Проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь

Актуальные публикации по белорусскому праву.

NEW ПРАВО БЕЛАРУСИ


ПРАВО БЕЛАРУСИ: новые материалы (2021)

Меню для авторов

ПРАВО БЕЛАРУСИ: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Беларусь в Инстаграме


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2005-01-20

ТЕЗИСЫ

выступления на республиканском научно-практическом
семинаре "Совершенствование нормотворческой деятельности
в Республике Беларусь"

26 марта 2004 г. г.Минск

Проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь



Тема моего выступления объемна и полностью раскрыть проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в республике в отведенное время не удастся. Остановлюсь лишь на некоторых аспектах, которые считаю наиболее актуальными.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания нормативных правовых актов.
К сожалению, специалистами в области права недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики правотворчества. Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков.
Между тем осмелюсь утверждать, что создание содержательного, правильно оформленного и эффективно работающего закона или иного нормативного правового акта равнозначно иному открытию в науке.
Потребность в овладении знаниями в области нормотворческой техники в настоящее время ощущается достаточно остро. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Принят Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В развитие этого Закона разработаны Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11.08. 2003 № 359.
Вместе с тем реализация на практике отдельных статей упомянутого Закона вызывает больше вопросов, чем способствует наведению порядка в процессе правотворчества, остановлюсь только на некоторых из них.
1. Статья 23 Закона содержит общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам. Подразумевается, что их выполнение позволит создать доступные для понимания акты. Однако следует признать, что значительная часть принимаемых нормативных правовых актов изобилует отсылочными нормами, что создает обширное поле для подзаконного нормотворчества. Но главная опасность такого явления состоит в том, что законы фактически перестают быть актами прямого действия.
Здесь следует отметить и еще одну проблему. Законодатель как бы снижает уровень правового регулирования, отсылая не к "законодательным актам", т.е. Конституции, законам, декретам и указам, а к "актам законодательства", расширяя тем самым перечень нормативных правовых актов.
Практика отсылочных норм приводит к тому, что издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласуются друг с другом, что ведет к противоречиям между ними.
Заметную часть текста многих нормативных правовых актов составляет далеко не всегда необходимое изложение используемых в данном акте понятий, а также детализация принципов правовой регламентации в той или иной сфере, а само правовое регулирование конкретных отношений дается при этом далеко не всегда с необходимой полнотой и в нужных пропорциях.
2. Статья 24 Закона устанавливает, что внесение изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт осуществляется принявшим (издавшим) его нормотворческим органом (должностным лицом) посредством принятия (издания) нормативного правового акта того же вида, что и нормативный правовой акт, в который они вносятся.
Однако это требование Закона на практике не соблюдается, что влечет за собой разрушение устойчивости действующей системы законодательства. В ряде случаев изменения и дополнения в декреты были произведены указами (см. декреты Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 12 "О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь", от 4 апреля 2002 г. № 10 "О внесении изменений в некоторые декреты Президента Республики Беларусь", от 27 марта 1997 г. № 10 "О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики", от 9 сентября 1997 г. № 16 "О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц" и ряд других декретов).
3. Статья 28 Закона определяет структурные элементы (единицы) нормативных правовых актов и признаки, свойственные этим элементам. Вопрос о возможности цифрового обозначения частей в статьях в Законе остался неурегулированным, что свидетельствует о необходимости рассмотрения такой важной проблемы нормотворческой техники, как возможности (допустимости) цифрового обозначения частей в статьях правового нормативного акта. В связи с этим возникает и другой вопрос: следует ли считать обозначенную цифрой правовую норму частью или пунктом статьи.
Обозначение цифрой части или пункта правовой нормы, а также их четкое разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку, как нам представляется, позволит исключить некоторую несогласованность и определенный произвол в законодательной практике.
Правовая норма может содержаться в нескольких статьях закона или даже в различных подзаконных актах. Однако имеет место и обратная структурная организация статей закона, когда одна статья содержит несколько правовых норм. В этом случае статья закона имеет несколько частей. Такой подход вполне оправдан в случаях, если диспозиции нескольких норм совпадают в своих основных признаках, различаясь только второстепенными. Вместе с тем нередки случаи, когда для такого рода объединения правовых норм отсутствуют достаточные основания, что, безусловно, затрудняет ссылки на отдельные нормы, включенные в соответствующие статьи, тем более при отсутствии цифровой или буквенной индексации, не говоря уже о том, что в одной и той же статье могут иногда оказаться нормы, регулирующие отношения принципиально различного характера.
Целесообразно, по возможности, каждую правовую норму излагать в отдельной статье, но это предложение следует рассматривать скорее как идеал, к которому следует стремиться.
