МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Федеральное Собрание РФ в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. Г. Ткаченко
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2001
Осуществление законодательных полномочий парламентом и его роль в государственно-правовом механизме в значительной степени зависят от парламентской компетенции учредительной власти.
Во многих цивилизованных странах широко распространена практика закрепления более усложненной процедуры внесения поправок и дополнений в Основной закон страны по сравнению с иными нормативными актами. При этом, как правило, парламенты не могут самостоятельно изменять конституцию либо отдельные ее положения, закрепляющие основы конституционного строя или правовой статус личности. Такой подход объясним тем, что парламенты в ином случае могли бы злоупотреблять полномочиями по изменению положений Основного закона.
Что касается российской правовой системы, то здесь также в соответствии с ч.1 ст.135 Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание не может пересмотреть положения глав 1, 2 и 9, что, на наш взгляд, вполне оправданно. Кратко рассмотрим процедуру принятия законов в РФ. Законодательный процесс, т.е. урегулированная нормами парламентского права процедура, по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) Государственной Думой, одобрению Советом Федерации, а также подписанию главой государства и обнародованию, как и любой другой процесс, может быть объективно разделен на стадии. При этом под стадией в законодательном процессе, на наш взгляд, следует понимать очередной этап единого процесса, имеющий свою специфику, особенности, делающие его отличным от иных стадий.
Анализ источников парламентского права Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии в законодательном процессе следующих основных этапов:
а) внесение законопроекта в Государственную Думу и предварительное его рассмотрение;
б) рассмотрение законопроекта и принятие (одобрение) закона нижней палатой;
в) одобрение закона Советом Федерации;
г) подписание и опубликование закона.
Кроме того, законодательный процесс, как и любой иной, осуществляется в соответствии с принципами, характеризующими его сущность. Можно, например, выделить такие основные принципы законодательного процесса в России: демократизм, законность и непрерывность.
При этом демократизм и законность предполагают принятие законов в соответствии с процедурой, предусмотренной Конституцией РФ, законами и Регламентами палат Федерального Собрания в открытом заседании палат (за исключением рассмотрения секретных статей бюджета, других законов, затрагивающих государственную тайну), с коллегиальным принятием решений, предоставлением парламентариям равных полномочий и пр. Что касается непрерывности, то в соответствии со ст. 220 Регламента Государственной Думы законопроекты, не принятые данным составом палаты в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом РФ, рассматриваются Государственной Думой следующего созыва в порядке, установленном Конституцией РФ, начиная с той стадии, на которой было прервано их рассмотрение предыдущей палатой, если иное решение не будет принято Государственной Думой нового созыва.
Необходимо обратить внимание на то, что законопроект трансформируется в федеральный закон, согласно нормам Конституции, после принятия его Государственной Думой1. Ч. 1 ст. 105 Конституции РФ гласит: “Федеральные законы принимаются Государственной Думой”. Здесь ясно обозначена роль палат в законодательном процессе. Государственная Дума принимает законы, т.е. после поступления в палату законопроекта, в регулируемом нормами права порядке, он рассматривается нижней палатой. При этом в него обычно вносятся изменения, дополнения, допустима также иная редакция или вообще он может быть отклонен. Как отмечают исследователи, “имеют место случаи, когда после длительной “проработки” правительственных законопроектов на их основе депутаты готовят собственные проекты”2. Как видим, основной акцент законодательной деятельности сосредоточен в нижней палате парламента — Государственной Думе. Совету Федерации отводится специфическая функция — одобрение закона. Такое неравенство палат в законодательном процессе, наряду с некоторыми другими признаками, позволяет относить Государственную Думу к нижней палате, а Совет Федерации — к верхней палате парламента. При этом в Государственной Думе собственно создается закон, в то время как Совет Федерации, также участвующий в законодательном процессе, не наделен правом вносить изменения в закон и лишь “оценивает” его по различным критериям. При таком положении Совет Федерации, безусловно, являясь участником законодательного процесса, наделен сдерживающими функциями по отношению к нижней палате в процессе принятия законов, что позволяет ему “оберегать” Государственную Думу от принятия поспешных решений3.
Что касается федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, то здесь несколько иное положение. Такие законы не могут быть приняты Государственной Думой “в обход” Совета Федерации. Если, например, при принятии обычных федеральных законов нижней палатой может быть преодолено вето верхней палаты и принятие закона гипотетически возможно вопреки воле Совета Федерации, то законы о конституционных поправках принимаются лишь согласованными усилиями обеих палат. А в принятии законов Российской Федерации о поправках к федеральной Конституции к тому же должны принимать участие и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Остановимся на процедуре принятия следующих федеральных законов:
1) федеральные законы (ч.1 ст. 105 Конституции РФ) или обычные федеральные законы;
2) федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции РФ) и законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (ст. 136, 108 Конституции РФ).
Из первых, в свою очередь, можно выделить федеральные законы о международных договорах Российской Федерации (их ратификации и денонсации) и федеральные законы о федеральном бюджете. Порядок внесения по ним законопроектов, их рассмотрение и принятие законов несколько отличаются от аналогичных процедур для других федеральных законов.
Обратим внимание и на следующее. Понятие “принятый федеральный закон” используется в федеральной Конституции в двух значениях. Под принятым федеральным законом в смысле ч.1 ст. 105 Конституции РФ подразумевается, что закон принят в таком виде, что уже никто из участников законодательного процесса, кроме нижней палаты, не может изменить его редакцию. И если он будет одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ, то только в том виде, в каком был принят Государственной Думой. А в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ подразумевается под принятым федеральным законом федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ, повторно принятый Государственной Думой федеральный закон согласно ч.5 ст. 105 Конституции РФ (преодоление вето верхней палаты) и федеральный закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (преодоление вето Президента РФ). Такое мнение высказано в Постановлении Конституционного Суда РФ4.
