Результативность деятельности органов самоуправления зависит от их финансовых возможностей. В свою очередь, финансовое положение городов Западной Белоруссии в 1919 - 1939 гг. и, более широко, их роль и функции в развитии региона определялись прежде всего общей хозяйственной ситуацией.

Белорусские земли в составе межвоенной Польши, так же как и ранее в границах Российской империи, являлись отсталой сельскохозяйственной окраиной с невысоким уровнем развития обрабатывающей промышленности. Города здесь лишь в незначительной степени выполняли функции торговых, промышленных и культурных центров для сельской округи. Их значение в основном сводилось к выполнению административно-политической функции, в первую очередь они представляли собой центры управления регионом.

В то же время во второй половине XIX - начале XX в. развитие транзитной торговли содействовало индустриализации многих белорусских городов. Однако те скромные успехи, которые были достигнуты на этом пути, свела практически к нулю первая мировая война. Военные разрушения во время немецкой оккупации в 1915 - 1918 гг., а затем польско-советской войны в 1919 - 1920 гг. опустошили край, усугубив сложившуюся ранее общую хозяйственную отсталость. За эти годы большинство городов обезлюдело, промышленность почти перестала существовать, упадок сельского хозяйства привел к голоду в городах.

Например, трагическая судьба постигла Сморгонь. Строительство Либаво-Роменской железной дороги, прошедшей через город, положило начало его стремительному хозяйственному развитию и превращению в центр кожевенной и обувной промышленности: накануне перовой мировой войны здесь насчитывалось 40 предприятий, многие из которых были оснащены современным оборудованием, общее количество промышленных рабочих превышало пять тысяч. Всего в городе проживало около 30 тыс. человек, он в значительной степени был застроен кирпичными домами¹. Осенью 1915 г. Сморгонь была полностью разрушена в результате двухмесячных ожесточенных боев за этот город,

Даркович Александр Леонидович - преподаватель Брестского государственного политехнического колледжа. Белоруссия.

все жители накануне были эвакуированы вглубь Российской империи. В 1919 г. здесь жили лишь 160 человек, вернувшихся из эвакуации, вынужденных ютиться в развалинах и землянках².

В целом перед органами городского самоуправления, сформированными во время польско-советской войны на захваченных Польшей западнобелорусских землях³, стояли огромные хозяйственные, социальные и культурные задачи. Им пришлось начинать свою работу в условиях опустошенного двумя войнами наиболее отсталого региона польского государства.

Формирование бюджетов местных органов самоуправления определялось законом о временном урегулировании коммунальных финансов, принятым в августе 1923 г. и с многочисленными изменениями действовавшим до сентября 1939 года. В соответствии с ним, в бюджет органов самоуправления поступали местные (коммунальные) налоги, а также отчисления от государственных налогов. К основным государственным налогам, с которых органам самоуправления шли отчисления и надбавки, относились налог на промышленные и торговые предприятия, земельный и подоходный налоги, акцизные сборы; они могли самостоятельно устанавливать коммунальные налоги на недвижимость, наследование и дарение, рекламу, увеселительные мероприятия и др. Первоначально городские власти самостоятельно взимали местные налоги, но в 1932 г. эта функция перешла к государственным фискальным органам. Законом о временном урегулировании коммунальных финансов определялись процентные ставки отчислений в пользу коммунальных органов от государственных налогов и надбавок к ним, принципы поступления местных налогов, оплат, привлечения кредитов и т.д. Было установлено, что решения органов самоуправления относительно собственных бюджетов подлежат утверждению административных властей.

Как доходы, так и расходы коммунальных органов делились на две части: обычные (плановые, неэкстренные) и чрезвычайные. Обычные доходы включали текущие поступления от налогов, оплат, доходы от коммунальных предприятий и имущества и др., чрезвычайные же в основном сводились к кредитам. К обычным расходам относились текущие расходы на городские нужды, тогда как чрезвычайные (за вычетом сумм на обслуживание долга) направлялись на капитальные вложения - развитие городских предприятий, создание школ, больниц, устройство городских коммуникаций и др.⁴.

Вплоть до середины 1920-х годов финансовая ситуация муниципальных органов в Западной Белоруссии была катастрофической. Основным источником пополнения городских бюджетов являлись налоги, однако налоговые поступления с разоренных войной горожан, количество которых резко уменьшилось, а также застывшей сферы производства и торговли были незначительными. Малочисленные и пришедшие в упадок городские предприятия также не приносили существенных доходов, а финансовая поддержка со стороны польских властей была спорадической и мизерной.

Охватившая Польшу в 1921 - 1923 гг. гиперинфляция ставила органы самоуправления в проигрышную ситуацию: любая задержка при взимании налогов уменьшала их реальное содержание, суммы, поступавшие в городские кассы, стремительно обесценивались. В то же время первоначально, в 1921 - 1922 гг., инфляция создала благоприятные условия для быстрого восстановления промышленности и торговли, что служило предпосылкой для увеличения налоговых платежей в будущем⁵. Но осенью 1923 г. в Польше начался хозяйственный кризис, который продолжался до начала 1926 г. и привел к падению не успевшего полностью восстановиться после войны производства, наложив новые ограничения на финансовые возможности западнобелорусских городов.

