Правопреемство Республики Беларусь в отношении государственной собственности

Ушакова Татьяна Евгеньевна — кандидат юридических наук

Суверенитет государства опирается на экономическую независимость как одну из его важнейших основ. Экономическое благосостояние страны, ее социальная политика в немалой степени определяются наличием государственной собственности.

При распаде СССР возникшие на его территории независимые государства поставили одним из первых вопрос о разделении собственности бывшего Советского Союза. Основы правового регулирования этого вопроса были заложены в Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, принятом 4 декабря 1991 г. в Москве1. В нем учитывались принципы международного права и положения Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.2 В Договоре использовались термины "правопреемство государств", "государство-предшественник", "государство-преемник" и "момент правопреемства", закрепленные в Конвенции. Согласно статье 6 Договора моментом правопреемства явилось 1 декабря 1991 г. Примечательным следует признать факт отсутствия в этом Документе и последующих соглашениях понятия государственной собственности. В соответствии со статьей 8 Конвенции 1983 г. "государственная собственность государства-предшественника" означает "имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали, согласно внутреннему праву государства-предшественника, этому государству".

Процесс правопреемства на территории СССР касался двух видов государственной собственности: зарубежной собственности бывшего СССР и собственности, расположенной на его территории. Договор от 4 декабря 1991 г. и более поздние соглашения показали, что интересы государств — республик бывшего СССР были направлены прежде всего на регламентацию проблемы правопреемства в отношении собственности, находящейся за рубежом. Из пункта "б" статьи 1 Договора явствует, что она входит в состав активов СССР. Помимо зарубежной собственности они включали золотовалютные фонды и резервы СССР, инвестиции за рубежом, любые финансовые обязательства в отношении СССР другого государства, международной организации или любого иного иностранного дебитора. Даже не располагая подробными цифровыми данными, можно предположить, что речь шла о значительной сумме. В ходе переговоров по вопросам правопреемства в отношении этой собственности подразумевалось, что к недвижимости относятся земельные участки, здания и сооружения, принадлежащие советскому государству, а к движимой собственности — транспорт, оборудование, средства связи и т. д., предназначенные для обслуживания недвижимости, а также работников совзагранучреждений3 . Основным видом государственной собственности за рубежом была недвижимость, которую государства — участники СНГ попытались распределить в первую очередь, еще до того, как начали вести переговоры о разделе вооруженных сил, транспорта и других объектов. С первых шагов в деятельности Российской Федерации наметилась тенденция, направленная на сохранение за собой всех актов, чему противостояли остальные государства-республики, также заинтересованные в получении части собственности бывшего Союза ССР. Доли государств в активах впервые были установлены в Договоре от 4 декабря 1991 г., такое распределение сохранилось и в последующих соглашениях о правопреемстве. Активы и долги СССР распределялись между республиками на основании единого агрегированного показателя. Этот показатель был выработан с помощью факторного анализа, являющегося одним из методов многомерного статистического анализа, и основывался на четырех признаках: долях республик в экспорте, импорте, производственном национальном доходе и численности населения СССР за 1986—1990 гг., т. е. за период, непосредственно предшествующий распаду СССР4 . Для России он составил 61,34 %, для Украины — 16,37 %, для Республики Беларусь — 4,13 %, для Казахстана — 3,68 %, для Узбекистана — 3,27 %, для Азербайджана — 1,64 %, для Грузии — 1,62 %, для Литвы — 1,41 %, для Молдовы — 1,29 %, для Латвии — 1,14 %, для Кыргызстана — 0,95 %, для Армении — 0,86 %, для Таджикистана — 0,82 %, для Туркмении — 0,70 % и для Эстонии — 0,62 %.