Говоря о первой стадии законодательного процесса, необходимо отметить, что исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению законопроектов и поправок к законопроектам предусмотрен ст. 104 Конституции РФ. Сюда входят: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения. Для внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ, о международных договорах РФ и федеральном бюджете РФ Конституцией предусмотрен иной круг субъектов права законодательной инициативы. Заметим, что по сравнению с предыдущей Конституцией перечень субъектов сокращен. Из него исключены: Генеральный прокурор, общественные организации общероссийского масштаба. Вместе с тем по сравнению с зарубежными правовыми системами5 этот круг продолжает оставаться довольно широким.
В научной литературе под правом законодательной инициативы принято понимать юридически предусмотренную возможность государственных органов и депутатов вносить в Государственную Думу проекты законов6. Такой точки зрения придерживаются также И.В. Гранкин и А.Н. Шохин. При этом они считают, что право законодательной инициативы — это “гарантированная Конституцией РФ возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов… проекты постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии и о порядке ее исполнения”7. И. Котелевская, ссылаясь на законопроект “О порядке осуществления права законодательной инициативы”, дает такое же определение права законодательной инициативы, включая в право субъектов законодательной инициативы возможность вносить в Государственную Думу и проекты постановлений об объявлении амнистии и порядке ее исполнения”8. Не имея ничего против предложенного определения в части внесения законопроектов и поправок к законопроектам, нельзя, однако, согласиться с приведенным мнением о проектах постановлений об объявлении амнистии и порядке ее применения. Здесь достаточно указать на то, что объявление амнистии, предусмотренное п. “е” ч.1 ст. 103 Конституции РФ, не входит в законодательную компетенцию Государственной Думы. Ч. 2 и 3 указанной статьи Конституции предусмотрено, что по вопросам, перечисленным в ч.1 статьи 103 Государственная Дума принимает постановления (курсив наш — В.Т.) большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, т.е. принятие по данным вопросам законов Государственной Думой исключается самой Конституцией.
Также следует иметь в виду, что праву субъекта законодательной инициативы по внесению законопроектов корреспондирует обязанность Государственной Думы рассмотреть такой законопроект в установленном порядке и принять соответствующее решение.
В этой связи возникает вопрос о том, следует ли рассматривать как законодательную инициативу предложения Конституционного Суда РФ, содержащиеся в принимаемых им решениях, о внесении изменений либо дополнений в законы и о необходимости принятия законов? Думается, что нет, поскольку лишь внесение законопроекта Конституционным Судом РФ как юридический факт влечет за собой начало правоотношений. Парламент в этом случае обязан согласно установленной процедуре принять решение по законопроекту. Иная ситуация складывается, если Конституционный Суд лишь предложит в своем постановлении восполнить Федеральному Собранию пробел в праве.
Порядок внесения законопроекта в развитие положения ст. 104 Конституции РФ довольно детально урегулирован Регламентом Государственной Думы.
Так, ст. 104 Регламента предусматривает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; законопроектов федеральных законов (законопроект); законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам. Здесь имеются в виду субъекты права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также поправок к законопроектам. Для внесения проектов законов РФ о поправке к Конституции предусмотрен несколько иной круг субъектов права законодательной инициативы. В этой части Регламент Государственной Думы неудачно структурирован, т. к. в его ст. 103 приведен перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к ст. 104 Конституции РФ и не предусматривает субъектов по внесению законопроектов о поправке к Конституции РФ, которые перечислены в ст. 134 Конституции РФ. Поэтому из ст. 104 Регламента необходимо исключить указание о том, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, в т. ч. и о поправках к Конституции, поскольку процедура внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ регламентируется гл. 16 Регламента Государственной Думы. Следует отметить, что ст. 95 предыдущего Регламента Государственной Думы предусматривала возможность внесения, так называемых, законодательных предложений9. На наш взгляд, решение об отказе от такого вида законодательной инициативы вполне обоснованно, поскольку при столь широком круге субъектов Государственная Дума была бы “завалена” различного рода инициативами.
Статьей 105 Регламента нижней палаты предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъекты права законодательной инициативы должны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу или рекомендуемых к приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с данным законом; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). А законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.
Постановлением Государственной Думы от 26 ноября 1999 г. данная статья дополнена ч.5, в соответствии с которой копии текста законопроекта и названных выше материалов должны быть представлены на магнитном носителе10.
Кроме того, ст. 106 Регламента предусмотрено, что в законопроекте должны содержаться сведения о сроке и порядке вступления в силу закона, о признании утратившими силу нормативных актах или отдельных их положений в связи с принятием соответствующего закона, о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента, направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы.
В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Согласно ст. 107 Регламента законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. Предусмотрено, что в электронной регистрационной карте фиксируются сведения о сроках поступления законопроекта, его прохождении и др.
Поступивший законопроект и материалы к нему Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и соответствующий комитет, который решает вопрос о том, отвечает ли законопроект требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента этой палаты, после чего в течение 14 дней представляет его в Совет Государственной Думы.
Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы).
В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы11. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.
Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.
Некоторыми учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной инициативы слишком велико, и это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Например, А.Н. Шохин видит выход в том, чтобы путем внесения изменений в Регламенты палат сохранить за парламентариями лишь “коллективное” право вносить законопроекты12. Подобные меры, представляется, могут способствовать “отсеиванию” законопроектов, не находящих поддержки определенного числа членов парламента. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе — Государственном законодательном комитете. По мнению И.В. Гранкина, для того, чтобы избежать внесения необоснованно большого количества непродуманных законопроектов со стороны членов парламента, необходимо путем изменения Конституции и иного законодательства предусмотреть создание парламентом некоего Государственного комитета, в обязанность которого и входила бы подготовка законопроектов13.
Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.
Важной является проблема предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду РФ. Во-первых, характер взаимоотношений, складывающихся между Федеральным Собранием и Конституционным Судом в процессе осуществления ими своих функций, таков, что последний по сути оценивает работу парламента, проверяя конституционность законов, в т. ч. и по порядку их принятия, т.е. Конституционный Суд РФ наделен определенного рода инспектирующими полномочиями по отношению к федеральному парламенту. В связи с чем у парламентариев может возникнуть предубеждение, что, поскольку законопроект вносится Конституционным Судом, осуществляющим конституционный контроль, то этот законопроект должен стать законом именно в предложенном варианте.
