ОПЫТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ГОНКОНГЕ

Слово "коррупция" в последние годы не сходит с газетных полос и экранов телевизоров практически во всех странах мира. Обозначаемое им явление стало предметом пристального внимания ученых, практиков разных специальностей и экспертов международных организаций, свидетельством чего, в частности, стала дискуссия на страницах вашего журнала ¹ . Российским коллегам, возможно, будет интересно дополнить свои представления об этом феномене несколькими иллюстрациями из жизни Гонконга последней четверти ушедшего века.

Предварительно хотелось бы сделать два замечания.

Во-первых, в вашей стране нередко приходится слышать и читать весьма своеобразную трактовку либеральной экономической политики. Ее многие понимают как полную свободу капитала и необходимость для общества принимать его со всеми недостатками, включая подкуп чиновников. Часто пишут, что коррупцию трудно преодолеть и что с ней вообще бесполезно бороться. Это заблуждение. Либеральная традиция или стадия в хозяйственной политике отдельных государств или территорий Азии должна быть представлена более адекватно: она ведь складывалась и как следствие уникальных исторических причин, и в результате определенного роста социальной зрелости самих предпринимателей и властей. В Гонконге (с 1 июля 1997 г. - Специальный административный район - CAP) имело место и то, и другое. Здесь после второй мировой войны наблюдалось длительное, относительно мирное и продуктивное взаимодействие капитала с имеющейся правовой и административной системой, обществом в целом. В наши дни CAP продолжает оставаться, вне всякого сомнения, одной из самых либеральных территорий в мире. Его экономический опыт необычен и вряд ли может быть повторен в каких-то других местах. Но он весьма поучителен в некоторых деталях, поскольку коррупция здесь уже давно попала в поле зрения общества и властей. С ней велась и ведется весьма результативная борьба. Она ни в коей мере не отражается на степени либеральности экономического курса, наоборот, является необходимым условием его продолжения.

Во-вторых, в западной печати, обычной и научной, часто высокомерно критикуется так называемый азиатский crony capitalism. Некоторые авторы готовы отождествить его с коррупцией, похожий негативный оттенок присутствует и в некорректном русском переводе - "блатной капитализм" (лучше перевести - "дружеский"). Не учитываются огромные различия в исходных уровнях хозяйства и культуре азиатских и западных стран. Личные связи, конечно, играли и играют на Востоке куда большую роль, чем в более формализованном западном бизнесе, часто они вообще являются единственным ресурсом, которым располагает вступающий в жизнь энергичный и способный молодой человек. Однако роль таких связей не сводится к получению выгод. Они составляют еще и репутацию человека, которой он очень дорожит, накладывают на него обязательства в части общественного поведения и т.д. В какой-то степени коллективистский дух и значение личных отношений высоки и в России ² - просто здесь еще не сложилась нормальная деловая этика; это, хочется надеяться, болезнь роста.

Возвращаясь к теме, упомяну, что одним из важных шагов в борьбе с коррупцией, процветавшей в Гонконге, стало создание в 1974 г. Независимой антикоррупционной комиссии (Independent Commission Against Corruption - ICAC). Само возникновение этого органа было вызвано существенным обострением положения с преступностью и коррупцией, а также выявившейся неэффективностью имевшегося законодательства - как британского, так и местного (Постановления 1948 и 1959 г.), в том числе принятого в 1971 г. Постановления о предупреждении взяточничества (в нем, например, как преступление рассматривалось наличие у госслужащих имущества, стоимость которого превышала их доходы). Наиболее распространенные формы преступности - рэкет, шантаж, вымогательство - были тесно связаны с коррупцией, а также бурным развитием подпольной экономики - незарегистрированных цехов, ресторанов, такси и пр. Среди предпосылок обострения ситуации в начале 70-х годов стоит, как ни странно, упомянуть бурный экономический рост в колонии (создававший дефицит многих ресурсов, находившихся в руках администрации - земли, жилья, школ), а также быстрое увеличение числа

стр. 217

иммигрантов. Наиболее развращенной взятками частью аппарата стали иммиграционные чиновники, а также полиция, продажность которой послужила, пожалуй, главной причиной недовольства населения и назревавшего кризиса. Расследование на основе Положения 1971 г. по делу высшего офицера полиции П. Годбера, ускользнувшего в 1973 г. за рубеж, вызвало громкий скандал и студенческие протесты под очень радикальными антиправительственными лозунгами.

