Беседа с главой министерства, которое от имени России делит недра страны

Продолжая серию "министерских интервью" (до этого на наших страницах выступили министр энергетики, министр иностранных дел и министр атомной энергии России), МЭП публикует сегодня беседу с министром природных ресурсов РФ Виталием Артюховым, которую подготовил наш обозреватель Владимир Кривошеев.

- Виталий Григорьевич, в обществе бытуют два крайних мнения о состоянии наших природных кладовых. Одни полагают, что сырьевые ресурсы России неисчерпаемы, другие утверждают, что "недра Родины" распроданы. Что бы вы ответили и тем, и другим? Каково истинное положение дел, прежде всего в области энергоресурсов?

- Мифы о неисчерпаемости сырьевых ресурсов в России также вредны и надуманы, как и пустые рассуждения о распродаже российских недр.

Россия в самом деле богата энергоресурсами. В ее недрах сосредоточено 12% мировых запасов нефти и 32% мировых запасов газа. По разведанным запасам нефти Россия занимает второе место в мире, а по запасам газа - первое. Однако при этом надо отчетливо представлять, что углеводородные месторождения, которые мы разрабатываем за 10-20 лет, формировались в течение миллионов лет. Нефть и газ - невозобновляемые источники энергии: чем больше мы добываем, тем меньше остается в недрах.

На сегодняшний день из недр России уже извлечено порядка 16% от начальных суммарных ресурсов углеводородов. Вместе с тем в недрах суши и шельфа остались огромные запасы углеводородов.

Весь вопрос в том, как эти запасы и ресурсы смотрятся в технологическом и экономическом измерении.

Теперь по второй части вопроса: "Распроданы ли недра Родины?"

На сегодняшний день недропользователям передано 91% от всех разведанных запасов нефти и 83% разведанных запасов газа. В самом этом факте нет ничего негативного - это нормальная ситуация для рыночной экономики. В действительности вопрос надо ставить не о том, какая доля запасов находится в распределенном фонде недр, а о том, насколько успешно компании-владельцы лицензий выполняют лицензионные обязательства.

Неоднократно отмечалось, что порядка 30% этих обязательств не выполняются. А ведь это прямые потери государства в плане платежей за пользование недрами и налогов на добычу полезных ископаемых, платежей, которые поступают в федеральный бюджет.

Поэтому одной из основных задач МПР России на сегодняшний день является контроль за выполнением лицензионных соглашений, изъятие лицензий у тех компаний, которые эти соглашения не выполняют, передача освободившихся участков недр новым недропользователям по результатам конкурсов и аукционов.

И, наконец, о том, каково истинное положение дел в области энергоресурсов.

Если полагаться только на результаты статистического анализа запасов и ресурсов, то можно было бы охарактеризовать состояние сырьевой базы нефтяного комплекса России как в целом нормальное. Считаю, однако, что полезнее остановиться на проблемных моментах. Специалисты хорошо понимают: воспроизвести запасы, аналогичные тем, которые разрабатываются сегодня, невозможно. Размеры, качество, горно-технические условия, география размещения имеют, к сожалению, одну направленность: сложнее, глубже, мельче, затратнее и т.д. Кроме того, в силу своих объективных характеристик большинство наших месторождений обладает ограниченной конкурентоспособностью в условиях открытой экономики.

Запасы и ресурсы нефти России в большей своей части расположены в отдаленных труднодоступных и недостаточно обустроенных регионах, характеризуются сложными горно-геологическими характеристиками месторождений, низкими по сравнению с мировым качеством нефти. Рентабельность разработки таких месторождений в условиях рыночной экономики подвергается сильному влиянию мировых цен на нефть. (Себестоимость барреля нефти в странах Персидского залива составляет порядка $1; у нас, зачастую, в 10 раз выше!)

В общем количестве разведанных месторождений нефти 82% составляют мелкие по запасам месторождения. Выработанность промышленных запасов нефти в целом по России достигла 50%, а доля запасов с обводненностью более 70% составляет более трети.