Во-вторых, внося в Государственную Думу законопроект, Конституционный Суд, при наличии к этому повода и оснований, может затем проверять принятый на его основе закон и фактически выступает “судьей в собственном деле”.
Например, Л.В. Лазарев, констатируя, что расширительное толкование понятия “вопросы ведения Конституционного Суда” может способствовать вовлечению последнего как “негативного” законодателя в процесс законотворчества, а, следовательно, в политический процесс, отмечает: “Наделение его (Конституционного Суда — В.Т.) рассматриваемым полномочием в принципе не соответствует юридической природе органа конституционного контроля. В мировой практике чрезвычайно редко таким органам предоставляется подобное право”14. В связи с изложенным считаем предоставление Конституционному Суду права законодательной инициативы, даже в таком “усеченном” варианте, необоснованным.
Как уже отмечалось, определенные особенности имеет процедура принятия законов о поправке к Конституции Российской Федерации, и, в частности, на стадии внесения законопроекта. Это касается, прежде всего, численности субъектов такого права. Так, анализ ст. 134 Конституции РФ показывает, что в отличие от ст. 104 законопроекты не должны вноситься Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Парламентарии же вправе вносить законопроекты только группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации либо депутатов Государственной Думы. Вместе с тем такое право предоставлено Государственной Думе в целом. Кроме того, законодательная процедура по принятию такого рода законов, помимо Конституции РФ и регламентов палат, регулируется и специальным Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”15.
Следует отметить, что до настоящего времени ни одного закона о поправках к Конституции РФ не принято.
В соответствии с Конституцией и Бюджетным кодексом РФ16 проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. А в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом “О международных договорах Российской Федерации”17 проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора РФ, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в нижнюю палату Президентом РФ либо Правительством РФ.
Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе урегулирован Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.
Отличительной чертой первого чтения является то, что законопроект рассматривается концептуально, с позиции соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.
Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и третьего чтений, но это допустимо лишь в тех случаях, когда по законопроекту у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз.
Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.
По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может также отклонить его либо принять в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Суть второго чтения состоит в том, что после принятия концепции законопроекта с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок:
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.
Кроме того, ответственным комитетом подготавливаются текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.
Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.
Законопроект во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования не будет набрано необходимое количество голосов. При наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.
В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.
В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Принимаются обычные федеральные законы в соответствии с ч.2 ст. 105 Конституции РФ простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом под общим числом депутатов палаты подразумевается число депутатов, установленное для Государственной Думы ч.3 ст. 95 федеральной Конституции, — 450 депутатов.
Необходимо отметить, что Конституция РФ содержит термины “поправка” и “пересмотр”. Если речь идет именно о поправке к Конституции РФ, к ее главам 3-8 (ст. 136 федеральной Конституции), то в соответствии со ст. 135 Конституции РФ положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ч.2 ст. 135 Конституции РФ, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Основного закона будет поддержано тремя пятыми депутатов обеих палат (естественно, при раздельном рассмотрении), то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Таким образом, хотя порядок принятия решения по предложениям о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ предусмотрен в разделе Регламента Государственной Думы, определяющем законодательную процедуру, по нашему мнению, данное полномочие является скорее учредительным, нежели законодательным.
Необходимо обратить внимание также на следующее. Ст. 134 Конституции РФ предусмотрен круг субъектов права законодательной инициативы применительно к внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции. Однако в отличие от ст. 104 здесь не указано, в какую из палат должны вноситься законопроекты. По отношению к поправкам к главам 3-8 Конституции РФ указано, правда, что они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Вследствие этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что указанные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ18. При таком подходе становится возможным внесение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ в любую из палат парламента. Однако, прохождение таких предложений не относится к законодательной процедуре, т. к. не рассматривается парламентом в порядке, предусмотренном для законопроектов.
Возвращаясь к законодательной процедуре, отметим, что следующим этапом после принятия закона нижней палатой является его одобрение Советом Федерации.
Рассмотрение федеральных законов в верхней палате имеет несколько отличий от подобной процедуры в Государственной Думе: здесь закон рассматривается в одном чтении, в него не могут вноситься поправки, изменения и дополнения. Кроме того, Совет Федерации может выражать свое согласие с принятым Государственной Думой федеральным законам и в пассивной форме, т.е. путем не рассмотрения его в течение 14 дней. Вместе с тем это правило не распространяется на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации обязан рассматривать такие законы на своих заседаниях.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ19 отметил, что федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ должен быть начат рассмотрением в верхней палате не позднее 14 дней со времени поступления. Если Совет Федерации не успеет принять решение, то рассмотрение закона переносится на следующее заседание.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации заключение по закону готовится соответствующим комитетом Совета Федерации, после чего направляется Председателю палаты, который может согласиться с мнением комитета и не выносить закон на рассмотрение Совета Федерации, но может и не согласиться с комитетом и включить его в повестку дня. Председатель Совета Федерации должен принять решение о включении в повестку дня федерального закона, даже не подлежащего обязательному обсуждению палатой, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации от одного субъекта РФ настаивают на его рассмотрении и если при этом не истек 14-дневный срок.
В случае, если ответственный комитет не представит в течение 14 дней заключение по закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель включают закон в повестку дня Совета Федерации при условии, что не истек 14-дневный срок, либо направляют его для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации.
На заседании Совета Федерации рассмотрение федерального закона начинается с оглашения заключения ответственного комитета палаты, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, подготовленного ответственным комитетом. Затем выступает представитель Правительства РФ и оглашается официальный отзыв. После этого Совет Федерации большинством голосов принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения федерального закона Совет Федерации может принять решение о его одобрении или об отклонении.
В последнем случае постановление верхней палаты вместе с федеральным законом в 5-дневный срок возвращаются в Государственную Думу. Одобренный же Советом Федерации закон вместе с текстом постановления Совета Федерации направляются также в 5-дневный срок Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Не рассмотренные Советом Федерации федеральные законы в 14-дневный срок тоже направляются Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется нижняя палата.
