. Если такого резерва земли не было, создавать его не следует. Второй вариант - пахотную площадь удалось увеличить в результате освоения целины на законных основаниях. Третий - сторона, получившая подряд (это может быть одна или несколько семей) по собственному желанию отказывается от подрядного участка. В этом, последнем, случае необходимо не менее чем за полгода известить об этом в письменной форме сторону, предоставившую подряд. Участок земли, от обработки которого отказались, может быть использован для увеличения площади, полученной в подряд другими крестьянами, имеющими на это те или иные основания.

Незначительные по размерам подрядные участки не могут обеспечить повышение рентабельности хозяйства и тем самым тормозят увеличение капиталовложений в отрасль, устойчивый рост производства и доходов крестьян. Необходимость расширения размеров хозяйственных единиц на земле была признана китайским руководством вскоре после перехода на систему семейного ведения хозяйства на основе подряда на землю. Предлагались и внедрялись в практику различные формы укрупнения хозяйств.

Основные надежды на повышение эффективности и объемов производства в сельском хозяйстве связывались с такими организационными формами, как хозяйственные объединения, укрупнение семейного хозяйствования с привлечением наемных работников при расширении обрабатываемой площади или на основе передачи права хозяйствования на подрядной земле одних крестьянских семей другим или на правах аренды. Однако эти формы ведения хозяйства не получили широкого распространения в целом по стране, хотя в отдельных провинциях передача подряда практиковалась довольно широко. По данным обследования 96 деревень шести провинций в 1998 г., доля крестьянских дворов, передавших другим право пользования подрядным участком, составляла 9,8% их общего числа, доля земли, вовлеченной в оборот, - 5,2% пахотной площади ³ . В трех из обследованных шести провинций - в пров. Чжэцзян, Хунань и Шэньси - до 30% дворов являлись участниками рынка прав пользования подрядной землей и примерно 15% их общей пахотной площади было вовлечено в этот рынок. Размеры земельных участков, передаваемых одними крестьянами другим были весьма незначительными: в 1998 г. в среднем - 2,67 му.

Переход к рыночной системе хозяйства в преломлении к сельском хозяйству поставил проблему адаптации абсолютно преобладающего в деревне мелкого крестьянского производства к рынку, а более точно - к крупному рынку. Поиск адекватных новым условиям форм хозяйствования с учетом прошлого опыта и желания абсолютного большинства крестьян сохранить семейную подрядную систему привели к формированию новых, а частично и реанимации старых форм хозяйственных связей в деревне, объединяемых понятием "интеграция крестьянских хозяйств" с другими формами и типами хозяйств (чаньехуа). Это могут быть хозяйственные отношения двора с торговыми организациями, фирмами, снабженческо-сбытовыми кооперативами, пред-

стр. 116

приятиями, перерабатывающими сельскохозяйственное сырье. В китайских официальных документах ведение хозяйства на основе такой интеграции оценивается как эффективный путь становления масштабного хозяйствования на базе семейного подряда, осуществления модернизации сельского хозяйства и стратегического урегулирования его структуры ⁴ .

В конце 2000 г. численность различных хозяйственных организаций, работающих в сельском хозяйстве на основе интеграции составила 66 тыс. Из них 41% был представлен объединениями "головное предприятие + крестьянский двор", 33% приходилось на посреднические торговые организации, 12% - на специализированные рынки, сотрудничавшие с крестьянами, 14% - на крупные специализированные дворы ⁵ .

Создание возможностей для более масштабного хозяйствования при передаче подряда, вовлечение права пользования землей в рыночный оборот, использование ее в хозяйственных структурах на основе интеграционных связей двора с промышленными предприятиями, компаниями или фирмами происходит более успешно в тех районах, где имеются возможности трудоустройства крестьян вне сферы земледелия. В наиболее развитом в экономическом отношении Восточном регионе страны в 2000 г. находилась почти половина (48,5%) всех хозяйственных структур, в той или иной форме сотрудничающих с крестьянскими дворами, в Центральном регионе - 31,8%, а в Западном - 19,7% ⁶ .