В Западной Сибири, на долю которой приходится две трети всей добываемой нефти в стране, около 70% остаточных запасов приурочены к месторождениям, перешедшим в падающую стадию добычи.

Резко снижаются текущие дебиты эксплуатационных скважин. Примерно 10 лет у нас шло проедание разведанных запасов недр: в частности, добыча нефти не компенсировалась приростами запасов. Среднегодовой прирост запасов в 1992-2000 годах составил 245

стр. 14

млн. т, а уровень добычи нефти только в 2001 г. составил 320,6 млн. т. Отсюда возникает главная задача - правильная организация работ и создание системы, обеспечивающей приращение и воспроизводство запасов.

Для открытия каждого нового месторождения, разведки и ввода его в разработку требуется 5-10 лет, то есть текущие упущения в воспроизводстве минерально-сырьвой базы невозможно наверстать за короткий срок.

Следовательно, регулирующая роль государства в этом вопросе должна быть многократно эффективнее. Прежде всего, с упором на интенсивные, инновационные механизмы воспроизводства.

- Не могли бы вы выделить и прокомментировать основные направления единой государственной политики в области минерально-сырьевых ресурсов в увязке с макроэкономикой, геополитикой, федеральным устройством страны? Какие изменения претерпит государственная политика в отношении компаний ТЭК? Ваша позиция в сфере лицензионного администрирования?

- Отмечу, что весь комплекс этих вопросов был в феврале сего года предметом рассмотрения на президиуме Государственного совета под председательством президента Владимира Путина. Материалы Госсовета, в том числе официальный доклад министерства, широко освещались в печатных, электронных и сетевых СМИ. Поэтому позволю себе ограничиться резюмированием основных позиций.

Стратегической целью государственной политики в области недропользования является достижение оптимальных уровней воспроизводства, неистощительное, рациональное и сбалансированное потребление всего комплекса минерально-сырьевых ресурсов. Соответственно, государственная политика в области недропользования основана на следующих основополагающих принципах:

- управление развитием и использованием минерально-сырьевой базы России должно осуществляться в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и текущими программами изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы на основе долгосрочного (25-50) лет прогнозирования уровней потребления основных видов минерального сырья;

- отказ от заявительного принципа на получение прав пользования недрами, предоставление таких прав на конкурсной либо аукционной основе в соответствии с утвержденными федеральными и региональными программами лицензирования;

- разграничение компетенции (сфер ответственности) федерального центра, регионов и недропользователей за состояние, изучение и использование минерально-сырьевой базы России; гармонизация прав и полномочий федерального Центра и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении властно- распорядительных и контрольных функций в процессе управления государственным фондом недр;

- принудительное изъятие неиспользуемых участков недр (в условиях лицензионного режима) либо закрепление в договорах условий о досрочном возврате неиспользованных участков недр;

- введение существенных экономических санкций (через систему административных штрафов либо введение специальных платежей) за умышленно консервируемые запасы полезных ископаемых в нарушение утвержденных проектов разработки месторождений.

Словом, сегодня можно и нужно говорить о значительном ужесточении режима недропользования. Не перегибаем ли мы палку? Нет, конечно. Во многих нефтедобывающих странах действуют куда более жесткие правила.

Например, в ряде этих стран нефтяные компании вообще не получают прав собственности на добытое углеводородное сырье и работают на условиях подрядного договора с государственным заказчиком. И, уж конечно, никакой национальный налоговый режим не позволит компании иметь на балансе 30-40-летние запасы углеводородов!

Что касается лицензионного администрирования, то мы рассматриваем его как важнейшую часть единой государственной политики в области минерально-сырьевых ресурсов.

К настоящему времени завершена начатая в июле 2001 г. работа по проведению полной инвентаризации лицензий на право пользования недрами. За 1992-2001 гг. на территории Российской Федерации выдано 27756 лицензий (без учета одиночных скважин на воду и общераспространенных полезных ископаемых).