Статьей 117 Регламента нижней палаты предусмотрено, что, если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного верхней палатой, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без его обсуждения.
В соответствии с Конституцией РФ и Регламентом Государственной Думы она вправе преодолевать вето Совета Федерации, при этом могут использоваться согласительные процедуры.
В соответствии со ст. 132 Регламента Государственной Думы, если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного верхней палатой, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.
В случае принятия федерального закона при таких обстоятельствах не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы вето Совета Федерации преодолевается. Закон подлежит направлению нижней палатой Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, о чем сообщается в верхнюю палату парламента.
Что касается порядка рассмотрения и одобрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и законов РФ о поправке к Конституции РФ, то он также в развитие Конституции и Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” предусмотрен Регламентом этой палаты. Особенностью в этом случае является то, что такой закон будет принят только после совместного его одобрения палатами (не менее трех четвертых голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы).
То есть, в отличие от обычных федеральных, законов речь идет о проекте, который становится законом лишь после одобрения обеими палатами. Рассмотренный и одобренный палатами федеральный конституционный закон направляется Президенту РФ.
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ должен быть одобрен обеими палатами и законодательными (представительными) органами субъектов Федерации (не менее двух третей от общего числа). В противном случае процедура его рассмотрения прекращается.
Таким образом, для данного вида законов характерно, что в их принятии, причем на равных правах, участвуют законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Подписание и обнародование законов — это заключительная стадия законодательного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?
По этому поводу, на наш взгляд, обоснованное решение принял Конституционный Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г.20. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако, если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.
Такое решение Конституционного Суда представляется обоснованным, ибо гипотетически нельзя было бы исключить ситуацию неподписания Президентом РФ неугодных ему законов даже по формальным основаниям, что могло бы привести к нарушению баланса властей. Что касается очевидных нарушений Конституции РФ при принятии палатами парламента федерального закона, то при наличии таковых Президент РФ как гарант Конституции России может возвратить парламентариям закон с предложением пересмотреть их решение, а последние или соглашаются с мнением главы государства, или нет.
Одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.
По поводу закона Российской Федерации о поправке к Конституции следует сказать, что Президент РФ, как и законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, имеют право обжаловать в Верховный Суд РФ установление Советом Федерации результатов рассмотрения такого закона законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Если же жалоба не поступит или Верховный Суд РФ ее отклонит, то Президент РФ обязан подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию в соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.
Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия — это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.
Особенностью принятия бюджета в современной российской правовой системе является то, что закон о федеральном бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой — в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрен Бюджетным кодексом РФ. На стадии первого чтения обсуждается концепция закона о федеральном бюджете, основные его характеристики, направления бюджетной и налоговой политики, прогноз социально-экономического развития страны и др.
Во втором и третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов, вносятся поправки. При четвертом чтении законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается, т.е. четвертое чтение, как и третье, применительно к другим обычным федеральным законам, предназначено для того, чтобы депутаты имели возможность еще раз взвесить законопроект как с точки зрения его концепции, реальности и значения, так и оценить обоснованность внесенных поправок.
После этого процедура практически идентична той, которая предусмотрена для обычных федеральных законов. Закон о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации, который также может одобрить его или не одобрить, не внося изменений. В случае одобрения он направляется Советом Федерации Президенту РФ. Если же Совет Федерации не одобрит закон о федеральном бюджете, и Государственная Дума преодолеет вето верхней палаты, то закон направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования. В свою очередь, вето Президента РФ также, как и в ситуации с обычными федеральными законами, преодолевается в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
Необходимо отметить, что законодательная процедура принятия законов в основном заявлена непосредственно в Конституции РФ. Поэтому в случае принятия новых федеральных законов, не представляющих собой поправки к Конституции, законодательная процедура существенных изменений не претерпит.
Наконец, говоря о законодательных полномочиях парламента, необходимо коснуться еще одной, связанной с этим процессом проблемы, — становлением лоббизма в РФ, получившей в последнее время довольно широкое освещение в научной литературе21. Однако законодательно данный политико-правовой институт пока не регламентирован. Поэтому представляется, что работа в этой области исследований должна активизироваться с тем, чтобы найти решение проблемы в результате соответствующего законотворческого процесса.
--------------------------------------------------------------------------------
1 В Конституции Российской Федерации понятие “федеральный закон” используется в двух значениях: при отграничении от законов субъектов Федерации термин “федеральный закон” употребляется в широком смысле и включает в себя все виды законов, принимаемых на федеральном уровне (федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы, др.). В узком же смысле под федеральным законом понимается обычный федеральный закон, и используется этот термин при отграничении федеральных законов от федеральных конституционных законов и законов РФ о поправке к Конституции РФ. В данном случае имеется в виду федеральный закон в узком смысле как обычный федеральный закон. (назад)
2 См., например: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 169. (назад)
3 См.: Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М., 1999. С. 255. (назад)
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ №10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. №18. Ст. 2253. (назад)
5 См. об этом, например: Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации. Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 10. (назад)
6 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 380. (назад)
7 Гранкин И.В. Указ. соч. С. 162; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 16. (назад)
8 Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России. С. 67. (назад)
9 Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. №3. Ст. 160. (назад)
10 Парламентская газета. 1999. 21 декабря. (назад)
11 См.: Шохин А.Н. Указ. соч. С. 15. (назад)
12 Там же. С. 18. (назад)
13 См.: Гранкин И.В. Указ. соч. С. 165. (назад)
14 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. С. 45. (назад)
15 Собрание законодательства РФ. 1998. №10. Ст. 1146. (назад)
16 Там же. 1998. №31. Ст. 3823. (назад)
17 Там же. 1995. №29. Ст. 2757. (назад)
18 Собрание законодательства РФ. 1995. №45. Ст. 4408. (назад)
19 Там же. №13. Ст. 1207. (назад)
20 Собрание законодательства РФ. 1998. №16. Ст. 1879. (назад)
21 См. об этом, например: Любимов А.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право. 1999. №7. С. 63-69; Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме // Государство и право. 1998. №12. С. 47-54; Любимов А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998. С.44-53; Лепехин В.А. Лоббизм. М., 1995. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2001
Осуществление законодательных полномочий парламентом и его роль в государственно-правовом механизме в значительной степени зависят от парламентской компетенции учредительной власти.
