К концу 1970-х годов сложилась нормативная база, регламентирующая работу Советов народных депутатов с наказами населения. В сентябре 1980 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об организации работы с наказами избирателей". Он прописывал порядок оформления наказов при высказывании их на предвыборных собраниях (при обязательном одобрении наказа этим собранием), порядок их рассмотрения на сессии Совета, регламентировал вопросы контроля за выполнением наказов избирателей и так далее.

В соответствии с разработанными правилами, в каждом из более чем 50 тыс. местных Советов СССР была внедрена особая форма отчетности по работе с наказами избирателей. Наказы, принятые к исполнению, публиковались в печати с указанием фамилии депутата, их внесшего на сессии Совета, срока исполнения и исполнителя ¹ .

Специфика советского законодательства в отношении Советов заключалась в том, что они соединяли в одном органе законодательную и исполнительную власть, будучи одновременно и органами местного самоуправления и звеньями государственного аппарата. Конституцией 1977 г. определялось, что "Советы народных депутатов непосредственно... руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивающие их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь" ² .

Для реализации наказов избирателей наиболее важной нормой являлась ст.9 Закона РСФСР "О городском, районном в городе Совете народных депутатов", устанавливающая обязательность выполнения решений Советов для всех предприятий и организаций, находящихся на территории Совета. Однако существовавшая на практике ведомственная централизация была существенным ограничителем реальной власти Советов. Некоторые руководители крупных предприятий, находящихся на территории района, игнорировали решения исполкомов местных Советов, считая себя функционерами "более крупного масштаба". К началу 1980-х годов управление страной осуществляли почти 100 союзных и 800 республиканских министерств и ведомств. Министерства и ведомства обладали неограниченной собственностью и финансовыми возможностями, зачастую действуя в обход Советов. Естественно, что в противоборстве министерств и ведомств с Советами перевес был на стороне тех, кто имел деньги и возможности ³ .

Другим ограничителем полновластия Советов являлась 6 статья Конституции, определяющая КПСС как "руководящую и направляющую силу советского общества", "ядро политической системы", и сводящая власть Советов к формальным, исполнительским функциям ⁴ . В результате параллельно существовали три системы управления - советская, партийная и ведомственная. Последняя концентрировала у

Матвеев М. Н. - кандидат исторических наук, докторант Самарского государственного университета.

стр. 139

себя финансы, а партийная вертикаль располагала всей реальной властью. В этих условиях Советы и их исполкомы оказывались под двойным прессом: министерств и ведомств и партийных органов. Реальная практика работы Советов с наказами избирателей в результате сводилась к переадресованию их ведомствам и контролю над их реализацией по партийной линии ⁵ . Иногда местные Советы обеспечивали выполнение наказов за счет ресурсов предприятий. В 1980 - 1985 гг. в Горьковской области местные Советы путем привлечения материальных ресурсов и средств не подчиненных им предприятий и организаций реализовали более четверти всех принятых к исполнению наказов избирателей. В Куйбышеве крупные промышленные предприятия в тот же период в соответствии с наказами избирателей передали 17,5 млн. руб. долевых средств на строительство объектов городского коммунального хозяйства ⁶ .

В 1980-х годах статистика реализации наказов избирателей местными Советами повсеместно выглядит достаточно оптимистично: Саратовский облсовет: 1980 г. - 89,7%, Саратовский горсовет: 1984 г. - 91%: Пензенский облсовет: 1982 г. - 94,2%, Ульяновский облсовет: 1985 г. - 93% ⁷ .

У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве "наказов избирателей" регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты. Определенные планом "наказы" вкладывались затем для подъема КПД их выполнения в уста выступающих на предвыборных собраниях избирателей. Анализ содержания наказов избирателей в документах первой половины 1980-х годов показывает, что наряду с благоустройством улиц, строительством детских и спортивных площадок, ремонтом уличного освещения, установкой телефонов-автоматов, многие наказы касались строительства крупных объектов социальной сферы: дворцов культуры, школ и детских садов, кинотеатров, бытовых комбинатов, аптек, поликлиник, санаториев и даже гостиниц ⁸ . Очевидно, что строительство подобных объектов не могло основываться на одной инициативе граждан и заблаговременно прорабатывалось в исполкомах в планах социально-экономического развития районов на пятилетку.

Иногда стремление подогнать "народную инициативу" под существующие планы министерств и ведомств порождало довольно курьезные наказы избирателей. Так, в 1981 г. в Пензенском областном совете был принят поступивший из Первомайского района наказ "начать строительство корпуса на 240 коек областной психиатрической больницы". Наказ избирателей был принят к исполнению, позволив поднять процент выполняемости наказов до 77% ⁹ .

Важным источником, позволяющим выявить реальную ситуацию с наказами избирателей, являются протоколы встреч кандидатов в депутаты Советов народных депутатов с избирателями. Сравнительный анализ протоколов встреч с материалами сессий Советов позволяет сделать вывод о том, что значительная часть реальных наказов избирателей отфильтровывалась еще на начальном этапе и таким образом на статистике не сказывалась. Среди наказов избирателей иногда встречались такие, как "выполнять заветы В. И. Ленина", или "быть ближе к народу" ¹⁰ , но чаще наказы требовали конкретных материальных затрат, иногда значительно больших, чем имелось в бюджете. Так как советская бюрократическая машина контролировала только "принятые к исполнению" наказы, учет отклоненных на предварительном этапе наказов не велся. Это приводило к тому, что институт наказов во многом лишь демонстрировал связь депутата с народом, а не выявлял и удовлетворял реальные запросы избирателей.

Сложившаяся система полномочий приводила к тому, что решение многих социально- экономических вопросов населения часто не зависело от депутата, если только он "по совместительству" не оказывался руководителем крупного предприятия или ответственным работником исполкома или комитета партии. У рядового депутата оставалась только возможность ходатайствовать перед исполкомом и руководителями организаций о решении того или иного вопроса. Кроме того, по сложившейся практике депутат должен был предварительно согласовывать с аппаратом исполкома содержание своих выступлений на сессии, поправки к предлагаемым проектам решений и так далее. Все это переворачивало с ног на голову законодательную базу механизма народовластия, по которой именно исполком был подотчетен Совету. Предоставленное Законом о статусе депутата право "депутатского запроса", считавшееся формой контроля за работой должностных лиц и проявлением полновластия Советов, на практике не было подкреплено механизмом ответственности. Депутат и Совет не имели и серьезных рычагов воздействия на руководителей предприятий, а существующие полномочия были явно недостаточны, особенно в вопросах наложения дисциплинарных взысканий на руководителей предприятий вышестоящего подчинения.

стр. 140

В годы "перестройки" взаимоотношения населения с местными Советами стали значительно более динамичными, как следствие увеличился поток писем и заявлений граждан в исполкомы. На предвыборных собраниях кандидаты в депутаты впервые столкнулись с открытой критикой работы исполкомов и огромным потоком ни с кем не согласованных наказов. Система учета и анализа впервые начала фиксировать реальное положение дел. Выяснилось, что в некоторых районах до половины наказов избирателей являются не реализованными. Несмотря на регулярное заслушивание в исполкомах советов ответственных исполнителей о ходе реализации наказов избирателей, отдельные из них из года в год переносились или вообще не выполнялись. Не ставился депутатами и вопрос о привлечении конкретных работников к ответственности за срыв выполнения решений по наказам, а постоянные комиссии Советов народных депутатов не осуществляли свои контрольные функции ¹¹ .

Принятые в 1990 - 1991 гг. закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" не разграничили компетенцию между местными Советами, которые определялись теперь как органы местного самоуправления, и краевыми, областными Советами, отнесенными к органам государственной власти. Это отразилось на способности местных Советов реально выполнять свои обязательства перед населением.

Анализ документов начала 1990-х годов свидетельствует о практическом разрушении института наказов избирателей. Собственная экономическая база у Советов так и не сформировалась, а возможность традиционного переложения обязанностей по выполнению наказов избирателей на предприятия и ведомства в условиях нарастающего экономического кризиса резко уменьшилась. А приватизация и вовсе выводила предприятия даже из-под номинальной власти Советов. Право депутатского запроса при контроле за выполнением наказов избирателей и критических замечаний, высказанных на сессиях Советов, превратилось в пустую формальность и все реже использовалось на практике ¹² . Находящиеся в кризисе предприятия в первую очередь начали сокращать социальную сферу. Повсеместно стали закрываться детские сады, сворачиваться программы строительства жилья. "Советы по сути остались без власти, а следовательно беспомощными - констатировал депутат одного из поселковых советов Саратовской области в 1990 г. - Основная тому причина - тощий бюджет, уйма прорех в социальной сфере. С другой стороны, избиратели в период предвыборных кампаний усвоили, что они изберут новые Советы. И избрали их, и идут в Советы со всеми вопросами, веря, что там помогут. Рады бы, да денег нет. Пока у Совета не будет финансов, он будет каким-то опереточным органом, а не органом власти. Так оно и есть. Решения поселкового Совета порой игнорируются, а работники Совета с утра обивают пороги предприятий в роли просителей. У депутатов угасает интерес к общественной деятельности. Наказы избирателей выполняются со скрипом. С переходом на рыночную экономику с Советами мало кто будет считаться" ¹³ .

Впервые за годы советской власти среди наказов избирателей в начале 1990-х годов фиксируются наказы о восстановлении церквей. Значительно чаше звучит экологическая тема. В некоторых областях появляются наказы избирателей, касающиеся национальных вопросов, в частности открытия национальных школ ¹⁴ . Однако экономические вопросы - жилье, благоустройство, ЖКХ - по-прежнему превалируют. В ряде регионов содержание наказов отражало свою специфику социально-экономических проблем населения. Например, в Пензенской области основная часть наказов, переданных в областной Совет в 1990 г., касалась газификации населенных пунктов ¹⁵ . Учитывая остро стоящие в начале 1990-х годов проблемы продовольственного обеспечения населения, значительная часть наказов и обращений касалась снабжения продуктами питания, организации торговых точек и магазинов. Среди наказов избирателей в 1992 г. встречаются просьбы "сохранить талоны на продукты питания первой необходимости" ¹⁶ .

Ценным источником информации о вопросах, волновавших население в начале 1990-х годов, остаются стенограммы встреч избирателей с депутатами местных Советов. На них жители интересовались "что делать с ваучерами", "когда будет наведен порядок с криминогенной обстановкой", "что предпринимает Совет по пресечению разрастания "прихватизации" из госкармана лицами руководящего звена различных уровней". Были среди вопросов и такие: "Чем занимаются в Советах депутаты, которых избиратели в глаза не видели?" ¹⁷ .

Кризис власти начала 1990-х годов существенным образом повлиял на взаимоотношения населения и местных Советов. "Падает интерес, вера людей в народного депутата, в то, что он что-то может изменить в сегодняшней ситуации, как-то улучшить материальное положение своих избирателей. А это, в свою очередь, отражается

стр. 141

и на активности депутатов, - отмечалось в апреле 1993 г. на Всероссийском совещании народных депутатов местного самоуправления в Москве. - Постепенно теряется связь народного депутата со своими избирателями. Депутат боится своих избирателей. Ему страшно идти на избирательный участок, потому, что сказать нечего. Наказы не выполняются: бюджеты настолько малы, что дай Бог своевременно выплачивать зарплату медикам, учителям, финансировать необходимые мероприятия". По свидетельству делегатов совещания, "чувствуя всю эту пустую работу" в некоторых областях весной 1993 г. Советы начали в массовом порядке самораспускаться ¹⁸ .

Накануне ликвидации советской системы местного самоуправления и принятия новой Конституции 1993 г. деятельность Советов определялась законом РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Юридически Совет сохранял и другие права, имевшиеся у него с советских времен, а невыполнение решений Совета, принятых в пределах его компетенции, влекло административную ответственность должностных лиц. Но на практике, с конца 1991 г. с Советами мало кто считался. Население постепенно начало переключаться на администрации как центры реальной власти. Такая форма взаимодействия как наказы избирателей в новой системе взаимоотношений власти и общества уже не работала.

Примечания

1. Государственный архив Пензенской области (ГАПО), ф. Р-2038, оп, 1, д. 8146, л. 131 - 131 об.; ф. Р-2058, оп. 1, д. 8146, л. 132 - 133; ф. Р-2038, оп. 1, д. 7850, л. 1.

2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М. 1977, ст. 93.

3. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ), ф. 17, оп. 155, д. 1380, л. 34.

4. Hahn J.W. Soviet Grassroots: Citizen Participation in Local Soviet Government Princeton. 1988, p. 81.

5. Центр документации новейшей истории Саратовской области (ЦДНИСО), ф. 3837, оп. 1, д. 42, л. 49, 51.

6. СТАРОВОЙТОВ Н. Г. Наказы избирателей народным депутатам - институт социалистической демократии. - Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. Иваново, май 1985 г., М. 1987, с. 232.

7. Коммунист. Саратов, 9 января 1980 г.; ЦДНИСО, ф. 3837, оп. 1, д. 42, л. 15; ГАПО, ф. Р- 2038, оп. 1, д. 7229, л. 29; Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. Р- 3038, оп. 5, д. 2459, л. 64.

8. Государственный архив Саратовской области (ГАСО), ф. Р-3129, оп. 4, д. 1154, л. 44; ГАСПИ, ф. 17, оп. 149, д. 662, л. 42; ГАСО, ф. Р-461, оп. 3, д. 1689, л. 94.

9. ГАПО, ф. Р-2038, оп. 1, д. 7229, л. 107, 108.

10. ГАСО, ф. Р-3129, оп. 4, д. 1154, л. 50, 59.

11. ЦДНИСО, ф. 3837, оп. 1, д. 44, л. 16; ГАУО, ф. Р-3038, оп. 5, д. 2792, л. 161; д. 2874, л. 68.

12. ГАСО, ф. Р-2962, оп. 5, д. 43, л. 13.

13. АФАНАСЬЕВ И. Какой быть структуре Советов. - Коммунист, 14 ноября 1990 г., с. 3.

14. ГАСО, ф. Р-3257, оп. 3, д. 42, л. 4; ГАУО, ф. Р-1565, оп. 14, д. 966, л. 1; ф. Р-3038, оп. 5, д. 3153, л. 42 - 45.

15. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. Р-10026, оп. 12, д. 615, л. 29 - 35.

16. ГАСО, ф. Р-3514, оп. 1, д. 922, л. 30; ГАУО, ф. Р-1565, оп. 14, д. 966, л. 1, 7; ф. Р-3038, оп. 5, д. 3150, л. 31.

17. Там же, ф. Р-1565, оп. 14, д. 932, л. 20.

18. Всероссийское совещание народных депутатов местного самоуправления (стенографический отчет). М. 1993, с. 19 - 21.