Несмотря на объективность критерия, лежащего в основе распределения активов и пассивов СССР, нельзя не обратить внимание на некоторые спорные моменты: например, на то обстоятельство, что ряд республик не подписали Договор, а Литва, Латвия и Эстония отказались от какого-либо участия в переговорах, не считая себя государствами-преемниками. (На долю прибалтийских государств приходилось 3,17 % активов и долгов СССР.) Немаловажным нужно признать и положение, на которое обратила внимание Республика Узбекистан в своей позиции по проекту Соглашения о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР5 . Замечание делегации Республики Узбекистан касалось деятельности Межгосударственного совета, который, согласно Договору, занимался урегулированием вопросов, связанных с правопреемством, в том числе и в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР6. Статья 4 Устава Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов Союза ССР7 устанавливала распределение голосов полномочных представителей Совета в соответствии с долями сторон. Решения принимались не менее чем 80 % голосов членов Совета, участвующих в заседании, при обязательном присутствии полномочных представителей, обладающих не менее 80 % голосов. Как отметила Республика Узбекистан, при подобном порядке голосования Россия, обладающая 61,34 % голосов, получила возможность провести или блокировать любое решение. Очевидно, что такое положение не могло удовлетворить ни одну из суверенных республик. Стремление государств распределить зарубежную собственность СССР диктовалось потребностью создания материальной базы для открытия собственных представительств. 30 декабря 1991 г. в Минске республики подписали Соглашение о собственности бывшего Союза ССР за рубежом8, в котором взаимно признали право каждой на соответствующую фиксированную справедливую долю. Кроме того, было решено создать Межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом. Таким образом, сфера деятельности республик, начиная с этого момента, ограничилась рамками СНГ, фактически исключив участие государств, не присоединившихся к Соглашению о Содружестве.

В развитие Договора от 4 декабря 1991 г. и Соглашения от 30 декабря 1991 г. было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июня 1992 г.9 В нем вновь устанавливался порядок раздела на основании единого агрегированного показателя в соответствии с теми же долями, однако уже без учета долей Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии, составляющих в совокупности 4,77 %. Стороны исходили из взаимозависимости, существующей между обязательством участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию внешнего государственного долга и возможностью реализации права собственности каждой из сторон на причитающуюся ей долю имущества за рубежом.

Соглашением устанавливался приоритетный порядок для осуществления распределения собственности в отношении недвижимости, используемой дипломатическими, консульскими и иными представительствами бывшего СССР, а также движимой собственности, связанной с обслуживанием этих представительств.

К моменту распада СССР в распоряжении его ведомства внешних сношений находилось 231 сов-загранучреждение (133 посольства, 92 консульских учреждения и 6 представительств при международных организациях). Кроме того, в собственности государства находились здания и участки земли в 106 странах. К этому нужно добавить недвижимость в 73 странах, которая управлялась бывшим Министерством внешней торговли СССР (всего за рубежом было 108 торговых представительств)10 .

Следует подчеркнуть, что между Россией и ее партнерами не было единства при разработке подходов к практической реализации вопросов правопреемства в отношении этих объектов. Разногласия объяснялись наличием упомянутой ранее тенденции России сохранить за собой зарубежную собственность, опираясь на принцип континуитета. Остальные республики имели целью получить загранучреждения в зачет их доли собственности бывшего СССР за рубежом, в которой они остро нуждались для развития отношений с другими государствами, признававшими их независимость и заинтересованными в сотрудничестве. Государства — участники СНГ настаивали на скорейшем физическом разделе посольств в соответствии с агрегированным показателем, причем подразумевалось, что каждая сторона имеет право аккумулировать свои доли в каждом из посольств с тем, чтобы получить суммарную долю под посольства в той стране, которая представляет для данной республики наибольший интерес, тем более, что статья 3 Соглашения закрепила право сторон на выделение причитающейся им части собственности в натуре. Это положение не было реализовано. В качестве возможной альтернативы российские представители высказали идею о совместном использовании странами СНГ российских посольств или сдаче в аренду отдельно стоящих строений, плата за которые шла бы в зачет долей государств в зарубежной собственности бывшего СССР11. Данное предложение не нашло широкого применения в практике республик, хотя и использовалось в редких случаях Республикой Беларусь. На первом этапе республика арендовала часть российских служебных и жилых помещений в Германии, Австрии, Болгарии и Франции. Одной из причин отказа государств от фактического раздела можно признать упомянутые российским ученым В. В. Цибуковым особенности национального законодательства. В законодательстве многих государств используется принцип международного права lex loci rei sitae, согласно которому имущественные права определяются законом страны, где это имущество находится. Некоторые государства, например, Азии и Африки (в этих странах располагалось свыше 50 % собственности бывшего СССР за рубежом) формально допускают подобный раздел, но обставляют его рядом обременительных условий финансового характера12. Однако едва ли расходы по приобретению и оборудованию новых земельных участков и зданий на территории иностранных государств сравнимы с указанными выше расходами. В большинстве случаев республики в силу экономических сложностей не в состоянии выделить средства на открытие представительств за рубежом, что, естественно, тормозит развитие сотрудничества с другими странами.