Во многих цивилизованных странах широко распространена практика закрепления более усложненной процедуры внесения поправок и дополнений в Основной закон страны по сравнению с иными нормативными актами. При этом, как правило, парламенты не могут самостоятельно изменять конституцию либо отдельные ее положения, закрепляющие основы конституционного строя или правовой статус личности. Такой подход объясним тем, что парламенты в ином случае могли бы злоупотреблять полномочиями по изменению положений Основного закона.
Что касается российской правовой системы, то здесь также в соответствии с ч.1 ст.135 Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание не может пересмотреть положения глав 1, 2 и 9, что, на наш взгляд, вполне оправданно. Кратко рассмотрим процедуру принятия законов в РФ. Законодательный процесс, т.е. урегулированная нормами парламентского права процедура, по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) Государственной Думой, одобрению Советом Федерации, а также подписанию главой государства и обнародованию, как и любой другой процесс, может быть объективно разделен на стадии. При этом под стадией в законодательном процессе, на наш взгляд, следует понимать очередной этап единого процесса, имеющий свою специфику, особенности, делающие его отличным от иных стадий.
Анализ источников парламентского права Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии в законодательном процессе следующих основных этапов:
а) внесение законопроекта в Государственную Думу и предварительное его рассмотрение;
б) рассмотрение законопроекта и принятие (одобрение) закона нижней палатой;
в) одобрение закона Советом Федерации;
г) подписание и опубликование закона.
Кроме того, законодательный процесс, как и любой иной, осуществляется в соответствии с принципами, характеризующими его сущность. Можно, например, выделить такие основные принципы законодательного процесса в России: демократизм, законность и непрерывность.
При этом демократизм и законность предполагают принятие законов в соответствии с процедурой, предусмотренной Конституцией РФ, законами и Регламентами палат Федерального Собрания в открытом заседании палат (за исключением рассмотрения секретных статей бюджета, других законов, затрагивающих государственную тайну), с коллегиальным принятием решений, предоставлением парламентариям равных полномочий и пр. Что касается непрерывности, то в соответствии со ст. 220 Регламента Государственной Думы законопроекты, не принятые данным составом палаты в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом РФ, рассматриваются Государственной Думой следующего созыва в порядке, установленном Конституцией РФ, начиная с той стадии, на которой было прервано их рассмотрение предыдущей палатой, если иное решение не будет принято Государственной Думой нового созыва.
Необходимо обратить внимание на то, что законопроект трансформируется в федеральный закон, согласно нормам Конституции, после принятия его Государственной Думой1. Ч. 1 ст. 105 Конституции РФ гласит: “Федеральные законы принимаются Государственной Думой”. Здесь ясно обозначена роль палат в законодательном процессе. Государственная Дума принимает законы, т.е. после поступления в палату законопроекта, в регулируемом нормами права порядке, он рассматривается нижней палатой. При этом в него обычно вносятся изменения, дополнения, допустима также иная редакция или вообще он может быть отклонен. Как отмечают исследователи, “имеют место случаи, когда после длительной “проработки” правительственных законопроектов на их основе депутаты готовят собственные проекты”2. Как видим, основной акцент законодательной деятельности сосредоточен в нижней палате парламента — Государственной Думе. Совету Федерации отводится специфическая функция — одобрение закона. Такое неравенство палат в законодательном процессе, наряду с некоторыми другими признаками, позволяет относить Государственную Думу к нижней палате, а Совет Федерации — к верхней палате парламента. При этом в Государственной Думе собственно создается закон, в то время как Совет Федерации, также участвующий в законодательном процессе, не наделен правом вносить изменения в закон и лишь “оценивает” его по различным критериям. При таком положении Совет Федерации, безусловно, являясь участником законодательного процесса, наделен сдерживающими функциями по отношению к нижней палате в процессе принятия законов, что позволяет ему “оберегать” Государственную Думу от принятия поспешных решений3.
Что касается федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, то здесь несколько иное положение. Такие законы не могут быть приняты Государственной Думой “в обход” Совета Федерации. Если, например, при принятии обычных федеральных законов нижней палатой может быть преодолено вето верхней палаты и принятие закона гипотетически возможно вопреки воле Совета Федерации, то законы о конституционных поправках принимаются лишь согласованными усилиями обеих палат. А в принятии законов Российской Федерации о поправках к федеральной Конституции к тому же должны принимать участие и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Остановимся на процедуре принятия следующих федеральных законов:
1) федеральные законы (ч.1 ст. 105 Конституции РФ) или обычные федеральные законы;
2) федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции РФ) и законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (ст. 136, 108 Конституции РФ).
Из первых, в свою очередь, можно выделить федеральные законы о международных договорах Российской Федерации (их ратификации и денонсации) и федеральные законы о федеральном бюджете. Порядок внесения по ним законопроектов, их рассмотрение и принятие законов несколько отличаются от аналогичных процедур для других федеральных законов.
Обратим внимание и на следующее. Понятие “принятый федеральный закон” используется в федеральной Конституции в двух значениях. Под принятым федеральным законом в смысле ч.1 ст. 105 Конституции РФ подразумевается, что закон принят в таком виде, что уже никто из участников законодательного процесса, кроме нижней палаты, не может изменить его редакцию. И если он будет одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ, то только в том виде, в каком был принят Государственной Думой. А в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ подразумевается под принятым федеральным законом федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ, повторно принятый Государственной Думой федеральный закон согласно ч.5 ст. 105 Конституции РФ (преодоление вето верхней палаты) и федеральный закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (преодоление вето Президента РФ). Такое мнение высказано в Постановлении Конституционного Суда РФ4.
Говоря о первой стадии законодательного процесса, необходимо отметить, что исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению законопроектов и поправок к законопроектам предусмотрен ст. 104 Конституции РФ. Сюда входят: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения. Для внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ, о международных договорах РФ и федеральном бюджете РФ Конституцией предусмотрен иной круг субъектов права законодательной инициативы. Заметим, что по сравнению с предыдущей Конституцией перечень субъектов сокращен. Из него исключены: Генеральный прокурор, общественные организации общероссийского масштаба. Вместе с тем по сравнению с зарубежными правовыми системами5 этот круг продолжает оставаться довольно широким.