Как известно, цифровое (буквенное) обозначение частей используется в законодательстве довольно широко. В ряде случаев можно было бы обойтись и без такового обозначения, но категорическое отрицание возможности его использования, на наш взгляд, также неприемлемо. В подтверждение этого тезиса следует сказать, что цифровое обозначение частей в статьях прочно вошло в законодательство Российской Федерации. Яркими примерами тому являются Конституция Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации.
В большинстве международных правовых документов части в статьях также имеют цифровое обозначение, например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах. Однако из содержания конкретных статей этих и других международных правовых документов следует, что цифрами обозначаются не части статьи, а пункты.
Разработчики Гражданского кодекса Республики Беларусь пошли по аналогичному пути, обозначив цифрами не части, а пункты в статьях этого Кодекса. В Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь цифровое обозначение имеют части. Уголовный кодекс Республики Беларусь также содержит цифровое обозначение частей, однако при ссылках цифровое обозначение частей заменяется словами.
Отсутствие единого подхода в этом вопросе приводит к несогласованности в правотворческом процессе.
4. Содержание статьи 38 Закона, согласно которой изменение нормативного правового акта ранее чем через год после его принятия (издания) допускается только в исключительных случаях на основании требований нормативного правового акта большей юридической силы, если иное не предусмотрено законами Республики Беларусь или решениями Президента Республики Беларусь, на наш взгляд, воспринимается неоднозначно.
Представляется, что одной из целей законодательного закрепления в статье 38 подобной нормы являлось повышение качества законодательства и его стабильности в целом. Однако на практике указанное требование не выполняется, а причинами часто выступают чисто экономические, социальные и иные ошибки и просчеты при подготовке нормативных правовых актов.
Безусловно, законодательство должно быть динамичным, что обусловлено рядом объективных причин, коренящихся в общественной жизни, глобальностью проблем. Необходимость изменения принятого нормативного правового акта необязательно может быть вызвана исключительными обстоятельствами, причем в Законе не определено, что считать такими обстоятельствами. Нормативный правовой акт может содержать ошибки и это совершенно не значит, что их (ошибки) следует "сохранять" в течение года. После их обнаружения нормативный правовой акт следует сразу же исправить. Однако на сегодняшний день характерно другое: не только рост числа принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов, но и количество вносимых в различные нормативные правовые акты изменений и дополнений не сокращается.
Доказательством может служить следующий, далеко не исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, которые подверглись изменению, "не проработав" и одного года: Закон "О торгово-промышленной палате", Закон "О введении в действие Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь" и сам этот Кодекс. В Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г., который еще не введен в действие, уже внесены изменения и дополнения.
5. И еще один важный вопрос, непосредственно касающийся совершенствования нормотворческой деятельности.
Указом Президента Республики Беларусь от 10.04.2002 № 205 была утверждена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь. Среди отрицательных тенденций, подлежащих устранению в процессе совершенствования законодательства Республики Беларусь, Концепции указывает "недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущих внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия".
Стабильность законодательства, отмечено в Концепции, может быть обеспечена последовательной реализацией принципа научной нормотворческой деятельности, включающей "прогнозирование экономических, финансовых, социальных, экологических и иных последствий принятия нормативных правовых актов". В подтверждение этого положения я хотела бы привести слова великого французского писателя и философа Ж.-Ж.Руссо: "Мудрый законодатель начинает не с издания закона, а с изучения его пригодности для данного общества".
Реализация конкретных положений Концепции предполагает "разработку методик определения финансово-экономических, социальных, криминологических и иных последствий принятия нормативных правовых актов".
Проблемы криминологической экспертизы нормативных правовых актов возникли в начале 90-х годов, когда стало очевидно, что многие законы и иные нормативные правовые акты, подлежащие принятию, могут создавать условия для совершения преступлений и других деяний, причиняющих ущерб гражданам, государству и обществу.
Криминогенная ситуация в республике складывается не только из-за пробелов в уголовном законе и его плохого применения, но и из-за порочности многих положений гражданского, административного, валютного, бюджетного, налогового, таможенного и иного законодательства.
Примером может служить статья 546 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК), которая способствует, на наш взгляд, совершению коррупции. Если упростить несколько витиеватый текст нормы, суть ее состоит в том, что государственным служащим разрешается принимать "обычные подарки", стоимость которых не превышает 5 базовых величин, т.е. 87500 тысяч рублей (по состоянию на март т.г.).
Криминогенность этой нормы очевидна. К тому же чиновников сегодня нельзя отнести к малооплачиваемой категории работающих в государственном секторе: помимо должностных окладов они получают различные надбавки, которые увеличивают в реальном выражении заработную плату (денежное довольствие) в несколько раз. При этих условиях статья 546 ГК вводит в обычай "подарки" чиновникам.