Организации Независимой антикоррупционной комиссии (НАК) предшествовали доклады губернатору и изучение опыта других стран, в частности Цейлона (Шри-Ланки), Сингапура и Малайзии. В двух последних похожие органы были созданы в 1952 и 1967 г. Важной особенностью гонконгской НАК с самого начала были независимость от полиции, имевшей не очень эффективное подразделение по борьбе с коррупцией. Председатель НАК (комиссар) был подотчетен только губернатору колонии (с 1997 г. он стал подчиняться главе администрации CAP).

Деятельность НАК включала и включает три главных направления: расследования, просвещение, предупреждение - и три основных департамента. Необходимость во втором направлении работы была во многом вызвана существованием особой "культуры коррупции" в Гонконге, наличием (как и в сегодняшней России) массовых предрассудков по поводу неискоренимости этого зла, восприятием его как нормального явления. Поскольку работа комиссии на протяжении всей ее истории была прежде всего ориентирована на поддержку населением ее действий в защиту закона, то она во многом означала своего рода мировоззренческую революцию. В департаменте НАК, отвечавшем за просвещение, трудились известные журналисты, преподаватели и профессора, видные представители общественных организаций и деловых ассоциаций.

При этом первые шаги департамента расследований нового органа отличались решительностью и твердостью. В частности, в 1975 г. П. Годбер был возвращен в Гонконг, где он предстал перед судом по обвинению в получении взятки в 25 тыс. гонк. долл., принятой за назначение на пост одного из районных шефов полиции. Суд приговорил П. Годбера к четырехлетнему тюремному заключению. Комментируя это решение, комиссар НАК, в частности, заметил: "Было крайне важным сразу найти меры, вселяющие страх в коррупционеров. После этого, заручившись поддержкой населения, комиссия сможет больше внимания уделять образовательным и превентивным программам" ³ .

Чистка полиции в первые годы существования комиссии оказалась главным направлением оперативной работы, отражая структуру поступивших от населения жалоб и заявлений - более половины указывали на взяточников- полицейских. В ходе этой кампании в 1975 - 1977 гг. удалось практически разрушить деятельность преступных синдикатов в полиции.

У оперативных сотрудников комиссии широкие полномочия. Комиссар имеет право произвести проверку конкретного счета или лица в любом банке Гонконга. Он также вправе потребовать от любого гражданина, подозреваемого в коррупции, письменного заявления с указанием всех ценностей, приобретенных за последние три года, в том числе за рубежом. Поначалу НАК набирала кадры из числа лучших полицейских и государственных служащих, в дальнейшем их место занимали специалисты, подготовленные самой комиссией. Ее штатная численность увеличилась с 300 человек в середине 70-х годов до более чем 1000 в настоящее время. Для сравнения можно указать, что в гонконгской полиции работает примерно 35 тыс. сотрудников. Расходы на содержание комиссии колебались в пределах 0.4 - 0.5% текущего бюджета территории.

Не только чиновники были в поле зрения комиссии. За годы существования комиссии произошло важное смещение акцентов в ее деятельности - постепенно росла доля расследований, связанных с взаимоотношениями частных компаний и распространенной в бизнесе (хотя и нелегальной в большинстве стран) формой скрытых комиссионных, известной в России под названием "откат". Первые расследования такого рода, надо сказать, вызвали бурные возмущения в деловом мире - особенно после того как в 1976 г. в получении незаконных комиссионных были уличены топ-менеджеры одной из двух телевизионных компаний территории. Вскоре недовольство крупного бизнеса стали разделять более широкие слои коммерсантов - их возмутила история двух небогатых торговцев, попавших на короткий срок за решетку из-за мелких взяток работникам электрокомпании. Росло недовольство полиции, организовавшей осенью 1977 г. демонстрации и даже беспорядки после ареста 175 коллег сотрудниками НАК. Комиссии

стр. 218

в результате оказанного нажима пришлось прекратить расследования по случаям малой коррупции, имевшим место до 1 января 1977 г. (около 80 дел).

Многие в колонии восприняли это как поражение комиссии, однако ее деятельность по текущим, а также наиболее вопиющим старым случаям продолжалась, включая расследования сложных дел, связанных с крупным капиталом. Неизменной оставалась и принципиальная позиция: коррупция рассматривалась как общественное зло - независимо от размеров взятки, а расследованию подлежали все заявления, поступившие в комиссию. В начале 90-х годов прошло несколько нашумевших процессов, ставших результатом многолетней и сложной работы НАК: на скамье подсудимых оказались председатель фондовой биржи, ряд высокопоставленных лиц из правоохранительных органов и даже законодатели, уличенные в подкупе избирателей.