В научной литературе под правом законодательной инициативы принято понимать юридически предусмотренную возможность государственных органов и депутатов вносить в Государственную Думу проекты законов6. Такой точки зрения придерживаются также И.В. Гранкин и А.Н. Шохин. При этом они считают, что право законодательной инициативы — это “гарантированная Конституцией РФ возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов… проекты постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии и о порядке ее исполнения”7. И. Котелевская, ссылаясь на законопроект “О порядке осуществления права законодательной инициативы”, дает такое же определение права законодательной инициативы, включая в право субъектов законодательной инициативы возможность вносить в Государственную Думу и проекты постановлений об объявлении амнистии и порядке ее исполнения”8. Не имея ничего против предложенного определения в части внесения законопроектов и поправок к законопроектам, нельзя, однако, согласиться с приведенным мнением о проектах постановлений об объявлении амнистии и порядке ее применения. Здесь достаточно указать на то, что объявление амнистии, предусмотренное п. “е” ч.1 ст. 103 Конституции РФ, не входит в законодательную компетенцию Государственной Думы. Ч. 2 и 3 указанной статьи Конституции предусмотрено, что по вопросам, перечисленным в ч.1 статьи 103 Государственная Дума принимает постановления (курсив наш — В.Т.) большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, т.е. принятие по данным вопросам законов Государственной Думой исключается самой Конституцией.
Также следует иметь в виду, что праву субъекта законодательной инициативы по внесению законопроектов корреспондирует обязанность Государственной Думы рассмотреть такой законопроект в установленном порядке и принять соответствующее решение.
В этой связи возникает вопрос о том, следует ли рассматривать как законодательную инициативу предложения Конституционного Суда РФ, содержащиеся в принимаемых им решениях, о внесении изменений либо дополнений в законы и о необходимости принятия законов? Думается, что нет, поскольку лишь внесение законопроекта Конституционным Судом РФ как юридический факт влечет за собой начало правоотношений. Парламент в этом случае обязан согласно установленной процедуре принять решение по законопроекту. Иная ситуация складывается, если Конституционный Суд лишь предложит в своем постановлении восполнить Федеральному Собранию пробел в праве.
Порядок внесения законопроекта в развитие положения ст. 104 Конституции РФ довольно детально урегулирован Регламентом Государственной Думы.
Так, ст. 104 Регламента предусматривает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; законопроектов федеральных законов (законопроект); законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам. Здесь имеются в виду субъекты права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также поправок к законопроектам. Для внесения проектов законов РФ о поправке к Конституции предусмотрен несколько иной круг субъектов права законодательной инициативы. В этой части Регламент Государственной Думы неудачно структурирован, т. к. в его ст. 103 приведен перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к ст. 104 Конституции РФ и не предусматривает субъектов по внесению законопроектов о поправке к Конституции РФ, которые перечислены в ст. 134 Конституции РФ. Поэтому из ст. 104 Регламента необходимо исключить указание о том, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, в т. ч. и о поправках к Конституции, поскольку процедура внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ регламентируется гл. 16 Регламента Государственной Думы. Следует отметить, что ст. 95 предыдущего Регламента Государственной Думы предусматривала возможность внесения, так называемых, законодательных предложений9. На наш взгляд, решение об отказе от такого вида законодательной инициативы вполне обоснованно, поскольку при столь широком круге субъектов Государственная Дума была бы “завалена” различного рода инициативами.
Статьей 105 Регламента нижней палаты предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъекты права законодательной инициативы должны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу или рекомендуемых к приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с данным законом; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). А законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.
Постановлением Государственной Думы от 26 ноября 1999 г. данная статья дополнена ч.5, в соответствии с которой копии текста законопроекта и названных выше материалов должны быть представлены на магнитном носителе10.
Кроме того, ст. 106 Регламента предусмотрено, что в законопроекте должны содержаться сведения о сроке и порядке вступления в силу закона, о признании утратившими силу нормативных актах или отдельных их положений в связи с принятием соответствующего закона, о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента, направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы.
В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Согласно ст. 107 Регламента законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. Предусмотрено, что в электронной регистрационной карте фиксируются сведения о сроках поступления законопроекта, его прохождении и др.
Поступивший законопроект и материалы к нему Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и соответствующий комитет, который решает вопрос о том, отвечает ли законопроект требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента этой палаты, после чего в течение 14 дней представляет его в Совет Государственной Думы.
Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы).
В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы11. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.
Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.
Некоторыми учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной инициативы слишком велико, и это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Например, А.Н. Шохин видит выход в том, чтобы путем внесения изменений в Регламенты палат сохранить за парламентариями лишь “коллективное” право вносить законопроекты12. Подобные меры, представляется, могут способствовать “отсеиванию” законопроектов, не находящих поддержки определенного числа членов парламента. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе — Государственном законодательном комитете. По мнению И.В. Гранкина, для того, чтобы избежать внесения необоснованно большого количества непродуманных законопроектов со стороны членов парламента, необходимо путем изменения Конституции и иного законодательства предусмотреть создание парламентом некоего Государственного комитета, в обязанность которого и входила бы подготовка законопроектов13.
Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.
Важной является проблема предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду РФ. Во-первых, характер взаимоотношений, складывающихся между Федеральным Собранием и Конституционным Судом в процессе осуществления ими своих функций, таков, что последний по сути оценивает работу парламента, проверяя конституционность законов, в т. ч. и по порядку их принятия, т.е. Конституционный Суд РФ наделен определенного рода инспектирующими полномочиями по отношению к федеральному парламенту. В связи с чем у парламентариев может возникнуть предубеждение, что, поскольку законопроект вносится Конституционным Судом, осуществляющим конституционный контроль, то этот законопроект должен стать законом именно в предложенном варианте.
