Правовые проблемы создания и деятельности Союзного государства в свете опыта ЕС

Создание Союзного государства Беларуси и России связано с решением целого ряда сложных и специфических проблем становления интеграционных объединений на постсоветском пространстве. В силу этого любые попытки описания возможных вариантов развития Союзного государства и общей схемы его функционирования, включая и данную статью, относятся более к области теории и могут быть предметом обсуждения ученых и практиков, придерживающихся различных точек зрения по этому вопросу.

Процессы интеграции в Сообществе, затем в Союзе Беларуси и России в рамках международно-правовых объединений показали гипотетичность и затруднительность достижения результатов экономического и иного единства и предопределили создание Союзного государства Беларуси и России как новой модели межгосударственного сотрудничества , способной стать эффективной формой реализации совокупного потенциала его участников без ущерба для их суверенитета и международной правосубъектности.

Привлекательность участия в Союзном государстве для других государств- участников СНГ зависит от успешности реализации концепции данного образования как нового типа интеграционного объединения на региональных началах , ориентированного на приоритетность решения проблем экономической интеграции, о чем свидетельствует Преамбула Договора о создании Союзного государства.

Представляя собой новый тип интеграционного объединения, Союзное государство обнаруживает определенную аналогию с Европейскими сообществами (ЕС). Анализ договора свидетельствует, прежде всего, о сильном влиянии идеи наднациональности на формирование концепции Союзного государства. В этой связи при разработке интеграционных документов целесообразно опираться на анализ закономерностей функционирования Европейского союза как жизнеспособной и эффективной модели наднациональной (надгосударственной) организации , безусловно без слепого копирования и перенесения ее готовой модели на почву союзного строительства.

Следует отметить, что явление "наднациональности" возникло в международно-правовой литературе и практике в связи с созданием и деятельностью Европейских сообществ, хотя некоторые ее элементы присущи и другим международным организациям, но не в объеме, позволяющем поддерживать интеграционную динамику на должном уровне. Однако в понятие "наднациональность" вкладывается различное содержание - как отечественными, так и зарубежными учеными, поэтому оно еще не выработано. Наднациональность международных организаций может иметь различные проявления, характеризующие порядок формирования, полномочия, порядок принятия решений в ее руководящих органах, а также юридическую силу принятых решений.

Представляется, что в отношении Союзного государства элементы наднациональности проявляются в праве органов Союзного государства (Высшего государственного Совета и парламента) принимать нормативно- правовые акты обязывающего характера (декреты и законы) в пределах юрисдикции Союзного государства, непосредственно действующие на территории государств-членов без их трансформации в национальное право государств-участников при контроле данного процесса со стороны Суда Союзного государства.

Следует отметить, что наднациональный характер Союзного государства некоторыми

стр. 42

-------------------------------------------------------------------------------- авторами подвергается сомнению ввиду отсутствия тех или иных общепринятых озвученных признаков наднациональности. Так, например, соблюдение принципа "одно государство - один голос" при единогласном голосовании в органах Союзного государства представительного характера в Союзном государстве является гарантией обеспечения суверенного статуса участвующих в нем государств, в то время как в органах Европейского союза существует практика принятия решений большинством голосов и путем пропорционального голосования.

Однако данный и другие критерии наднациональности являются скорее вспомогательными, а не сущностными. Определяющим (сущностным) же моментом в наднациональности остается передача (делегирование) части полномочий государств-членов для дальнейшей реализации межгосударственному объединению и приоритет его компетенции по отношению к полномочиям государств-участников в определенных областях, добровольно переданных в ведение Союзному государству.

Что касается особо дискутируемого в последнее время вопроса о форме будущего государственного устройства Союзного государства, то эволюция правового статуса Союзного государства, характеризуемого в статье 1 договора как "новый этап в процессе единения двух стран в демократическое правовое государство", не завершается принятием Конституционного акта, а сориентирована на поэтапность и длительность объединительного процесса Беларуси и России.

Таким образом, в отношении правового статуса Союзного государства можно выработать общие подходы и принципы, которые окончательно будут конкретизированы в конституции Союзного государства, принятие которой предусмотрено договором.

Бесспорным является лишь факт, что правовая природа Союзного государства не вписывается в существующие теоретические конструкции международного и конституционного права и, как отмечают многие российские и белорусские юристы, речь можно вести о самостоятельном виде объединения государства, при котором союз сохраняет определенные элементы международно-правового объединения, одновременно приобретая многие признаки, характерные для федеративного государства, и, следовательно, занимая формально промежуточный этап между конфедерацией и федерацией.

В равной степени и Европейский союз в настоящее время все чаще рассматривается сквозь призму федерализма или как промежуточная, своего рода гибридная, форма, сочетающая в себе черты и международной организации, и федеративного государства.

На мой взгляд, ключевым моментом в концепции Союзного государства остается не определение его правовой природы, а способность эффективного функционирования данного межгосударственного образования. Обеспечение жизнеспособности и эффективности Союзного государства связано с решением второй особо дискутируемой правовой проблемы создания Союзного государства - с реализацией союзными органами в полном объеме наднациональных полномочий. В настоящее время до проведения конституционных реформ в государствах-участниках сохраняется практика принятия и реализации решений органов Союзного государства, аналогичная практике, принятой в рамках Союза Беларуси и России.

Проблема реализации союзными органами наднациональных полномочий связана, прежде всего, с возможной корректировкой в Конституционном акте и дальнейших интеграционных документах положений договора о распределения компетенции между Союзным государством и государствами-участниками.

Осуществление этой цели возможно при условии, во-первых, отказа от создания исчерпывающих каталогов предметов исключительного и совместного ведения Союзного государства и государств-участников. Союзное государство сориентировано на динамику развития в реализации поставленных перед ним глобальных целей и задач, в то время как в основе функционирования федеративных государств лежит статичное фиксированное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, существенное правовое значение имеет конкретизация исключительной компетенции Союзного государства в сторону ее возможного сужения, поскольку именно в этой сфере союзные органы будут максимально полно осуществлять свою юрисдикцию после проведения конституционных реформ, а государства-члены будут утрачивать возможность законодательствовать в той или иной области, независимо от того, воспользуется Союзное государство своей законодательной компетенцией или нет.

Анализ положений Договора о создании Союзного государства позволяет сделать вывод, что объем полномочий, передаваемых государствами- участниками в исключительное ведение Союзному государству, практически не оставляет государствам-участникам места для национального правотворчества. Возникает правомерный вопрос о соотношении неоправданно широкой исключительной юрисдикции Союзного государства

стр. 43

-------------------------------------------------------------------------------- с реализацией преследуемых Союзным государством целей. Смогут ли органы Союзного государства на этапе своего становления и в условиях, когда далеко не во всех областях законодательство Республики Беларусь и Российской Федерации достаточно унифицировано, более эффективно осуществлять свою правотворческую деятельность в сфере исключительного ведения Союзного государства, чем национальные законодательные органы? Вопросы достаточно сложные.

Более "мягким" эволюционным вариантом представляется расширение компетенции Союзного государства за счет регулирования Союзным государством сферы его совместного ведения с государствами-участниками. Но для этого необходимо предусмотреть систему принципов распределения компетенции между Союзным государством и государствами-участниками без детализации в отношении формы принимаемого союзного нормативно- правового акта.

При разработке интеграционных документов востребованным мог бы оказаться опыт Европейских сообществ по реализации совместной компетенции на основе принципов субсидиарности и пропорциональности.

Содержание принципа субсидиарности составляет выполнение Союзным государством двух предпосылок в целях осуществления правовых значимых действий: когда определенная цель не может быть в достаточной мере быть достигнута посредством действий государств-участников (критерий необходимости) и при этом, когда цель в силу масштабов и результатов предполагаемого действия может быть более успешно достигнута межгосударственным объединением (критерий эффективности). Другими словами, деятельность Союзного государства представляется только тогда оправданной и эффективной, когда государства-участники не в состоянии самостоятельно и успешно ее выполнить.

С функциональной точки зрения, принцип субсидиарности будет препятствовать чрезмерному расширению сферы юрисдикции Союзного государства вне пределов его исключительного ведения и, как следствие, неоправданному применению права Союзного государства.

Наряду с принципом субсидиарности ограничительную функцию в реализации компетенции Союзного государства может выполнить принцип пропорциональности, который позволит наделить законодательные органы Союзного государства свободой усмотрения в отношении формы правового акта. При применении этого принципа следует исходить из правового воздействия нормативного акта, и, следовательно, выбирать более "щадящую" форму нормативно-правового акта в отношении государств-участников, что позволит принимать не законы, декреты, являющиеся обязательными для исполнения, а основы законодательства и директивы, предоставляющие государству свободу усмотрения в отношении мер по их имплементации на внутригосударственном уровне.

Такая схема распределения компетенции между Союзным государством и государствами-участниками позволит оставить максимально возможную свободу принятия решений на национальном уровне с учетом выполнения целей и задач межгосударственного наднационального сотрудничества.

Подводя итог вышесказанному, необходимо заметить, что определение конечной формы интеграционных усилий Беларуси и России противоречило бы пониманию интеграции как процесса изменений. В этом смысле принятие Конституционного акта обозначит лишь этап в более тесном "единении" народов двух стран, для которого созданы реальные политические, экономические и правовые предпосылки. Кроме того, представляется возможным создание в лице Союзного государства межгосударственного объединения наднационального характера по типу Евросоюза на принципах, заложенных в Договоре о создании Союзного государства.

* Ольга Долгополова , советник Департамента Европы МИДа Республики Беларусь.