В результате подписанного Республикой Беларусь и Российской Федерацией Соглашения об обслуживании внешнего долга бывшего Союза ССР от 20 июня 1992 г. постановка вопроса о компенсации или выделении доли в зарубежной собственности уже не является актуальной. В соответствии с Соглашением Беларусь передала России свою долю активов в счет погашения своей части долга13.

Несколько позже государства — участники СНГ обратились к урегулированию вопросов, касающихся собственности бывшего СССР, расположенной на их территории. В этой области было подписано Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1991 г.14, направленное не только на предотвращение взаимных претензий и защиту прав собственности сторон, но и на охрану прав граждан и юридических лиц.

Руководствуясь принципом территориального суверенитета, государства-участники взаимно признали осуществляемый в соответствии с их национальным законодательством переход в их собственность имущества, в том числе финансовых ресурсов предприятий, учреждений, организаций, их структурных единиц и подразделений бывшего союзного подчинения, расположенных на территории сторон. Каждая из республик признавала права собственности другой стороны, ее граждан и юридических лиц по отношению к находящимся на ее территории объектам, за исключением тех, которые построены в целях ликвидации последствий форс-мажорных обстоятельств.

В Соглашении указывалось, что объекты социальной сферы, находящиеся на территории сторон, — санатории, дома и базы отдыха, пансионаты, гостиницы и кемпинги и т. д., строительство которых осуществлялось за счет средств республиканских бюджетов других сторон, а также за счет средств предприятий и организаций республиканского и бывшего союзного подчинения, расположенных на территориях других сторон, являются собственностью этих сторон или их юридических или физических лиц. С реализацией этого положения, закрепленного в статье 4 Соглашения, столкнулась в своей практике по осуществлению правопреемства Республика Беларусь. Так, Республике Беларусь отошли гостиницы на побережье Черного моря в Украине и России, рыболовные базы отдыха в Астрахани, санатории в Прибалтике.

Хотя прибалтийские государства уклонились от участия в договорном процессе в рамках СНГ, они осуществляли и продолжают осуществлять двустороннее сотрудничество с бывшими республиками СССР на взаимовыгодных условиях. 6 февраля 1995 г. правительство Республики Беларусь и правительство Литовской Республики заключили Соглашение о санатории "Беларусь" в городе Друскининкай, в соответствии с которым правительство Литовской Республики передает в собственность Республике Беларусь санаторий "Беларусь". Документ принят с учетом норм, содержащихся в многосторонних соглашениях государств — участников СНГ: "О распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом" и "О взаимном признании и урегулировании отношений собственности". Соглашение предусматривало также аренду Республикой Беларусь на 99 лет земельного участка, принадлежащего санаторию в г. Друскининкай.

Для развития данной практики республике следует активизировать работу в направлении правового обоснования передачи объектов собственности, находящейся на территории государств — участников СНГ, в частности возведенных за счет средств республиканского бюджета в период существования Советского Союза. Практика показывает, что последовательное отстаивание своих интересов на основе норм международного права дает положительные результаты. Так, в известном споре о разделе Черноморского флота между Россией и Украиной на роль третьего участника претендовала Грузия. Однако ни Россия, ни Украина не признавали ее прав на долю флота. В октябре 1997 г. ситуация коренным образом изменилась15. Конечно, этому предшествовал долгий переговорный процесс. Сначала на уступки пошел Киев и "выделил из своей доли пару сторожевых катеров, которые и стали прообразом грузинских ВМС". Теперь очередь дошла и до России. Военные России и Грузии сделали значительный шаг навстречу друг другу, одобрив проект Межправительственного соглашения о сотрудничестве. Российской стороной было заявлено, что в ближайшее время Россия передает Грузии четыре военных корабля из состава Черноморского флота.