Рассматриваемая статья ГК противоречит статьям 11 и 430 Уголовного кодекса Республики Беларусь, а также законодательным актам, регламентирующим государственную службу, запрещающим государственным служащим принимать какие-либо подарки.
Нельзя не отметить, что получение взяток чиновниками в статье 546 ГК закамуфлировано. В заголовке нормы речь идет о запрещении дарения, а текст нормы его фактически разрешает и поощряет. Кроме того, порочность статьи 546 ГК дополняется тем, что "обычные подарки" можно дарить частями и периодически. Закон это не запрещает, легально разрешая и получение крупных взяток. В этой связи уместно отметить, что данная норма воспринята юристами как должное – она не получила отрицательной оценки в комментарии к ГК. Положение этой статьи иногда считают границей, разделяющей "обычный подарок" и взятку.
Есть и еще один аспект. Взяточник, получивший "обычный подарок", всегда может утверждать, что его стоимость не превышает 5 базовых величин. Опровергнуть это часто невозможно, поскольку закон подобное разрешает. Поэтому статья 546 ГК, образно говоря, отбивает руки у органов предварительного расследования, ведущих борьбу со взяточничеством.
Причинами появления таких нормативных правовых актов являются, прежде всего, сложность регулирования общественных отношений, недостаточность высококвалифицированных кадров, занимающихся правотворческой деятельностью, лоббирование интересов различных групп населения, отраслей хозяйства, разного рода организаций, в том числе и преступных, ставящих в основном цели обогащения за счет налогоплательщиков и государства в целом. Среди такого рода причин нельзя не назвать и отсутствие четкой уголовной политики, а также определенную непоследовательность всех трех ветвей власти.
Многие проекты криминологически значимых нормативных правовых актов нуждаются в экспертизе криминологов и других специалистов, которые могли бы квалифицированно оценить криминогенность проектов законов и иных нормативных правовых актов при применении их на практике. Для этого, по нашему мнению, должен быть законодательно учрежден институт криминологической экспертизы наиболее опасных в криминогенном отношении нормативных правовых актов в самом широком смысле этого термина.
Полагаем, что термин "криминологическая экспертиза" означает лишь то, что в заключении экспертов решаются вопросы о криминогенности (или отсутствии таковой) тех или иных положений закона или проекта закона (иного нормативного правового акта). Но это совсем не означает, что криминологическую экспертизу должны проводить только криминологи.
Преступность связана со многими причинами и условиями, с закономерностями, изучаемыми криминологией, социологией различных отраслей права, общей социологией, психологией, педагогикой, статистикой, экономикой, политологией, демографией, этнографией, психиатрией и иными медицинскими науками, технологией различных производственных процессов. Сведение криминологической экспертизы только к использованию сугубо криминологических знаний может способствовать дискредитации этого важного экспертного института.
Законы и иные нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются обычно для рациональной организации жизни и деятельности людей, коллективов, общества в целом. Поэтому то или иное положение нормативного правового акта, позитивно оцениваемое с криминологической точки зрения, может быть негативным для функционирования регулируемого им социального, экономического, организационного или политического процесса. Так, серьезный правовой контроль той или иной экономической деятельности может быть криминологически приемлем, но этот контроль может парализовать саму деятельность и увеличить коррупцию контролеров. И, наоборот, для реальной жизни и деятельности какое-то положение продуктивно, но оно чревато опасными криминогенными последствиями. Не допустить подобных противоречий могут только криминологи в сотрудничестве с соответствующими специалистами.
Множество криминогенных обстоятельств, как уже отмечалось, несет в себе действующее финансовое, бюджетное, налоговое, валютное, банковское, таможенное законодательство. Перечень отраслей права, совершенствование которых в антикриминогенном направлении принесло бы большую пользу, можно было бы продолжить.
Учитывая сложность и актуальность поднятой проблемы, считаем, что назрела острая необходимость в подготовке проекта закона о криминологической экспертизе законов и иных нормативных правовых актов. Внесение соответствующих изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", направленных на закрепление в Законе норм о проведении обязательной криминологической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов в целях исключения из них положений, создающих условия для коррупции (см. пункт 9 плана подготовки законопроектов на 2003 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 08.01.2003 № 8), по нашему мнению, не решит всех проблем.
О том, что должен быть специальный закон, разработка которого поручена Совету Министров Республики Беларусь, подтверждает и подпункт 1.6 пункта 1 Директивы о мерах по усилению борьбы с преступностью, утвержденной распоряжением Президента Республики Беларусь от 16.04.2002 № 101 рп. Представляется, что это должен быть закон именно о криминологической, а не правовой (юридической) экспертизе, проведение которой предусмотрено Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Юридическая экспертиза безусловно нужна, но недостаточна, поскольку имеет другие задачи.
Министерство юстиции, регистрируя нормативные правовые акты различных республиканских органов государственного управления, также проводит юридическую экспертизу, хотя в указанных актах имеется значительная доля криминогенности, которая, на наш взгляд, не должна оставаться без внимания криминологической экспертизы.
Считаем, что криминологической экспертизе должны быть подвергнуты не только проекты законов и иных нормативных правовых актов, но и действующее законодательство в целях определения их соответствия социальным потребностям общества в области борьбы с преступностью, выявления возможных последствий криминогенного или антикриминогенного характера в результате их принятия и применения.
Такая экспертиза должна проводиться специалистами в области криминологии (криминологами). В зависимости от содержания нормативного правового акта и характера поставленных вопросов может быть проведена криминологическая экспертиза с привлечением социологов, юристов, экономистов, финансистов и других специалистов. Полагаем, что криминологическая экспертиза может быть поручена и научно-исследовательским учреждениям или учебным заведениям.
При назначении экспертов необходимо учитывать их криминологическую или иную профессиональную специализацию (подготовку), квалификацию, личную незаинтересованность в нормативном правовом акте, который подвергается экспертизе.
В целях непредвзятой и беспристрастной оценки представленного на экспертизу нормативного правового акта важным, с нашей точки зрения, является законодательное закрепление положения о том, что экспертами не могут быть лица, работающие в органах, которые вправе принять решение о назначении криминологической экспертизы (перечень таких органов (лиц) должен быть определен в самом законе), а также принимавшие участие в подготовке нормативного правового акта, который подвергается экспертизе.
Согласно Положению о Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 28.07.1997 № 407, этот орган является центральным государственным учреждением, обеспечивающим подготовку проектов правовых актов в Республике Беларусь.
Центр:
осуществляет методическое руководство подготовкой проектов правовых актов в Республике Беларусь;
непосредственно подготавливает проекты правовых актов, за исключением проектов, подготовка которых возложена на другие государственные органы, а также проекты международных договоров, подготовка которых возложена на центр;
подготавливает заключения по проектам законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также по изменениям и дополнениям, вносимым в такие проекты;
участвует по запросам государственных органов в разработке проектов правовых актов в сфере внешнеполитической деятельности и осуществлении их экспертизы;
взаимодействует с государственными органами, научными учреждениями, другими юридическими и физическими лицами, включая международные организации, по вопросам, входящим в компетенцию центра;
проводит аналитические и научные исследования в целях обеспечения законотворческой деятельности.
Помимо этого, для осуществления своей деятельности центр имеет право формировать при центре аналитические и другие группы для проведения научных исследований и реализации иных полномочий центра (см. пункты 4 и 5 упомянутого выше Положения).
Изложенное свидетельствует о наделении центра достаточно широкими полномочиями, позволяющими ему проводить современные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов с привлечением (при необходимости) специалистов (экспертов) из других государственных органов.
Вместе с тем полагаем, что для организации криминологической и иных современных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также уже действующих нормативных правовых актов, и оказания содействия назначенным экспертам в проведении таких экспертиз может быть создан и специальный орган (Совет по криминологической экспертизе), действующий в структуре Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, правовой статус которого должен быть определен в законе о криминологической экспертизе законов и иных нормативных правовых актов.
Считаем, что этот орган (Совет) должен образовывать Президент Республики Беларусь из числа наиболее известных специалистов в области криминологии и других юридических наук, социологии, экономики, работающих в научных учреждениях и учебных заведениях, в системе юстиции, правоохранительных и иных государственных органах, а также общественных объединениях.
Необходимо наделить этот орган (Совет) правом составлять списки специалистов, которые могут быть рекомендованы в качестве экспертов для проведения криминологической и иных видов экспертиз нормативных правовых актов. Представляется, что количество специалистов, включаемых в списки, не должно быть ограничено. Эти списки обязательно должны быть доведены до сведения лиц и органов, которые вправе назначать криминологическую экспертизу. Решение о назначении экспертов должны принимать лицо или орган, признавший необходимым проведение криминологической экспертизы. Экспертами могут быть назначены и другие лица, которые не включены в упомянутый список.
При поручении проведения криминологической, а также иных современных видов экспертиз нормативных правовых актов научно-исследовательским учреждениям, учебным заведениям состав экспертов должен, по нашему мнению, определяться руководителем соответствующего учреждения.
В законе о криминологической экспертизе обязательно следует определить обязанности и права экспертов, порядок проведения криминологической экспертизы, требования, предъявляемые к заключению эксперта и т.д.
Разумеется, я далека от мысли, что мне удалось осветить все проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности. У нас еще немало тем для обсуждения. Поэтому пусть мое выступление послужит приглашением к дальнейшей коллективной работе по совершенствованию нашего законодательства.


Н.Ю.Матвеева,

заместитель начальника отдела
правового обеспечения
Прокуратуры Республики Беларусь,

советник юстиции

Новые статьи на library.by:
ПРАВО БЕЛАРУСИ:
Комментируем публикацию: Проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь

()

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПРАВО БЕЛАРУСИ НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в VK, в FB, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.