Инвентаризация показала, что на сегодняшний день действуют 14174 лицензии - это составляет 51% выданных лицензий. Выяснилось также, что по 1020 лицензиям из числа действующих (7,2%) лицензионные соглашения не выполняются полностью. По данным лицензиям МПР России намерено проводить процедуру досрочного прекращения права пользования недрами.

Сегодня следует констатировать, что заявительный этап в предоставлении лицензий на право пользования участками недр закончился. На заседании Президиума Госсовета по проблемам недропользвания 26 февраля сего года отмечалось, что в настоящее время фонд разведанных запасов уже в основном распределен и речь должна идти о создании действенного механизма, обеспечивающего его рациональное использование и пополнение путем выявления новых перспективных площадей.

Мы твердо убеждены, что недра должны либо изучаться и разрабатываться в строгом соответствии с лицензионными требованиями, либо находиться в государственном фонде, но не в корпоративных резервах. Поэтому необходим переход от заявительного лицензирования к программному: программы лицензирования исходят из долгосрочных программ изучения и последующего освоения геологических провинций; программы геологического изучения, в свою очередь, исходят из государственных программ и прогнозов социально-экономического развития страны и отдельных регионов, энергетической стратегии, перспективного

стр. 15

топливно-энергетического баланса страны, из расчетов доходной части федерального бюджета.

Непосредственно на этапе лицензирования должны быть введены: обязательная предквалификация желающих получить лицензию, независимый аудит запасов с их переоценкой и объективным расчетом бонуса, четкие обязательства победителя, в том числе по поисковым работам, платежам в бюджет, региональным экологическим и социальным программам; гарантии выполнения установленных в лицензиях условий пользования участками недр, в том числе страховые, банковские, административные.

Министерство стремится кардинально решить проблему пробелов и противоречий в ныне действующем законодательстве, регламентирующем процесс выдачи лицензий. Дело в том, что в Законе Российской Федерации "О недрах", принятом еще в 1992 г., не урегулирована проблема досрочного прекращения прав на пользование недрами - основного элемента механизма воздействия на недропользователя, не желающего выполнять условия лицензий.

Лицензии, выданные на основании ныне действующего "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", утвержденного также в 1992 г., и действующие по настоящий момент, не содержат существенных условий пользования недрами, за исключением наиболее общих, что порождает бесконтрольность при освоении месторождений и не отвечает стратегическому курсу государства на эффективное использование минерально-сырьевой базы.

В МПР России приняты или находятся в стадии разработки многие нормативно- методические документы, регламентирующие и детализирующие различные стороны недропользования и оперативно тем самым восполняющие пробелы и противоречия в действующем законодательстве.

Одновременно мы обратились в правительство с предложением о разработке Кодекса о недрах Российской Федерации и представили Концепцию этого документа.

Принятие указанного кодекса будет способствовать систематизации и кодификации действующего законодательства в сфере недропользования, в том числе ликвидации вышеупомянутых пробелов и противоречий.

- Известно, что вы сторонник кардинального повышения роли средних и мелких добывающих компаний, выступаете за появление новых недропользователей. Каким путем можно добиться этого в нынешних условиях, когда месторождения, особенно в сфере ТЭК, поделены между крупными компаниями, а Газпрому принадлежит львиная доля разведанных запасов газа? Возможно ли в ближайшее время преодолеть монополию Газпрома на добычу газа в стране?

- Да, действительно, в последнее время делается очень многое для появления новых и активизации деятельности уже существующих мелких и средних компаний. Эти компании мобильнее, быстрее начинают осваивать месторождения, быстрее дают прибыль. И действуют они совершенно на других лицензионных участках, нежели крупные компании. В сферу их деятельности попадают мелкие и средние по запасам месторождения, которые не интересуют крупные компании. Ситуация на практике сложилась так, что крупные компании, которые "нахватали" много лицензий, не работают на мелких месторождениях. Мы будем изымать у них лицензии и предоставлять их мелким предприятиям, которые заинтересованы в их освоении. Кроме того, статистически количество мелких месторождений во много раз больше, чем крупных. Так что количество недропользователей по мелким месторождениям может быть очень большим.

В последнее время очень много говорят о необходимости разрушить монополию Газпрома. Я по своей природе больше созидатель и вижу путь демонополизации газовой отрасли в ином.

Во-первых, деятельность ОАО "Газпром" связана в основном с севером Западной Сибири, где оно добывает 92% газа. В настоящее время стоит вопрос об освоении газовых месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока, создании в этих регионах инфраструктуры, транспортных путей на восток страны и далее в страны Азиатско- Тихоокеанского региона. Кроме того, не освоен гигантский газовый потенциал полуострова Ямал и арктических морей. Параллельно с Газпромом могут быть созданы другие мощные компании. Запасов газа в России для их деятельности более чем достаточно.

Во-вторых, в Государственном балансе полезных ископаемых числится 663 мелких и средних месторождений газа, которые зачастую удалены от магистральных газопроводов и разработка которых таким гигантам, как Газпром, экономически невыгодна. Однако газ этих месторождений необходим для нужд местной промышленности, газификации ближайших населенных пунктов. И тут я вижу необозримое поле деятельности для мелкого и среднего бизнеса. Мы уже начали проводить работу по оценке экономической целесообразности разработки мелких и средних месторождений газа для местных нужд.

- Существует мнение, что значительные запасы энергоносителей на шельфе позволят России уже в ближайшем будущем резко увеличить объем добычи нефти и газа. Однако разработка таких месторождений требует гигантских капиталовложений и может оказаться сегодня экономически невыгодной. Не лучше ли оставить большую часть шельфа в наследство будущим поколениям, а самим заняться повышением уровня отдачи пластов на суше? Какими способами можно добиться этого?

- На шельфе России сосредоточено 12,4% начальных суммарных ресурсов углеводородов. И если говорить в целом, то ситуация сегодня такова: работы на шельфе ведутся, но не в таких масштабах, как на суше, и освоение шельфов планируется постепенно наращивать по мере исчерпания ресурсного потенциала суши.

В настоящее время в МПР готовится долгосрочная программа по лицензированию участков недр, расположенных на шельфах России. Согласно этой программе, предполагается постепенное освоение шельфов всех морей, но для каждого конкретного месторождения или перспективного участка целесообразность, очередность и масштабы проведения работ будут определяться результатами геолого-экономической оценки.

Опираясь на зарубежный опыт, следует считать, что предельно рентабельными для освоения на шельфе являются месторождения с запасами нефти более 50 млн. т и с запасами газа более 150 млрд. м 3 . Кроме того, следует учитывать затраты на строительство магистральных трубопроводов, заводов по сжижению природного газа, природно-климатические условия, толщу воды, под которой расположено месторождение, и т.д.

В настоящее время разработка шельфовых месторождений ведется только на шельфе северо-восточного Сахалина, где действуют соглашения о разделе продукции Сахалин-1 и Сахалин-2.

В Баренцевом море открыто крупнейшее нефтяное месторождение - Приразломное, запасы нефти только промышленных категорий которого оцениваются в 83,2 млн. т. Затраты на подготовку месторождения к разработке ориентировочно составят порядка 1,5 млрд. долларов. В центральной части Баренцева моря на расстоянии 550 км от Кольского полуострова разведуется Штокмановское газоконденсатное месторождение. Запасы газа промышленных категорий составляют порядка

стр. 16

923 млрд. м 3 , конденсата - 27 млн. т. Глубины моря в этом районе достигают 300 м, а залежи углеводородов расположены на глубинах 1800-2300 м. Поэтому разведка и разработка Штокмановского месторождения потребует огромных затрат - около 20 млрд. долларов, а также разработки уникальных технологий, в частности - строительства дорогостоящих ледостойких буровых платформ и подводного газопровода. С целью привлечения инвестиций и повышения рентабельности освоения Приразломного и Штокмановского месторождений решено осваивать их на условиях соглашений о разделе продукции.

В Каспийском море запасы и ресурсы углеводородов, по результатам успешных геологоразведочных работ последних лет, оцениваются в 2 млрд. м 3 условного топлива. В настоящее время здесь успешно ведутся работы на Хвалынском месторождении.

- Считаете ли вы полезным расширение сотрудничества с крупными иностранными нефтегазовыми компаниями в разработке российских месторождений углеводородов в рамках СРП? Какие месторождения, на ваш взгляд, могли бы привлечь сегодня зарубежных инвесторов?

- Россия заинтересована в привлечении иностранных инвестиций при разработке крупных и уникальных месторождений углеводородов - таких, как Приразломное, Штокмановское. Разработка месторождений такого типа требует огромных средств, для мобилизации которых необходимо создание мощных международных консорциумов.

Для привлечения иностранного капитала часто предполагается создать режим более благоприятный, чем действующая налоговая система. Обычно в качестве такого более благоприятного режима рассматриваются соглашения о разделе продукции (СРП).

В некоторых отдельных случаях применять режим СРП действительно необходимо. Разумеется, мы обязаны строго исполнять ранее заключенные СРП. Но, безусловно, не следует считать этот режим панацеей.

Режим СРП имеет ряд существенных противопоказаний. Время раздела прибыльной продукции между инвестором и государством обычно наступает через 8-15 лет; весь этот начальный период государство получает только платежи за добычу, которые по заключенным и планируемым СРП составляют не более 6 процентов.

Кроме того, по всем шельфовым проектам в силу принятых транспортных схем инвесторы будут экспортировать 100% своей компенсационной доли продукции. Тем самым будет сокращаться сегмент рынка экспорта углеводородов для компаний, зарегистрированных и уплачивающих налоги в России по действующему налоговому режиму.

Отмечу, что ни одна из развитых нефтедобывающих стран мира (Норвегия, Канада, Великобритания) не применяет налоговый режим по типу отечественной модели СРП. Развивающиеся страны также изменяют сегодня свои налоговые режимы в сторону от СРП к прогрессивным схемам, обеспечивающим более рациональное распределение горной ренты и коммерческих рисков между государством и компаниями-инвесторами.

- Сейчас северная морская госграница РФ простирается от крайних точек континентальных границ России до Северного полюса по меридианам. Американцы настаивают на том, чтобы северная морская граница проходила в 12-мильной зоне, а экономическая - в 200-мильной зоне. Если согласиться с этими требованиями, то Россия потеряет немалую часть запасов энергоносителей. Какие шаги предпринимаются для того, чтобы не допустить ущемления наших национальных интересов?

- Проблема обоснования внешней границы континентального шельфа России в Арктическом бассейне является одной из приоритетных в деятельности МПР. Проблема очень непростая. Это в 1926 г. Президиум ЦИК СССР мог своим постановлением установить северную границу от крайних точек континентальных границ России до Северного полюса. Времена таких односторонних решений безвозвратно ушли в прошлое...

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., которая ратифицирована в 1997 г., при установлении внешней границы подводной окраины материка за пределами 200-мильной зоны прибрежное государство должно использовать батиметрические и геологические критерии.

Другими словами, для обоснования национальной позиции прибрежного государства требуются строгие научные обоснования, регламентированные соответствующими международно-правовыми документами. Необходимые обоснования наша морская геологическая служба добывала в суровом Арктическом бассейне в течение последних 30 лет...

И мы, и наши потомки обязаны воздать должное поколениям морских геологов, которые занимались в Арктике не только поисками полезных ископаемых, но и детальным обоснованием внешней границы российского континентального шельфа.

Для обеспечения наших национальных интересов Министерство совместно с МИД и Минобороны России тщательно и аргументированно готовит документы по обоснованию этих границ.

Последнее рассмотрение нашей заявки на Комиссии по границам континентального шельфа ООН состоялось 28 марта 2002 г. Это сложный, длительный процесс, сопровождающийся острыми профессиональными и политическими дискуссиями. Уверен, что у наших специалистов-переговорщиков хватит воли и терпения для защиты наших национальных интересов. А защищать нам на Севере есть что! Это не только богатые месторождения газа и нефти, но и промышленные скопления россыпного золота, олова, алмазов и платиноидов.