В отношении Республики Беларусь представляется, что она пока еще не воспользовалась своим правом государства, не имеющего выхода к морю. Опираясь на закрепленное в статье 69 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г.16, которая вступила в силу 16 ноября 1994 г. и была одобрена Государственной Думой РФ 23 января 1997 г., положение "о праве участвовать на справедливой основе в эксплуатации соответствующей части остатка допустимого улова живых ресурсов", а также на положение статьи 90 о праве плавания в открытом море судов под флагом государства, не имеющего выхода к морю, Республика Беларусь в переговорном процессе с прибрежными государствами — республиками бывшего СССР могла бы поставить вопрос об этих правах и могла бы претендовать на выделение торгового судна или судов или соответствующей компенсации в зависимости от вклада средств республиканского бюджета в развитие соответствующих морских инфраструктур, тем более, что стремление Беларуси участвовать в переговорах по данному вопросу было выражено в Постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 6 августа 1992 г.17 Данный пример раскрывает лишь одну из многочисленных возможностей реализации правопреемства Республикой Беларусь на двусторонней основе.

Другим направлением деятельности Республики по правопреемству, потенциал которого далеко не исчерпан, может стать разработка механизма совместного использования объектов, находящихся на территории других республик, в возведении которых были задействованы средства республиканского бюджета в период существования СССР. Нормативная база для такого двустороннего сотрудничества имеется: Соглашение о совместной деятельности по исследованию и использованию космического пространства от 30 декабря 1991 г.18, Соглашение о совместном использовании научно-технических объектов в рамках СНГ от 14 марта 1992 г.19


--------------------------------------------------------------------------------

1 Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР // Правопреемство государственной собственности бывшего Союза ССР: Сб. основных документов по вопросу правопреемства в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, государственных архивов, долгов и активов бывшего Союза ССР. М., 1996. С. 58—65.
2 Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.
3 Цибуков В. В. Судьба советской собственности за рубежом // Международная жизнь. 1994. № 7—8. С. 19.
4 Протокол о методике определения долей суверенных государств в долге и активах Союза ССР и абсолютных величинах задолженности // Правопреемство государственной собственности. С. 69—70.
5 Позиция делегации Республики Узбекистан по проекту Соглашения о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР // Информационный вестник. 1992. Вып. 3. С. 24.
6 Соглашения о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР // Там же. С. 21.
7 Устав Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов Союза ССР // Там же. С. 23.
8 Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств "О собственности бывшего Союза ССР за рубежом" // Информационный вестник. 1992. Вып. 1. С. 21—22.
9 Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом // Информационный вестник. 1992. Вып. 6. С. 49—52.
10 Цибуков В. В. Указ. соч. С. 19—20.
11 Там же. С. 21.
12 Там же.
13 Ушакова Т. Е. Некоторые аспекты правопреемства Республики Беларусь государственных долгов бывшего СССР // БЖМПиМО 1996. № 1. С. 3—5.
14 Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности // Информационный вестник. 1992. Вып. 7. С. 12—15.
15 Виноградов Б. Черноморский флот разделят на троих // Известия. 1997. 18 октября.
16 Конвенция ООН по морскому праву. Действующее международное право. Т. 3. М.: Изд-во Моск. независимого института международного права, 1997. С. 42.
17 Постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь "О Заявлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь в связи с Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМС России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 22. Ст. 391.
18 Соглашение о совместной деятельности по исследованию и использованию космического пространства // Информационный вестник. 1992. Вып. 1. С. 19—21.
19 Там же.