В "Уведомлении ЦК КПК о налаживании работы по передаче крестьянскими дворами права пользования подрядной землей", принятом в конце 2002 г., было признано, что в подавляющем большинстве деревень страны не подготовлены условия для обращения земли и формирования крупных хозяйств ⁷ . Необходимой предпосылкой для этого является развитие экономики деревни, прежде всего второй и третьей сфер общественного производства, что смогло бы обеспечить занятость и определенный уровень доходов крестьян, оставляющих земледелие и передающих другим право пользования подрядным участком. В настоящее же время, как явствует из законодательных и директивных документов, сообщений китайской печати, наиболее насущным представляется гарантирование крестьянам права на ведение хозяйства на подрядной земле, защита их интересов при использовании различных форм передачи права пользования подрядным участком, прежде всего соблюдение принципа добровольности.

В разделе "Закона КНР о земельном подряде в деревне", посвященном вопросам передачи права хозяйствования на подрядной земле, утверждены механизм, условия и формы такой передачи. Могут быть использованы такие формы, как передача подряда, аренда, обмен подрядными участками и некоторые другие.

Сторона, имеющая подряд на земельный участок, в соответствии с законом обладает правом решать передавать или нет право вести хозяйство на подрядной земле, а также способы передачи этого права. В течение срока действия подрядного договора сторона, предоставившая землю в подряд, не может в одностороннем порядке его расторгнуть. Признаны незаконными различные способы принудительного по отношению к крестьянину изменения права ведения хозяйства на подрядной земле или принуждение к отказу от земли. В этой связи закон требует прекращения довольно распространенной в 80 - 90-е годы практики разделения подрядного участка на поле-паек и поле ответственности, когда местные власти, оставляя за крестьянином подряд на поле-паек, объявляли торги и передавали поле ответственности другому субъекту уже не в качестве подрядного участка, т. е. бесплатно, а за определенную цену. Считается также недопустимым лишать семью подрядного участка за долги. Все расходы, связанные с передачей подряда, арендой, следует согласованно опре-

стр. 117

делить сторонами. Доходы от передачи подряда должны поступать стороне, его передающей, никаким организациям или отдельным лицам не разрешается их присвоение.

Вовлечение в рыночный оборот прав пользования подрядными участками помимо положительных сторон, главное - возможность укрупнения хозяйств, иногда приводит к вынужденной утрате крестьянами земельных наделов. Один из разделов рассматриваемого закона - "Разрешение спорных вопросов и юридическая ответственность" - предусматривает возможность обращения крестьян в комитет жителей деревни, народное правительство волости (поселка); в случае неудовлетворенности решением земельных вопросов законодательно закреплено право обращаться в различные инстанции Народного суда. Любые организации или отдельные лица, ущемляющие право хозяйствования на подрядной земле, должны нести за это гражданскую ответственность. До публикации рассматриваемого закона крестьяне уже обращались в суды различных инстанций, в конце 90-х годов, как сообщалось в китайской печати, ежегодно рассматривалось до 10 млн. спорных дел по поводу выделения и определения размеров подрядных участков ⁸ .

В разделе о юридической ответственности законом также предусмотрены определенные санкции по отношению к крестьянским семьям, допустившим причинение ущерба земле, и в случае если полученная по подряду земля используется не по назначению, например под строения.

В целом, введенный в действие с 1 марта 2003 г. "Закон КНР о земельном подряде в деревне" сможет внести определенный вклад в стабилизацию и совершенствование подрядных отношений, послужит стимулом для увеличения капиталовложений крестьянами в земледелие, явится правовой защитой их интересов при расширении рынка прав пользования земельными участками, полученными по подряду. С этим последним связываются надежды на укрупнение хозяйств в деревне и в перспективе - на постепенный перевод аграрного сектора на путь индустриального развития.

1. Жэньминь жибао. 1998. 13 апреля.

2. Цзинцзи жибао. 2002. 30 августа.

3. Чжунго нунцунь цзинцзи. 2002. N 2. С. 19.

4. Чжунго цзинцзи шибао. 2001. 13 февраля.

5. Чжунго нунцунь цзинцзи. 2002. N 10. С. 5.

6. Там же, 2002. N. С. 7.

7. Нунминь жибао. 2002. 5 ноября.

8. Чжунго нунцунь гуаньча. 2000. N 2. С. 5.