Во-вторых, внося в Государственную Думу законопроект, Конституционный Суд, при наличии к этому повода и оснований, может затем проверять принятый на его основе закон и фактически выступает “судьей в собственном деле”.
Например, Л.В. Лазарев, констатируя, что расширительное толкование понятия “вопросы ведения Конституционного Суда” может способствовать вовлечению последнего как “негативного” законодателя в процесс законотворчества, а, следовательно, в политический процесс, отмечает: “Наделение его (Конституционного Суда — В.Т.) рассматриваемым полномочием в принципе не соответствует юридической природе органа конституционного контроля. В мировой практике чрезвычайно редко таким органам предоставляется подобное право”14. В связи с изложенным считаем предоставление Конституционному Суду права законодательной инициативы, даже в таком “усеченном” варианте, необоснованным.
Как уже отмечалось, определенные особенности имеет процедура принятия законов о поправке к Конституции Российской Федерации, и, в частности, на стадии внесения законопроекта. Это касается, прежде всего, численности субъектов такого права. Так, анализ ст. 134 Конституции РФ показывает, что в отличие от ст. 104 законопроекты не должны вноситься Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Парламентарии же вправе вносить законопроекты только группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации либо депутатов Государственной Думы. Вместе с тем такое право предоставлено Государственной Думе в целом. Кроме того, законодательная процедура по принятию такого рода законов, помимо Конституции РФ и регламентов палат, регулируется и специальным Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”15.
Следует отметить, что до настоящего времени ни одного закона о поправках к Конституции РФ не принято.
В соответствии с Конституцией и Бюджетным кодексом РФ16 проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. А в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом “О международных договорах Российской Федерации”17 проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора РФ, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в нижнюю палату Президентом РФ либо Правительством РФ.
Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе урегулирован Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.
Отличительной чертой первого чтения является то, что законопроект рассматривается концептуально, с позиции соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.
Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и третьего чтений, но это допустимо лишь в тех случаях, когда по законопроекту у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз.
Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.
По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может также отклонить его либо принять в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Суть второго чтения состоит в том, что после принятия концепции законопроекта с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок:
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.
Кроме того, ответственным комитетом подготавливаются текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.
Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.
Законопроект во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования не будет набрано необходимое количество голосов. При наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.
В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.
В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Принимаются обычные федеральные законы в соответствии с ч.2 ст. 105 Конституции РФ простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом под общим числом депутатов палаты подразумевается число депутатов, установленное для Государственной Думы ч.3 ст. 95 федеральной Конституции, — 450 депутатов.
Необходимо отметить, что Конституция РФ содержит термины “поправка” и “пересмотр”. Если речь идет именно о поправке к Конституции РФ, к ее главам 3-8 (ст. 136 федеральной Конституции), то в соответствии со ст. 135 Конституции РФ положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ч.2 ст. 135 Конституции РФ, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Основного закона будет поддержано тремя пятыми депутатов обеих палат (естественно, при раздельном рассмотрении), то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Таким образом, хотя порядок принятия решения по предложениям о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ предусмотрен в разделе Регламента Государственной Думы, определяющем законодательную процедуру, по нашему мнению, данное полномочие является скорее учредительным, нежели законодательным.
Необходимо обратить внимание также на следующее. Ст. 134 Конституции РФ предусмотрен круг субъектов права законодательной инициативы применительно к внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции. Однако в отличие от ст. 104 здесь не указано, в какую из палат должны вноситься законопроекты. По отношению к поправкам к главам 3-8 Конституции РФ указано, правда, что они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Вследствие этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что указанные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ18. При таком подходе становится возможным внесение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ в любую из палат парламента. Однако, прохождение таких предложений не относится к законодательной процедуре, т. к. не рассматривается парламентом в порядке, предусмотренном для законопроектов.
Возвращаясь к законодательной процедуре, отметим, что следующим этапом после принятия закона нижней палатой является его одобрение Советом Федерации.
Рассмотрение федеральных законов в верхней палате имеет несколько отличий от подобной процедуры в Государственной Думе: здесь закон рассматривается в одном чтении, в него не могут вноситься поправки, изменения и дополнения. Кроме того, Совет Федерации может выражать свое согласие с принятым Государственной Думой федеральным законам и в пассивной форме, т.е. путем не рассмотрения его в течение 14 дней. Вместе с тем это правило не распространяется на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации обязан рассматривать такие законы на своих заседаниях.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ19 отметил, что федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ должен быть начат рассмотрением в верхней палате не позднее 14 дней со времени поступления. Если Совет Федерации не успеет принять решение, то рассмотрение закона переносится на следующее заседание.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации заключение по закону готовится соответствующим комитетом Совета Федерации, после чего направляется Председателю палаты, который может согласиться с мнением комитета и не выносить закон на рассмотрение Совета Федерации, но может и не согласиться с комитетом и включить его в повестку дня. Председатель Совета Федерации должен принять решение о включении в повестку дня федерального закона, даже не подлежащего обязательному обсуждению палатой, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации от одного субъекта РФ настаивают на его рассмотрении и если при этом не истек 14-дневный срок.
В случае, если ответственный комитет не представит в течение 14 дней заключение по закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель включают закон в повестку дня Совета Федерации при условии, что не истек 14-дневный срок, либо направляют его для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации.
На заседании Совета Федерации рассмотрение федерального закона начинается с оглашения заключения ответственного комитета палаты, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, подготовленного ответственным комитетом. Затем выступает представитель Правительства РФ и оглашается официальный отзыв. После этого Совет Федерации большинством голосов принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения федерального закона Совет Федерации может принять решение о его одобрении или об отклонении.
В последнем случае постановление верхней палаты вместе с федеральным законом в 5-дневный срок возвращаются в Государственную Думу. Одобренный же Советом Федерации закон вместе с текстом постановления Совета Федерации направляются также в 5-дневный срок Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Не рассмотренные Советом Федерации федеральные законы в 14-дневный срок тоже направляются Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется нижняя палата.
Статьей 117 Регламента нижней палаты предусмотрено, что, если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного верхней палатой, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без его обсуждения.