При постоянных дефицитах, большая часть городских бюджетов уходила на содержание самих городских органов, при минимальных расходах на город-

ские нужды. Это сковывало деятельность городских властей, сводя ее к попыткам преодоления последствий войны, урегулированию наиболее экстренных проблем в сфере социальной защиты, здравоохранения, образования, санитарного состояния. Значительных усилий требовало снабжение голодающих жителей продовольствием, обеспечение топливом.

Бюджетно-валютная реформа В. Грабского 1924 г., позволившая обуздать инфляцию, создала условия для стабилизации городских финансов, в этом году западнобелорусские города впервые стали закрывать бюджеты без дефицитов. Однако в условиях экономического кризиса 1923 - 1926 гг. для преодоления дефицита государственного бюджета правительство изымало у городов столь значительную долю налоговых поступлений, что это вело к дальнейшему сжатию местных расходов и отказу от удовлетворения части городских нужд. В середине 1920-х годов органы самоуправления в западнобелорусских городах не оказывали никакой помощи безработным, количество которых вследствие падения производства возросло⁶. Бездействие самоуправления в этом вопросе, вызывавшее возмущение в профсоюзах, отражало взгляды польской администрации в восточных воеводствах, которая порой занимала парадоксальную позицию. В отчете об общественно-политической ситуации в Полесье за ноябрь 1925 г. воеводское управление признавало, что "на настроениях (жителей) необыкновенно сильно отражается прежде всего хозяйственный кризис широких масс как сельского, так и городского населения", что "общество требует культурной и материальной помощи". В то же время воеводское управление считало, что "государство, а точнее казна, не может и не должно эти нужды удовлетворять"⁷. Стоит отметить, что вскоре положение все же изменилось: возросла государственная помощь безработным, и в 1926 г. коммунальные органы крупных городов на западнобелорусских землях также стали выделять средства на эти цели.

В 1926 г. Польша вступила в полосу благоприятной экономической конъюнктуры, продолжавшуюся до 1929 года. Рост производства, сокращение безработицы создали условия для улучшения городских финансов. За эти годы бюджеты западнобелорусских городов значительно увеличились: в 1928/1929 финансовом году по сравнению с 1926 г.⁸ доходы возросли в 2,3 раза, расходы - в 2,1 раза. У органов самоуправления появилась возможность полноценного выполнения своих обязанностей, капиталовложений в развитие городского хозяйства.

В наиболее благоприятном в финансовом отношении 1928/1929 бюджетном году профицит бюджетов западнобелорусских городов составил 3,4%. В структуре доходов относительно преобладали налоги и оплаты, принесшие 45% всех доходов (для сравнения, в 1924 г. этот показатель составил 60%), коммунальное имущество и предприятия обеспечили 21% поступлений (в 1924 г. 32%), кредиты - 25% (0,1%), государственные дотации и субвенции - 5% (в 1924 г. их не было вообще). Более 70% поступлений от налогов и оплат составляли отчисления и надбавки к государственным налогам; на собственные налоги и оплаты приходилось 28%⁹. Несмотря на заметный рост бюджетов, города не могли позволить себе значительные вложения и практически любые капитальные затраты без привлечения недоступных ранее кредитов, чем объясняется значительное увеличение их доли в доходной части коммунальных бюджетов.

К основным статьям расходной части бюджетов относились административные расходы (21% от общей суммы), расходы на образование (15%), благоустройство улиц, дорог и парков (14%), коммунальное имущество (13%), обслуживание долга (9%), здравоохранение (7%), общественную опеку (6%) и др. К концу 1920-х годов по сравнению с 1924 г. заметно сократилась доля административных расходов (36% на 1924 г.), резко возросли расходы на обслужи-

вание долга (0,7% на 1924 г.). В 1928/1929 г. на инвестиции приходилось 27% всех расходов (13% в 1924 г.), в том числе 12% расходов составили вложения в коммунальные предприятия и недвижимое имущество, 14% - в создание школ и учреждений здравоохранения и обустройство улиц¹⁰.

Размер коммунальных налогов в расчете на одного жителя в городах восточных воеводств в 1928 - 1929 гг. равнялся 24,5 злотым (для сравнения, это соответствовало 80 - 85% суммы государственных налогов¹¹), что было сопоставимо с уровнем западноукраинских и центральных воеводств Польши (22,7 и 26,8 злотых, соответственно), и заметно уступало западным (36,5 для Познани и Поморья и 45,1 для Силезии). Сравнимая с хозяйственно более развитыми центральными воеводствами величина коммунальных налогов означала использование городскими властями на западнобелорусских землях максимальных налоговых ставок. Это делало фискальное бремя крайне тяжелым, нередко неподъемным для жителей, что повсеместно вызывало возмущение населения на протяжении всего межвоенного времени. Кроме того, столь высокое обложение тормозило хозяйственное развитие региона¹². Расходы на одного жителя равнялись 55,5 злотых, тогда как в западноукраинских воеводствах - 54,1 злотых, в центральных - 110,4, Силезии - 141,6¹³.

Западнобелорусские города испытывали острую потребность в создании городских коммунальных предприятий (электростанции, канализация, водопровод и др.), коммерческих предприятий (бойни, торговые площади, бетонные заводы), а также в нерентабельных затратах на строительство школ, больниц, создание и улучшение дорог и тротуаров. В начале 1920-х годов хозяйство коммунальных предприятий здесь выглядело печально: в их числе были лишь бойни, электростанции и торговые помещения, примитивно организованные и не соответствующие санитарным требованиям; ни в одном городе не было водопроводов и канализации, в скверном состоянии находились дороги и тротуары, не хватало школьных помещений и больниц¹⁴.

Неблагоустроенность городов создавала неудобства и даже опасность. В г. Береза Полесского воеводства из-за отсутствия уличного освещения и плохого состояния тротуаров бургомистр Довнара в 1928 г., упав, сломал руку, другой заметный общественный деятель города Кухарский получил перелом ноги¹⁵. Отсутствие водопроводов и нехватка колодцев, большинство из которых к тому же не отвечали санитарным требованиям, увеличивали опасность распространения инфекционных заболеваний. В г. Глубоком Виленского воеводства постоянно повторялись эпидемии брюшного тифа. Для решения проблемы требовалось устройство водопровода, на что у города не было денег. В связи с масштабом эпидемии, в департаменте службы здоровья Министерства внутренних дел с конца 1920-х годов обсуждалась возможность финансирования строительства водопровода из собственных средств - при условии, что магистрат Глубокого за городские деньги подготовит соответствующий план. Но даже выполнение этого условия превышало финансовые возможности города¹⁶.

До середины 1920-х годов у городских властей практически не было возможности вкладывать средства в развитие городов. Во второй половине 1920-х годов на фоне благоприятной хозяйственной конъюнктуры коммунальные органы старались использовать открывшиеся возможности. Согласно анкете, проведенной Союзом польских городов в 1929 г., в городах восточных воеводств велось строительство или расширение 8 электростанций, 7 боен, 3 рынков, бетонного завода, 2 школ, в одном из городов работали над возведением водопровода и устройством канализации¹⁷.

Между мелкими и более крупными городами существовали заметные различия, касавшиеся всех сторон их жизни. Во многих случаях мелкие города считались таковыми лишь в силу формальных актов, фактически же по коли-

честву, роду занятий и образу жизни жителей, характеру застройки они ничем не отличались от окружавших их деревень¹⁸. Их незначительные бюджеты практически целиком уходили на содержание самих муниципальных органов, которые проявляли лишь минимальную готовность решать хозяйственные и социальные задачи. Как было отмечено в отчете полесского воеводы за 1938 г., немногочисленное и преимущественно крайне бедное население таких городов и большая площадь вследствие сельского характера застройки делали для них многие инвестиции слишком дорогими и нерентабельными, что препятствовало им заниматься электрификацией, мощением улиц и др.¹⁹ В некоторых из таких городов коммунальных предприятий не было вообще. Катастрофическая финансовая ситуация предопределяла перевод ряда городов (Одельск Белостокского воеводства, Городная, Логишин и Шерешево Полесского воеводства) в статус сельских населенных пунктов.

В отдельных случаях введение самоуправления в небольших городках превращалось в пародию и наносило населению существенный вред. Значительная часть жителей Городной Столинского повета, широко известной своим гончарным производством, уже в начале 1920-х годов стала добиваться ликвидации ее городского статуса. Их аргументы выглядели убедительно: подчеркивая свою крайнюю бедность, в коллективном обращении к полесскому воеводе они отмечали, что "городской статус для нас очень тяжелый еще потому, что мы являемся крестьянами... Выйдет свинья на улицу - и протокол, а там штраф. А специальные городские расходы, как на освещение улиц и т.д., хотя ничего этого нет, но налоги на эти цели с людей взимаются... Мы на каких-то 250 плательщиков должны содержать целое управление. Каждый месяц, каждый день существования магистрата в Городной доводит нас до краха, оставляя за жителями задолженности и лишая даже возможности оплаты государственных налогов". Действительно, отнесение к разряду города населенного пункта, население которого не достигало трех тысяч человек и который ввиду отсутствия промышленности, коммунальных предприятий (за исключением бойни), отдаленности от железной дороги и неплодородности почвы не имел перспектив развития, с финансовой точки зрения было неоправданно. Городской бюджет держался только на налогах с жителей, расходы большей частью шли на содержание городской администрации, например, по бюджету за 1925 г. зарплата бургомистра была сопоставима с расходами на образование или здравоохранение. Стало еще хуже, когда в 1922 г. новым бургомистром на место уличенного в финансовых махинациях Ю. Булгака решением полесского воеводы был назначен 30-летний Ю. Берниковский, систематически допускавший вопиющие злоупотребления. Как показало расследование, проведенное Полесским воеводством, Берниковский, страдавший алкогольной зависимостью, произвольно определял сумму городских налогов на каждого жителя и выборочно их взимал, делая поблажки для одних и беспощадно продавая имущество с аукциона в счет уплаты налогов для других; он "взимал" налоги в ночное время, оплачивая ими банкеты, при этом "не обходилось без преследований, терроризирования и авантюр"; передал здание, предназначенное для начальной школы, частному лицу для коммерческого использования и др. Все это происходило при попустительстве поветовой администрации и полиции, многократные письменные обращения и делегации жителей Полесское воеводство оставило без внимания. Дело сдвинулось с места лишь когда в 1924 г. обращение дошло до Министерства внутренних дел. Берниковский вместе с остальным руководством города были лишены должностей и отданы под суд, ликвидация городского статуса Городной была закончена в 1927 году²⁰.

Правда, с острыми проблемами сталкивались и крупные города. В 1930 г. на страницах официального издания "Полесский экспресс" появилась крити-

ческая статья по адресу самоуправления Пинска: "Город насчитывает около 30 тыс. жителей, годовые расходы достигли 11 180 тыс. злотых, при этом нет канализации, водопровода, достаточного количества вымощенных дорог и тротуаров, электричество покупается у управления железной дороги. Город для своей администрации арендует несоответствующее помещение, не имеет собственной больницы. Городская бойня расположена в трущобе, а пожарная служба в снимаемой будке"²¹.

В то же время, там, где инициатива и ответственность городских руководителей совпадали со стремлением жителей собственными силами улучшить свою жизнь, удавалось достигнуть немалого. Сморгонь, разрушенная в результате боевых действий в 1915 г., в 1920-е годы начала возрождаться: возвращались репатрианты, строились дома, развивались ремесло и торговля, хотя город уже так и не стал промышленным центром. К концу 1920-х годов количество жителей достигло 6 тыс., городским властям, несмотря на практически полное отсутствие государственной помощи, удалось вымостить улицы, построить две школы, современную электростанцию, здания для магистрата и суда, торговые помещения, отреставрировать костел и православную церковь. Стремительное восстановление породило у жителей планы по переносу центра староства из Ошмян в Сморгонь²².

Мировой экономический кризис вызвал перелом в финансовой ситуации городского самоуправления на западнобелорусских землях; в 1930 - 1935 г. оно утратило способность полноценно выполнять свои функции по удовлетворению насущных нужд городов. Глубокое падение производства, торговых оборотов, платежеспособности населения привело к резкому сокращению поступлений в коммунальные бюджеты. Наряду с последствиями хозяйственного кризиса, другой важной причиной финансовых затруднений стала неблагоприятная политика центральных властей Польши. С середины 1920-х годов правительство пыталось решить собственные финансовые проблемы, постоянно ограничивая источники налоговых поступлений городских бюджетов в пользу государственного бюджета, а также перекладывая в их компетенцию все больше обязанностей. Тем самым нарушалось правило, установленное в 1923 г. в законе о временном урегулировании коммунальных финансов, по которому можно было передать самоуправлению новые обязанности, только обеспечив ему соответствующие источники дохода. По свидетельству директора Союза польских городов М. Поровского, к 1937 г. этот закон менялся 22 раза, и каждый раз не в пользу городов²³. Кроме того, шаги по уменьшению налогового бремени населения в первой половине 1930-х годов привели к урезанию ставок или отмене части коммунальных налогов.

Упадок деятельности городского самоуправления в западнобелорусских землях в 1930-е годы был обусловлен также чрезмерной задолженностью городов перед кредитными организациями - следствие интенсивных капиталовложений при недостаточном росте собственных доходов и практически отсутствии безвозмездной помощи городам со стороны государства. Наращиванию инвестиций не всегда сопутствовала осмотрительность деятелей самоуправления, не проявивших сдержанности в расходах даже после начала экономического кризиса. В итоге росли бюджетные дефициты, покрытие которых требовало новых долгов; задолженность городов в первой половине 1930-х годов приобрела угрожающий характер. Как видно из годовых отчетов воевод, в 1934/1935 г. долг городов Новогрудского воеводства в 4,1 раза превышал их обычный годовой доход²⁴, невыделенных городов Полесского воеводства (в 1934 г.) - в 3,2 раза, Бреста и Пинска - в 1,9 раза²⁵; заметно лучше выглядели белорусские города Белостокского воеводства: Гродно - 110%, Волковыск - 86%, Скидель - 67% и др.²⁶ При этом по большей части это были краткосроч-

ные долги, предоставленные под высокие проценты. Обслуживание задолженности отбирало значительную часть бюджетов, а нередко было вообще непосильным для городов.

Падение бюджетов городских органов было катастрофическим: их доходы в 1932/1933 финансовом году составили 35% от уровня 1928/1929 г., расходы к 1933/1934 г. уменьшились до 38%, вернувшись к уровню середины 1920-х годов. Городские органы не сокращали свои расходы пропорционально упавшим доходам, что привело к значительным дефицитам. Ухудшилась и структура бюджетов: уменьшилась доля расходов на городские нужды, в то время как на городскую администрацию и оплату долгов в 1932 - 1933 гг. уходила почти половина всех расходов западнобелорусских городов (1928 - 1929 гг. - 30%). Резко упала доля инвестиций в бюджетах городов: в 1932 - 1933 гг. она составила 8%²⁷. Они отказывались от любых новых капиталовложений и в лучшем случае могли рассчитывать на завершение ранее начатых работ. Более того, кризис заставил свертывать текущую деятельность самоуправлений в образовании, здравоохранении, социальной опеке, была ликвидирована часть коммунальных предприятий.

К примеру, задолженность Столина в конце 1934 г. в 8 раз превышала его годовой бюджет, что привело к наложению секвестра на отчисления и надбавки к государственным налогам, являвшиеся практически единственным источником дохода; сделалась невозможной какая-либо деятельность самоуправления²⁸. В отчете о люстрации органов самоуправления Столинского повета, проведенной воеводской инспекцией в 1933 г., указано: "Активность местных властей сводится здесь к выклянчиванию у вышестоящих властей кредитов и дотаций, которые голодающее население не в состоянии вернуть... Неосмотрительное и неумелое ведение хозяйства полностью разрушило финансы городов Столина и Давид-Городка... Если магистраты перестали считаться с негативным мнением (коммерческих и общественных организаций. - А. Д.), которое установилось об этих городах из-за недобросовестного выполнения своих обязательств, то тем более они потеряли амбиции в сфере содержания городов в соответствующем порядке и обеспечения жителей даже самыми примитивными удобствами... [жители] вынуждены соглашаться с установлением магистратами максимальных налоговых ставок, тарифов за электроэнергию, норм шарварка (натуральной дорожной повинности. - А. Д.), перекидыванием на собственников недвижимости стоимости содержания улиц и тротуаров и т.д."²⁹. Формы, которые приняло ведение хозяйства городами Столинского повета, беднейшего в Полесском воеводстве, были крайней иллюстрацией проблем, стоявших перед городскими органами на западнобелорусских землях в целом.

Хозяйственный кризис изменил направленность развития Сморгони: были прекращены инвестиционные работы, к 1931 г. закрылись все промышленные предприятия, население сокращалось из-за оттока оставшихся без работы ремесленников и рабочих, финансы города пришли в безнадежное положение³⁰. В 1932 г. государственная администрация приняла решение перевести Сморгонь в разряд сельских населенных пунктов, но единогласный протест жителей позволил сохранить городской статус. Один из деятелей самоуправления города, Высоцкий, констатировал: "Богатство нынешней Сморгони, к сожалению, составляют руины, которые в таком количестве не встретишь ни в одном другом городе Польши. Это руины некогда величественных фабричных зданий и жилых домов"³¹.

Центральные власти Польши все же предприняли шаги, призванные улучшить финансы самоуправления. С начала 1930-х годов активизировалась так наз. акция экономии, начатая еще в середине 1920-х годов и имевшая целью установить бюджетное равновесие в органах самоуправления путем механичес-

кого сокращения расходов коммунальных бюджетов под давлением государственной администрации. Сведение расходов к уровню доходов городов позволило с середины 1930-х годов в большинстве случаев достигнуть профицита. Следующим шагом стала в 1935 - 1937 гг. реструктуризация задолженности. При посредничестве государственной администрации были достигнуты соглашения с кредиторами о конверсии краткосрочных обязательств в долгосрочные, снижении процентов, увеличении сроков возврата и отсрочки платежей, списании части задолженности. Это позволило сократить расходы городов восточных воеводств на обслуживание долга примерно на треть³².

Сокращение расходов применительно к уровню мизерных доходов происходило на фоне разрастания перечня обязанностей при одновременном увеличении потребностей в социальной опеке, здравоохранении, образовании. Из-за обнищания горожан и в то же время росте их численности большинство городских органов либо отказывалось удовлетворять многие насущные нужды, либо обслуживало их на примитивном уровне. Как видно из итогового отчета центральной комиссии по экономии и реструктуризации задолженности самоуправления 1937 г., абсолютное большинство городов Польши могло преодолевать бюджетный дефицит лишь выполняя свои функции на "низком уровне, часто значительно более низком, чем минимум, требуемый от органов самоуправления". Пришлось смириться с нехваткой помещений для общеобразовательных школ, недостаточностью средств для консервации городских улиц и дорог, что вело к их разрушению, грабительской эксплуатации городских предприятий, когда амортизационные отчисления приходилось тратить на другие цели, происходило "проедание" капиталов этих предприятий³³. Полесская воеводская комиссия по экономии и реструктуризации задолженности засвидетельствовала, что даже после завершения акции три города воеводства (Береза-Картузская, Лунинец и Ружаны) не могли выполнять свои финансовые обязательства, еще пять (Высоко-Литовск, Давид-Городок, Каменец-Литовск, Косово, Столин) могли рассчитываться по кредитам при сохранении бюджетного равновесия только за счет отказа от выполнения своих основных обязанностей, соответственно, только четыре оставшихся города (Брест, Кобрин, Пинск, Пружаны) могли выполнять свои функции³⁴. В Новогрудском воеводстве на конец 1930-х годов муниципальные власти были недееспособны в 4 из 10 городов³⁵.

Начавшееся в 1935 г. хозяйственное оживление позволило западнобелорусским городам несколько улучшить свое финансовое положение: в 1936/1937 г. их доходы составили 49,1% к уровню 1928/1929 г., расходы - 45,7%. Улучшилась структура бюджетов: доля расходов на администрацию и долги сократилась до 28%, городские органы смогли возобновить капитальные затраты, доля которых составила 36,3% расходов³⁶.

В то же время серьезные расходы на развитие городов в большинстве случаев по-прежнему оставались для городских властей невозможными: как правило, средств хватало удовлетворять лишь минимальные нужды. В мае 1938 г. городской совет Бреста, признав, что не имеет возможности выполнять свои обязанности в отношении горожан, принял единогласное решение обратиться к правительству Польши с просьбой о созыве специальной сессии парламента, посвященной реформе системы финансов самоуправления³⁷. Тогда же похожее решение с призывом о помощи принял городской совет Лиды, наиболее развитого в промышленном отношении города Новогрудского воеводства. Здесь тоже считали, что положение критическое, и оно "может измениться к лучшему только в случае уменьшения обязанностей городской гмины или расширения ее финансовых основ"³⁸.

Для оценки эффективности усилий органов городского самоуправления в первую очередь надо учесть произведенные ими капитальные вложения. По

данным переписи 1931 г., 53% горожан в Полесском и Новогрудском воеводствах имели доступ к электроснабжению - по сравнению с 68% в центральных воеводствах Польши и 60% в западных, подключены к водопроводу были 4,3%, 33% и 69% горожан, соответственно, к канализации - 2%, 25%, 57%, к газоснабжению - 0%, 18% и 43%³⁹. Учитывая, что до первой мировой войны электростанции в регионе были редкостью, западнобелорусские города достигли заметных успехов в электрификации. Отсталость в развитии водопровода и канализации сохранилась: в западнобелорусских городах к ним были подключены, как правило, лишь районы, застроенные для проживания чиновников.

По свидетельству Т. Нагурского, вице-президента Вильно и автора ряда краеведческих и экономических исследований по восточным воеводствам Польши, на конец 1930-х годов в Виленском, Новогрудском, Полесском и Волынском воеводствах только два города имели современные бойни, в большинстве мелких городов не было собственных электростанций и они пользовались услугами частных или железнодорожных, была замощена лишь третья часть городских улиц, при этом мощение велось по отсталым технологиям, абсолютное большинство городов не имело приспособленных школьных помещений, больниц и т.д.⁴⁰ В Западной Белоруссии не было общественного транспорта, канализация и водопровод действовали только в Бресте, Гродно и Слониме, но обслуживали лишь часть территории этих городов.

Как отмечал полесский воевода в своем отчете, представленном в 1939 г., за 20 лет пребывания в составе Польши деятельность самоуправления воеводства (включая сельское и поветовое) из-за нехватки средств была крайне ограниченна. Сумма капиталовложений составила более 40 млн. злотых, из нее более половины было направлено на строительство и содержание дорог и мостов. На остальные деньги были построены 339 школ, 6 электростанций, 93 артезианских колодца, несколько боен, 150 медицинских пунктов, бань и др., выполнена значительная часть работ по созданию водопровода и канализации в Бресте, начато их сооружение в Пинске. Основная часть инвестиций в воеводстве приходилась на возведение 150 начальных школ, в том числе 100 "школ-памятников" имени Ю. Пилсудского (в конце 1930-х годов центральные власти приняли решение построить в каждом воеводстве 100 школ в память Пилсудского с возложением основных расходов на самоуправление)⁴¹.

Крупные капитальные затраты органов городского самоуправления были единичными: паротурбинная электростанция и ратуша в Бресте, значительные вложения в создание водопровода и канализации в Гродно и Бресте и др.

Таким образом, усилия органов самоуправления западнобелорусских городов дали заметные результаты в строительстве школ и благоустройстве дорог. Но в целом капиталовложения коммунальных органов были незначительными, несопоставимыми с потребностями городов, их было недостаточно, чтобы преодолеть отсталость и сократить отставание от других частей польского государства.

Среди причин слабости финансов городского самоуправления на западно-белорусских землях на протяжении большей части межвоенного периода главную роль играла общая социально-экономическая отсталость, не позволявшая городам выполнять свои функции и в отношении окрестных территорий.

Западнобелорусские города не справлялись с функциями торговых центров. Городская торговля практически полностью зависела от состояния аграрного сектора, являвшегося основной отраслью экономики, главными предметами торговли были сельскохозяйственная продукция, древесина и продукты их переработки. Низкая плотность городов, а также редкая дорожная сеть приводили к тому, что в торговлю вовлекалось лишь небольшое число ближайших к городам и железнодорожным станциям деревень. Значительная часть белорусских крестьян вела хозяйство, мало чем отличавшееся от натурального, ограни-

чивая свои покупки инвентарем и некоторыми товарами первой необходимости (обычно соль, спички, керосин) и, в свою очередь, предлагая собственную продукцию на рынок в ограниченном объеме. К тому же в условиях аграрного перенаселения и малоземелья многие крестьянские семьи не могли обеспечить даже собственные потребности в продовольствии. Это означало, что белорусская деревня создавала лишь минимальный спрос на продукты местной промышленности и ввозимые в регион товары и сама мало что могла предложить городу. Ориентированные на рынок крупные помещичьи хозяйства из-за узости внутреннего рынка обычно вывозили свою продукцию за пределы региона, минуя посреднические услуги городов. Более того, в результате сохранения сельского характера городской застройки и широкого распространения сельскохозяйственных занятий среди горожан, часть городского населения видела в этом основной источник дохода, и города в значительной степени сами обеспечивали себя продовольствием, что также уменьшало их значение как рынков сбыта сельскохозяйственной продукции.

Во второй половине XIX - начале XX в. многие белорусские города благодаря своему выгодному географическому положению и интенсивному железнодорожному строительству стали центрами транзитной торговли между центральными российскими губерниями и польским землями и западноевропейскими странами, что было важнейшим стимулом их развития. В межвоенные годы те выгоды, которые западнобелорусские города могли извлечь из такого географического положения, были перечеркнуты прекращением нормальных хозяйственных отношений Польши с СССР и Литвой. Транзитная торговля замерла. При этом Западная Белоруссия оказалась на удалении от основных портов и производственных и потребительских центров Польши, что, учитывая высокие тарифы на железнодорожный транспорт, приводило к удорожанию ввозимых сюда промышленных товаров и падению цены вывозимой сельскохозяйственной продукции. Это также вело к падению торговых оборотов⁴².

Бедность городского населения дополнительно ограничивала сбыт промышленной продукции. Неразвитость коммуникаций и отсутствие значительных залежей полезных ископаемых сдерживали развитие промышленности.

По уровню индустриального развития регион серьезно отставал от этнически польских воеводств. Крупные фабричные предприятия исчислялись единицами, абсолютно преобладали мелкие кустарные предприятия, в целом производство отличалось технической отсталостью. На все межвоенное двадцатилетие индустриализация западнобелорусских земель фактически была прервана. После включения в состав Польши они были вынуждены перестраивать свою хозяйственную жизнь в соответствии с потребностями внутреннего польского рынка, что привело к упадку ряда отраслей промышленности (текстильной, табачной, ликероводочной). Польское государство вкладывало минимальные средства в развитие региона. Малая емкость рынка, отсталая инфраструктура, а также рискованное пограничное положение региона в условиях напряженных польско-советских отношений не способствовали частным инвестициям.

Слаборазвитые производство и торговля не могли быть источником существенных налоговых доходов в городском бюджете, а местные жители, разоренные войной, переживая огромные трудности, во многих случаях были обречены на крайнюю нищету.

На результативность работы муниципальных органов влияла и неблагоприятная политика государственной администрации в отношении территориального самоуправления. Оставляя в стороне вопрос о финансовых возможностях польского государства, бюджет которого был слабым, отметим, что перекидывание основных обязанностей по удовлетворению локальных нужд на самоуп-

равление, когда они были ему заведомо непосильны, фактически означало отказ государства от решения многих своих задач и обязанностей.

Невысокая работоспособность самих органов городского самоуправления на западнобелорусских землях предопределялась также общим низким уровнем образованности населения, отсутствием соответствующей подготовки, низкой оплатой труда, межнациональными и партийными конфликтами и др. Это вело к многочисленным случаям коррупции и пренебрежения своими обязанностями со стороны коммунальных служащих.

Нараставшее административное вмешательство в деятельность муниципальных органов к середине 1930-х годов поставило их под полный контроль местной администрации, что становилось очередным препятствием в нормальной работе самоуправления. Воеводы и старосты в мелочах контролировали деятельность городских властей, повсеместно изменяли коммунальные бюджеты по своему усмотрению, что превращало в реальность популярный анекдот о том, что "самоуправление означает, что староста сам управляет"⁴³.

Таким образом, в межвоенное время западнобелорусские города практически были лишены перспективы развития. Основные источники дохода муниципальных органов: налоги с жителей и предприятий, а также государственные субсидии, были столь малы, что их не хватало на какие-либо серьезные начинания. Государственные инвестиции были незначительными, частный капитал также обходил регион стороной. Усилия городского самоуправления принесли ограниченный результат в сравнении с огромными потребностями и задачами. Их финансовые возможности позволяли им лишь частично удовлетворять текущие нужды и предпринимать только небольшие капиталовложения для преодоления отсталости.

Примечания

1. WYSOCKI A. W miefcie "akademickiem" Smorgoniach. In: Rocznik ziem wschodnich. 1939. Warszawa. 1938, S. 280 - 281; ПОЛУЯН И. В. Западная Белоруссия в период экономического кризиса 1929 - 1933 гг. Минск. 1991, с. 23 - 24.

2. WYSOCKI A. Op. cit, S. 280 - 281.

3. В межвоенный период в административном отношении эти земли включали Новогрудское воеводство, большую часть Полесского и Виленского воеводств; ряд белорусских поветов (уездов) был включен в этнически польское Белостокское воеводство.

4. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa. 1923, N 94, poz. 747; LANDAU Z. Budzet komunalny. In: Encyklopedia Historii Dmgiej Rzeczypospolitej. Warszawa. 1999, S. 46 - 47.

5. LANDAU Z., TOMASZEWSKI J. Gospodarka Polski miedzywojennej. T. 1. Warszawa. 1967, S. 91 - 93.

6. Российский государственный военный архив, ф. 460, оп. 2, д. 8, л. 116; д. 11, л. 26.

7. Там же, ф. 463, оп. 1, д. 57, л. 203.

8. До 1926 г. финансовый год в Польше совпадал с календарным, в 1926 г. он был перенесен на период с 1 апреля по 31 марта.

9. Rocznik statystyki Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa. 1925/1926, S. 498 - 499, 504, 506, 514- 515; 1930, S. 563, 565, 567.

10. Ibid., 1925/1926, S. 498 - 499, 504, 506, 510 - 511; 1930, S. 562, 564, 566.

11. Memorjat w sprawie stanu gospodarczego i najwaznejszych potrzeb Ziem pofhocno-wschodnich. Wilno. 1931, S. 61.

12. SAND H. Zagadnienie organicznego uzdrowienia finansow komunalnych. - Samorzad miejski, 1938, N 1 - 2, S. 118; Memorial w sprawie, S. 59.

13. Rocznik statystyki, 1930, S. 562 - 567.

14. PIETKIEWICZ Z. Gospodarka miast polskich. Czynniki zasadnicze ich rozwoju i dobrobytu. Warszawa. 1928, S. 74 - 77.

15. Express Poleski. Brzesc, 27.XII.1928, N 358, S. 4.

16. Государственный архив Брестской области (ГАБО), ф. 1, оп. 4, д. 284, л. 22.

17. BIEGELEISEN L.W. Stan i tendencje rozwoju polskich urzadzen miejskich. - Samorzad miejski, 1929, N 7 - 8, S. 569.

18. HARTLEB-WOJCIECHOWSKA Z. Rola i zadania samorzadu na terenie wojewodztw wschodnich. In: Rocznik ziem wschodnich. Kalendarz na 1937. Warszawa. 1936, S. 56.

19. ГАБО, ф. 1, оп. 1, д. 1017, л. 104.

20. Там же, д. 2466, л. 25 - 26, 40 - 43, 76, 82 - 83.

21. Express Poleski. Brzesc, 2.I.1930, N 2, S. 4.

22. WYSOCKI A. Op. cit, S. 282.

23. Zjazd miast wojewodztw wschodnich (Wilenskie, Nowogrodzkie, Wolynskie i Poleskie). II. Pamietnik, uchwaty, rezolucje. Wilno. 1937, S. 7.

24. ГАБО, ф. 1, оп. 2, д. 240, л. 75.

25. Zjazd dziaiaczy gospodarczych i spoiecznych miast wojewodztwa Poleskiego. Brzesc. 1934, S. 39 - 41.

26. ГАБО, ф. 1, оп. 2, д. 219, л. 103 - 104.

27. Statystyka samorzadowa. Warszawa. 1932/1933, S. 4 - 26; 1933/1934, S. 4.

28. ГАБО, ф. 1, оп. 4, д. 121, л. 7, 8.

29. Там же, оп. 8, д. 347, л. 3, 14 - 15.

30. WYSOCKI A. Op. cit., S. 282; ПОЛУЯН И. В. Ук. соч., с. 24.

31. WYSOCKI A. Op. cit., S. 283.

32. Zjazd miast, S. 14.

33. Oddluzenie samorzadu terytorialnego. Sprawozdanie centralnej komisji oszczednos'ciowo-oddluzeniowej dla samorzadu. Warszawa. 1937, S. 96 - 97.

34. ГАБО, ф. 1, оп. 2, д. 213, л. 74.

35. Oddluzenie samorzadu, S. 67.

36. Statystyka samorzadu terytorialnego. Warszawa. 1936/1937, S. 25 - 26.

37. Samorzad miejski,' 1938, N 10, S. 759 - 760.

38. Ibid., N 13, S. 930.

39. Drugi powszechny spis ludnofci z dn. 9.XII.1931. Nieruchomosci i budynki w miastach. Warszawa.

1935, S. 9, 45.

40. Zjazd miast, S. 12.

41. ГАБО, ф. 1, оп. 1, д. 1017, л. 107 - 108.

42. Memorjal w sprawie, S. 82; ODLANICKI-POCZOBUTT St. Wojewodztwo Nowogrodzkie. Wilno.

1936, S. 169 - 170, 487 - 488; Gospodarcze i kulturalne potrzeby wojewodztwa Poleskiego. Warszawa.

1937, S. 5 - 6, 10 - 12.

43. Zjazd miast, S. 45 - 48.