За годы работы НАК большинство крупных чиновников (около 50) были привлечены к суду по статье о превышении размера имущества над официальным доходом. Особенностью сян-ганского законодательства на этот счет (Положение 1971 г.) является необходимость для подсудимого представить доказательства противного. На первый взгляд, это противоречит принципу презумпции невиновности, содержащемуся в Международной конвенции по политическим и гражданским правам и соответствующему пункту Положения о правах гон-концев 1991 г. Тем не менее статья сохранена в действии - ввиду серьезности проблемы. Апелляционный суд Гонконга отклонил иск об ее отмене в 1994 г., усмотрев в сохранении нормы еще и характер важной предупредительной меры.

Всего же в 90-е годы ежегодно расследовалось от 2 до 3.5 тыс. случаев коррупции. Печально, что число таких дел имело тенденцию к росту, вновь выросла коррупция в полиции, в основном, правда, на низовом уровне. Многие наблюдатели связывали это с так называемым синдромом быстрых долларов ⁴ : нервозность в колонии перед ее переходом под суверенитет КНР провоцировала некоторых людей на скорейшее зарабатывание денег, даже нечестным путем - что-то отдаленно похожее, по-моему, наблюдается в России 90-х годов. К числу тревожных явлений социологи относят и сравнительно терпимое отношение к коррупции среди молодежи, что, с другой стороны, может свидетельствовать об успехе борьбы с ней - молодые люди просто не застали такого размаха и глубины этого явления, которое еще помнят представители старшего поколения.

Восстановление суверенитета Китая над Гонконгом не привело, как предсказывали многие, к сколько-нибудь существенным сдвигам в сфере борьбы с коррупцией. Она, конечно же, сохраняется, а поскольку общество и бизнес быстро меняются, часто принимает новые формы. В этом смысле особенно важной становится работа на третьем направлении - предупреждении коррупции. Соответствующее подразделение НАК (в нем работают опытные бухгалтеры, менеджеры, инженеры, юристы, социологи), нужно сказать, накопило богатый опыт исследований в этой области, а также выработки мер, позволяющих избежать ненужных соблазнов: путем введения (устранения) тех или иных административных процедур, регламентации правил поведения государственных служащих, распространения в деловом мире методик, затрудняющих "грязный" бизнес.

Оглядываясь в прошлое, важно заметить, что последовательная борьба с коррупцией привела к крупным сдвигам в массовом сознании: общество перестало быть терпимым к этому явлению, что подтверждают данные регулярных опросов, проводимых сотрудниками комиссии. Характерно и то, что в 70-е годы подавляющее большинство заявлений о коррупции, поступавших в НАК, были анонимными (хотя закон гарантирует конфиденциальность информаторам), а в 90-е годы 2/3 обращений уже подписывались гражданами. Сянганские предприниматели, в том числе две крупнейшие ассоциации (Chinese Manufactures Association и Chinese Enterprises Association, объединяющие, соответственно, местных бизнесменов и организации КНР), полностью поддерживают деятельность НАК, более того, совместными усилиями с 1994 г. организуются кампании улучшения деловой этики. Дело в том, что "чистый" бизнес в конечном счете оказывается и более прибыльным. Он улучшает общую атмосферу в обществе, сплачивает его, дает жителям чувство стабильности. Кроме того, честное ведение коммерции выступает на современном этапе непременным условием получения выгод всеми от новых форм торговли (в частности, электронной).

Критически важно, чтобы борьба с коррупцией опиралась на доверие населения. Среди способов борьбы за него следует назвать политическую волю национальных лидеров, серьезность

стр. 219

их намерений, проработанность соответствующих программ, их кадровое и ресурсное обеспечение. Не меньшее значение имеет и такой простой штрих, как начало такой работы. Если не начать ее с "верхов" (как это было в Гонконге), то вряд ли можно всерьез рассчитывать на перемену в общественном мнении и на его широкую поддержку.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Форум: Теневая экономика и политическая коррупция в обществах переходного типа (афро-азиатские страны и Россия). - Восток. 2000, N 1, с. 65 - 13; N 3, с. 88 - 117; N 5, с. 76 - 97.

² Н.П. Евдокимова-Динелло. Капитал и российские банкиры. - Социологические исследования. 2000, N 2,с. 78 - 80.

³ ICAC Annual Report 1975.

⁴ Bertran de Speville. Hong Kong. Policy Initiatives Against Corruption. Paris, OECD, 1997, p. 49.

(c) 2001