В соответствии с Конституцией РФ и Регламентом Государственной Думы она вправе преодолевать вето Совета Федерации, при этом могут использоваться согласительные процедуры.
В соответствии со ст. 132 Регламента Государственной Думы, если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного верхней палатой, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.
В случае принятия федерального закона при таких обстоятельствах не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы вето Совета Федерации преодолевается. Закон подлежит направлению нижней палатой Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, о чем сообщается в верхнюю палату парламента.
Что касается порядка рассмотрения и одобрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и законов РФ о поправке к Конституции РФ, то он также в развитие Конституции и Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” предусмотрен Регламентом этой палаты. Особенностью в этом случае является то, что такой закон будет принят только после совместного его одобрения палатами (не менее трех четвертых голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы).
То есть, в отличие от обычных федеральных, законов речь идет о проекте, который становится законом лишь после одобрения обеими палатами. Рассмотренный и одобренный палатами федеральный конституционный закон направляется Президенту РФ.
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ должен быть одобрен обеими палатами и законодательными (представительными) органами субъектов Федерации (не менее двух третей от общего числа). В противном случае процедура его рассмотрения прекращается.
Таким образом, для данного вида законов характерно, что в их принятии, причем на равных правах, участвуют законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Подписание и обнародование законов — это заключительная стадия законодательного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?
По этому поводу, на наш взгляд, обоснованное решение принял Конституционный Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г.20. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако, если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.
Такое решение Конституционного Суда представляется обоснованным, ибо гипотетически нельзя было бы исключить ситуацию неподписания Президентом РФ неугодных ему законов даже по формальным основаниям, что могло бы привести к нарушению баланса властей. Что касается очевидных нарушений Конституции РФ при принятии палатами парламента федерального закона, то при наличии таковых Президент РФ как гарант Конституции России может возвратить парламентариям закон с предложением пересмотреть их решение, а последние или соглашаются с мнением главы государства, или нет.
Одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.
По поводу закона Российской Федерации о поправке к Конституции следует сказать, что Президент РФ, как и законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, имеют право обжаловать в Верховный Суд РФ установление Советом Федерации результатов рассмотрения такого закона законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Если же жалоба не поступит или Верховный Суд РФ ее отклонит, то Президент РФ обязан подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию в соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.
Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия — это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.
Особенностью принятия бюджета в современной российской правовой системе является то, что закон о федеральном бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой — в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрен Бюджетным кодексом РФ. На стадии первого чтения обсуждается концепция закона о федеральном бюджете, основные его характеристики, направления бюджетной и налоговой политики, прогноз социально-экономического развития страны и др.
Во втором и третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов, вносятся поправки. При четвертом чтении законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается, т.е. четвертое чтение, как и третье, применительно к другим обычным федеральным законам, предназначено для того, чтобы депутаты имели возможность еще раз взвесить законопроект как с точки зрения его концепции, реальности и значения, так и оценить обоснованность внесенных поправок.
После этого процедура практически идентична той, которая предусмотрена для обычных федеральных законов. Закон о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации, который также может одобрить его или не одобрить, не внося изменений. В случае одобрения он направляется Советом Федерации Президенту РФ. Если же Совет Федерации не одобрит закон о федеральном бюджете, и Государственная Дума преодолеет вето верхней палаты, то закон направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования. В свою очередь, вето Президента РФ также, как и в ситуации с обычными федеральными законами, преодолевается в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
Необходимо отметить, что законодательная процедура принятия законов в основном заявлена непосредственно в Конституции РФ. Поэтому в случае принятия новых федеральных законов, не представляющих собой поправки к Конституции, законодательная процедура существенных изменений не претерпит.
Наконец, говоря о законодательных полномочиях парламента, необходимо коснуться еще одной, связанной с этим процессом проблемы, — становлением лоббизма в РФ, получившей в последнее время довольно широкое освещение в научной литературе21. Однако законодательно данный политико-правовой институт пока не регламентирован. Поэтому представляется, что работа в этой области исследований должна активизироваться с тем, чтобы найти решение проблемы в результате соответствующего законотворческого процесса.
--------------------------------------------------------------------------------
1 В Конституции Российской Федерации понятие “федеральный закон” используется в двух значениях: при отграничении от законов субъектов Федерации термин “федеральный закон” употребляется в широком смысле и включает в себя все виды законов, принимаемых на федеральном уровне (федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы, др.). В узком же смысле под федеральным законом понимается обычный федеральный закон, и используется этот термин при отграничении федеральных законов от федеральных конституционных законов и законов РФ о поправке к Конституции РФ. В данном случае имеется в виду федеральный закон в узком смысле как обычный федеральный закон. (назад)
2 См., например: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 169. (назад)
3 См.: Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М., 1999. С. 255. (назад)
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ №10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. №18. Ст. 2253. (назад)
5 См. об этом, например: Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации. Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 10. (назад)
6 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 380. (назад)
7 Гранкин И.В. Указ. соч. С. 162; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 16. (назад)
8 Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России. С. 67. (назад)
9 Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. №3. Ст. 160. (назад)
10 Парламентская газета. 1999. 21 декабря. (назад)
11 См.: Шохин А.Н. Указ. соч. С. 15. (назад)
12 Там же. С. 18. (назад)
13 См.: Гранкин И.В. Указ. соч. С. 165. (назад)
14 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. С. 45. (назад)
15 Собрание законодательства РФ. 1998. №10. Ст. 1146. (назад)
16 Там же. 1998. №31. Ст. 3823. (назад)
17 Там же. 1995. №29. Ст. 2757. (назад)
18 Собрание законодательства РФ. 1995. №45. Ст. 4408. (назад)
19 Там же. №13. Ст. 1207. (назад)
20 Собрание законодательства РФ. 1998. №16. Ст. 1879. (назад)
21 См. об этом, например: Любимов А.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право. 1999. №7. С. 63-69; Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме // Государство и право. 1998. №12. С. 47-54; Любимов А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998. С.44-53; Лепехин В.А. Лоббизм. М., 1995. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Федеральное Собрание РФ в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095955930 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций