МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Государственная служба в парламентах зарубежных стран: общее и особенное
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: Е. В. Охотский, Н. Р. Баранова
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2001
Зарубежный опыт построения аппаратов законодательных органов власти и организации государственной службы в парламентских структурах представляет немалый научный и практический интерес, особенно с точки зрения его применения в условиях демократического реформирования постсоветского общества, построения эффективной системы законодательной и представительной государственной власти в России. При этом мы, конечно, хорошо понимаем, что на этом пути немало трудностей и противоречий. Ведь в настоящее время не только политолого-социологическая наука, но и даже юриспруденция однозначно не определилась в категориальном аппарате, использует понятие государственная служба “в весьма разветвленных концептуальных областях и наполняет его многочисленными значениями”1. Для одних — это профессиональная деятельность и специальные аппаратные структуры, для других — различные учреждения и организации, образующие государственный механизм, для третьих — юридическая система и даже своеобразный миф, создающий образ великодушного и доброжелательного государства.
Видимо, не случайно в мировой практике не существует единого стандарта государственной службы, отсутствует универсальный критерий, определяющий принадлежность работника к государственной службе. Во Франции к госслужащим относятся все, кто нанят на работу государством и местными органами власти. На службе у государства находятся все, кто занимает должности в гражданских государственных и муниципальных учреждениях, включая медицинские и образовательные структуры. В США, помимо работников органов государственной власти и управления, к государственным служащим относятся почтовые служащие, работники коммунальных служб. В ФРГ к госслужащим относятся железнодорожники, учителя, врачи, работники ряда других государственных отраслей, предприятий и организаций.
В большинстве цивилизованных стран, как правило, не встречается пренебрежительно-снисходительного отношения к чиновничеству и государственной службе в целом. Наоборот, государственная служба — один из самых престижных видов трудовой деятельности. Считается, что на государственных служащих возложена особая миссия по реализации государственной власти, что чиновник — это не просто работник, а представитель государства и общества, защитник их интересов, выразитель их идей и авторитета, носитель должной морали. Тем самым в реальной повседневной жизни реализуются вековые народные традиции верности государству и долга перед отечеством, воспитания людей в духе идеалов демократии и культуры, профессионально добросовестного отношения к служебным обязанностям. Не случайно практически повсеместно служебные отношения и статус служащего определяются не только и не столько общим трудовым законодательством, сколько специальными законами и нормативными актами о государственной службе, дисциплинарными уставами, кодексами об оплате труда государственных служащих, положениями о продвижении по службе и др.
Российское законодательство определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов2.
Различные толкования и ее интерпретации дают ученые-правоведы. С точки зрения Г.В. Атаманчука, государственная служба — “это практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности в конкретном государственном органе”3. Проф. А.В. Оболонский трактует ее как “вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими государственные должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд”4. По мнению А.Ф. Ноздрачева, — это “непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях”5. Это профессия для лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных и региональных органов государственной власти.
Законодательно определены принципы и уровни государственной службы, ее типы и разновидности, институализирован статус государственных служащих, законодательно определены условия и порядок оплаты их труда, правовой и финансово-материальной защиты. Верхняя граница государственной службы Российской Федерации — правящая политическая элита в составе высших политических должностных лиц государства, нижняя — муниципальная служба.
Выделим наиболее значимые и типичные для большинства западных стран черты организации аппарата и построения государственной службы в парламентских структурах.
1. В парламентах развитых стран в настоящее время сложился достаточно многочисленный и профессионально подготовленный аппарат, эффективно действующий на разных уровнях и во всех направлениях. Он достаточно гибок и стабилен, способен решать задачи разной степени сложности и масштабов. Причем статус государственных служащих, работающих в аппаратах парламентов, приравнивается к статусу государственных служащих, занятых в органах исполнительной власти. При этом, конечно, учитываются специфика статуса государственных служащих в законодательном процессе, их роль, задачи и функции в профессиональном обеспечении деятельности депутатов и парламента в целом.
Во Франции в рамках общего законодательства о государственной службе, которое определяет общие принципы, права и гарантии служащих, установлено, что сотрудники палат парламента являются государственными служащими. Но их статус, задачи и функции определяются соответствующими палатами самостоятельно. В результате весь процесс прохождения службы, начиная с отбора и поступления на службу и заканчивая увольнением или отставкой, находится в руках депутатов и соответствующих структурных подразделений палат парламента.
2. Отбор персонала, прием на работу в аппарат парламента и продвижение по службе в подавляющем большинстве случаев проводятся на конкурсной основе. Хотя практикуются и другие схемы: “по выбору”, на основе квалификационных экзаменов, по единоличному представлению руководителя. Но в любом случае учитываются образование претендента на должность и профиль этого образования, специальность и специализация, общий стаж работы и стаж государственной службы, демографические данные. Конкурсы по отбору на службу носят общенациональный, “открытый” характер, отличаются высокой строгостью и требовательностью. Побеждает в них только тот, кто успешно пройдет письменные и устные испытания, покажет высокий уровень общей и профессиональной эрудиции, продемонстрирует свою коммуникабельность и интеллигентность, широкий культурный и политический кругозор. Итоги конкурса могут быть аннулированы только в судебном порядке.
Принципы карьерности и конкурсного отбора — основа построения государственной службы во Франции. Конкурсная процедура обеспечивает всем гражданам страны равный доступ к государственной службе. Правда, конкурсы бывают разные: одни позволяют получить должность в аппарате сразу, другие дают возможность попасть, как мы говорим, в резерв, поступить в вузы по подготовке административных кадров (Национальная школа управления, Национальная школа налогообложения, Школа общественных работ и др.).
Дальнейшее карьерное продвижение служащего неразрывно связано с прохождением “внутренних конкурсов” — специальной процедуры повышения по службе. Такие конкурсные испытания каждому перспективному работнику приходится проходить через каждые полтора-два года. От успешности в конкурсной борьбе зависит не только продвижение по службе, но и материальное положение работника. Главная цель конкурсной процедуры состоит в том, чтобы, используя все лучшее в практике кадровой работы, обеспечить справедливое и целесообразное продвижение работников по служебной лестнице, гарантировать (в рамках, конечно, возможного) максимально справедливое решение каждого кадрового вопроса. Не случайно вопросами конкурсов, карьеры, ротации занимаются не отдельные руководители, а специальные комиссии.
В поле зрения комиссий находятся буквально все аспекты служебной деятельности человека, вплоть до неприглядных фактов притеснений и третирования работников. В парламентских структурах Великобритании такие факты квалифицируются не только как аморальные, но, прежде всего, как грубое нарушение принципа равных возможностей. Любого рода притеснения и ущемления достоинства человека (какими бы причинами они ни объяснялись) недопустимы в принципе. Любое необоснованное обвинение считается формой притеснения и подлежит рассмотрению специальной комиссией. Виновники подвергаются соответствующему наказанию: мимолетные мнения и оценки, порывы чувств, предвзятые взгляды и личные амбиции недопустимы и должны пресекаться в зародыше. Руководителям вменяется в обязанность прилагать все усилия для того, чтобы поддерживать и оказывать помощь сотрудникам, испытывающим притеснения со стороны лиц с более сильным характером или пользующихся большим авторитетом.
3. Статус, структура, функции аппарата парламента, численность сотрудников даже в странах с прочными парламентскими традициями общегосударственным законодательством детально не регламентируются. Оно носит рамочный характер. Считается, что единого порядка в этом деле нет и быть не может. На конституционном уровне дается определение понятия “государственная служба”, фиксируются ее принципы и особенности как особого социального и правого института. Все остальное решается на ведомственном уровне.
В каждой стране свои подходы, свои порядки, свои традиции, свой опыт. Во многих из них приняты специальные законодательные акты, регулирующие статус, структуру и функции аппарата, порядок прохождения государственной службы в них. В США, например, основным нормативным актом является Закон о реорганизации государственной службы в Конгрессе (1970 г.), в Швеции — Закон о Рикстаге (1974 г.), в Великобритании — Закон об организации работы Палаты общин (1978 г.), в Канаде — Закон “О Парламенте Канады” и Закон “О сотрудниках Парламента и отношениях между ними”.
Из всех европейских стран наиболее отработанная система правовых актов, определяющих статус государственной службы, действует во Франции. Здесь государственная служба наиболее престижна и авторитетна. В большинстве же случаев частные проблемы государственной службы решаются непосредственно парламентариями. Причем решаются в строгом соответствии с требованиями конституции страны, общего законодательства о государственной службе, регламентов палат, положениями о комитетах и подкомитетах, комиссиях и фракциях.
4. Большинство парламентов западных стран предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двух- или трехуровневую структуру. Аппарат бундестага состоит из генерального директората (управление), директората (отдел) и реферантуры (сектор). Аппарат Конгресса депутатов Испании строится по схеме “департамент — отдел — служба”.
Аппарат Национального Собрания Франции (в аппарате Сената насчитывается более 1000 служащих на 240 сенаторов) строится по двухуровневой системе — “служба (управление) — отдел”. Интересна структура служб: заседаний, комитетов, информации, исследований, библиотеки, отчетов и архивная. Служба заседаний состоит из отделов заседаний и законов. Службы подчинены одному из трех генеральных директоров аппарата палаты.
Во всех странах главная нагрузка, а в конечном итоге и ответственность за качество законопроектной работы ложится на профильные комитеты и их аппараты. Именно поэтому и прежде всего поэтому аппараты комитетов формируются из лиц, специально профессионально подготовленных для работы в парламенте. Для них важно наличие определенного образования и опыта работы с избирателями, взаимодействия с заинтересованными группами и их агентами (лоббистами).
Причем четко просматривается дифференциация специалистов: персонал “политических” комитетов Конгресса США, например, рекрутируется за счет наиболее подготовленных выпускников престижных университетов, работников исполнительных властных структур и партийных активистов. А вот в аппарат комитета по сельскому хозяйству обязательно берут людей из министерств, курирующих агропромышленный комплекс, представителей соответствующих профсоюзов и ассоциаций.
Можно выделить несколько направлений деятельности, в которых специализируются служащие аппаратов комитетов: поддержание контактов с исполнительной властью и заинтересованными лоббистскими группами; проведение пресс-конференций, брифингов и других мероприятий со средствами массовой информации; составление проектов докладов и выступлений; работа с законопроектами; организация слушаний.
5. Через работников аппарата устанавливается деловая связь с представителями президента, министерств и ведомств, судебными органами. Такие контакты довольно тесны и не являются результатом “одностороннего движения” по инициативе конгрессменов или работников парламента. Органы исполнительной власти не в меньшей степени заинтересованы в конструктивном и всестороннем сотрудничестве с парламентскими структурами, особенно комитетского звена. Не случайно во многих странах Запада прочные позиции занимают представительства министерств и ведомств в парламентах. Широкое распространение получила также практика создания в аппаратах исполнительных органов власти специальных подразделений по связям с парламентом.
Достаточно убедительным доказательством высокой эффективности такой системы является опыт, накопленный органами государственной власти США. Указанные отделы созданы на всех уровнях государственного управления — от Белого дома до самого маленького исполнительного агентства. В Министерстве торговли, например, отдел по связям с Конгрессом насчитывает 30 сотрудников, Министерстве здравоохранения и социального обслуживания населения — 40, Министерстве обороны — 300 человек. Большая часть работников этих подразделений постоянно находится на Капитолийском холме, представляет собой, так сказать, группу быстрого реагирования.
Их главная задача — курирование вопросов законодательной стратегии и тактики, организация поддержки в Конгрессе правительственных программ, координация усилий по их правовому обеспечению; выработка конструктивных отношений со сторонниками президента в Конгрессе, гибкое реагирование на поведение нейтрально настроенных конгрессменов, оттеснение оппонентов; координация лоббистской деятельности, моделирование предложений различным фракциям и комитетам с тем, чтобы получить их поддержку и одобрение; сообщение своему руководству позиции Конгресса и парламентариев, их аргументов и контраргументов; формулирование ответов на запросы депутатов и их избирателей по проблемам, входящим в компетенцию данного ведомства; поиск согласованных вариантов решений; поддержка деловых отношений со средствами массовой информации, аккредитованными в палатах Конгресса.
Служащие парламента в свою очередь через своих представителей доводят до сведения исполнительной власти реакцию парламентариев на предложения исполнительной власти, создают для прохождения законопроектов максимально благоприятный климат. Через представителей парламентарии узнают о реакции президента, министров и других влиятельных лиц на принятые в парламенте решения, получают рекомендации по выработке компромиссных решений.
В ФРГ, Франции и некоторых других странах с целью установления максимально тесного контакта с парламентами во всех министерствах введены должности парламентских статс-секретарей.
6. Устойчивой тенденцией последнего времени является рост численности аппаратов законодательных и представительных органов государственной власти. В США, например, только аппарат комитетов и подкомитетов с конца 40-х годов вырос почти в 10 раз и сейчас насчитывает более 3 тыс. человек. Средняя численность аппаратов комитетов превышает 70 человек. Аппарат Палаты общин Великобритании насчитывает 1600 человек. Причины роста:
усложнение масштабности законодательного процесса, активизация законодательной деятельности всех без исключения субъектов законодательной инициативы, возрастание ответственности представительных функций парламентов;
возрастающие объемы работы по обеспечению законопроектной, представительной и контрольной функций парламентариев достоверной, компетентной и независимой информацией;
наличие достаточно больших финансово-материальных средств для содержания большого аппарата.
По первому фактору положение российского парламента сходно с американским Конгрессом: до 50% законопроектов готовятся непосредственно в Государственной Думе. Работа аппаратов по правовому, информационно-аналитическому и организационно-техническому обеспечению законотворческого процесса усложняется, объемы работ фракций, комитетов, управлений, отделов из года в год возрастают, интенсивность труда и уровень персональной ответственности каждого служащего неуклонно повышаются. В то же время финансовые возможности российских законодателей и обслуживающих их структур несопоставимы с условиями работы американских конгрессменов. Сегодня весьма затруднительным оказалось даже выделение 100 — 115 млн. рублей, необходимых для обеспечения полнокровного функционирования Совета Федерации после его реформирования по инициативе Президента страны.
Общая численность аппаратов парламентов, компетенция, разветвленность структуры и функции их подразделений определяются целым рядом факторов. Все они в той или иной мере присущи всем высокоразвитым странам. Прежде всего это форма государственного устройства.
В президентских республиках, где принцип разделения власти получил наиболее полную реализацию, аппарат парламента самый многочисленный и наделен достаточно широкими полномочиями. В США каждому конгрессмену выделяется сумма на оплату труда и содержание 18 персональных помощников, занятых полный рабочий день, и 4 помощников, работающих неполную неделю. Сенаторы имеют еще большие возможности: многие из них на платной основе содержат от 25 до 60 помощников.
В государствах с парламентской формой правления общая численность аппарата значительно меньше, чем в странах президентского правления. Имеются и другие особенности. Здесь наблюдается существенная разница в численности помощников рядового депутата и депутата-министра. Депутат-министр имеет возможность кроме обычного штата личных помощников и работников канцелярии министерства привлекать к работе в аппарате парламента партийных функционеров своей партии.
7. Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма, пожизненного найма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат — высокую эффективность работы парламента. Они лежат в основе формирования так называемой бихевиористской (поведенческой) модели государственной службы, характерные черты которой — творчество, новаторство, здоровая атмосфера межличностных отношений, душевный подъем служащих. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службы.
В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит Комиссии палаты общин, которая:
определяет общее количество штатных единиц, структуру аппарата, смету расходов и систему оплаты труда служащих;
вырабатывает условия найма на государственную службу, организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников “центрального аппарата”;
следит за тем, чтобы набор, присвоение тарифных разрядов и оплата труда персонала соответствовали нормам, принятым в системе государственной службы страны;
контролирует, чтобы пенсии и другие пособия за выслугу лет начислялись в соответствии с действующим Положением о пенсиях государственным служащим.
8. В отличие от помощников, чья работа в основном заключается в том, чтобы обеспечить работу депутата и его политические интересы с учетом настроений избирателей, аппарат парламента в целом не политизирован. Его главная задача — профессиональное обеспечение законотворческого процесса. Здесь отрабатываются проекты законов, постановлений, обращений и других документов, проводятся расследования, готовятся проекты выступлений и докладов. Значительная часть персонала занята организацией парламентских слушаний, обеспечением связи со средствами массовой информации.
Аппараты парламентов включают две категории служащих: а) служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов “центрального аппарата” и б) служащих личных офисов депутата — помощников, секретарей, администраторов.
Работа комитетов с “внутренней стороны” обеспечивается собственным аппаратом, а с “внешней” — структурами, которые мы называем “центральным аппаратом”. Это может быть одно самостоятельное подразделение, как это сделано во Франции (служба комитетов), или управление по вопросам работы комитетов, как это имеет место в Испании. Может быть также несколько органически связанных между собой подразделений, как в Германии (научные и организационные службы). Но вот во всех странах функции организационного обеспечения пленарных заседаний, а также регистрации и учета прохождения законопроектов осуществляются одним подразделением.
9. Как правило, функции информационного и аналитического обеспечения законопроектной деятельности также сосредоточены в одном крупном подразделении. В Японии информационно-аналитической работой в парламенте занимается почти 900 человек, в США — 4 тыс. чел. Такие службы формируются на базе парламентских библиотек, располагают значительными книжными и справочными фондами, архивными материалами и периодическими изданиями, электронными источниками информации. А значит, обладают огромными средствами и возможностями для проведения самостоятельных исследований по истории и современному состоянию наиболее важных проблем экономики, законодательства, государственной службы, международных отношений; получения всесторонней и качественной оценки достоинств и недостатков представленных законопроектов, выработки альтернативных решений; прогнозирования последствий принятия тех или иных решений; компьютерного моделирования политических и социально-экономических процессов.
Работают информационно-аналитические или, как их нередко еще называют, исследовательские, службы исключительно по запросам палат. Работать по заявкам отдельных парламентариев реальных возможностей нет.
10. Практически для всех стран высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами (как правило, от оппозиционных фракций), не превышает 5—10% их общего количества. Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. При этом почти 80% из них в порядке законодательной инициативы вносится правительством. А поскольку правительство формируется парламентом и пользуется поддержкой парламентского большинства, то и эффективность законодательной деятельности соответствующая: почти 100% правительственных законопроектов становятся законами. По этому критерию можно судить о профессионализме государственных служащих как правительственных, так и парламентских структур.
Причем надо иметь в виду, что функция независимой от профильных комитетов правовой экспертизы законопроектов для большинства западных парламентов не характерна. Российский парламент по этому пути пока не пошел. Наша позиция в отношении технологии правового обеспечения законопроектной деятельности иная. Мы создали мощные правовые управления в рамках “центрального аппарата” каждой из палат и считаем, что участие правового управления в непосредственной подготовке законопроектов нецелесообразно: разработчик не должен сам себя контролировать, не может сам проводить экспертизу своей работы.
11. Для зарубежных парламентов характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений. Работа в этих структурных подразделениях государственной службой не является. Работники аппаратов фракций обладают особым статусом, который позволяет им предметно заниматься обеспечением политической деятельности членов своих фракций. Благодаря особому статусу и своим источникам финансирования, аппараты фракций представляют собой достаточно крупные подразделения (в бундестаге Германии они насчитывают до нескольких сот сотрудников), обладают мощным профессиональным потенциалом, оказывают высококвалифицированную правовую, политико-аналитическую и организационную поддержку парламентариев, особенно в части проведения законопроектов по всем этапам законопроектной процедуры.
12. Особую роль в системе профессионального обеспечения деятельности парламентариев в большинстве западных парламентов играют помощники депутатов. Правда, системы формирования состава помощников существенно различаются: в Аргентине, Италии, Австрии депутату не позволено самостоятельно подбирать себе помощников. Этим занимаются парламентские фракции. В Австралии установлено фиксированное число помощников; в США, Франции, ФРГ депутату выделяется определенная денежная сумма, в пределах которой депутат может нанимать себе помощников и формировать свой офис: 60 сенаторам США выделяется сумма в размере около 100 тыс. долл. на оплату помощников. Количество же помощников определяет сам сенатор.
В различных странах различно и количество помощников. В Великобритании парламентарии практически не имеют помощников, кроме личного секретаря, работающего неполный рабочий день, и трех-четырех секретарей, работающих с бумагами. Парламентарию, правда, помогают общественники: работают по рассмотрению жалоб и просьб избирателей, разбору писем и заявлений граждан, организуют встречи конгрессменов с деловыми людьми и избирателями.
В США каждый парламентарий сам определяет количественный состав своего аппарата. В среднем его личный офис насчитывает не менее 40 человек. Но реально профессиональную помощь парламентариям оказывает значительно большее число людей. Многие из них работают на бесплатной основе. Для них главное — опыт работы в парламенте и контакты с нужными людьми. Таких добровольных и безвозмездных помощников у депутата может насчитываться несколько десятков.
Депутаты и сенаторы сами лично решают вопросы о том, кого, на какую должность, с каким окладом и на какой срок брать работника на службу. Конкурсный отбор здесь не работает. В результате на службу в личный офис депутата или сенатора попадают лишь те люди, которые не только лично знакомы с парламентарием, но и которым последний полностью доверяет и может полностью на них положиться. Вопросам межличностных отношений между парламентарием и помощниками уделяется особое внимание. 96% опрошенных помощников эти отношения в настоящее время оценивают как хорошие и отличные.
По своим должностным обязанностям помощников можно подразделить на насколько групп:
законодательные помощники, которые занимаются составлением и анализом законопроектов, вырабатывают позицию по каждому законопроекту, проводят собственные исследования, привлекают для этого нужных специалистов и экспертов, пишут тексты речей и заявлений депутатов, готовят отчеты и документы, объясняющие позицию депутата по тем или иным юридическим вопросам. Законодательные помощники представляют и обеспечивают работу сенатора в соответствующих профильных комитетах. Это настоящие профессионалы во всех вопросах парламентской процедуры. Они в обязательном порядке сопровождают сенатора во время его работы в комитете и иной раз там выступают от имени сенатора;
административные помощники, выступающие от имени своего депутата в отношениях с коллегами, избирателями и лоббистами. Среди административных помощников особым авторитетом пользуются те из них, которые занимаются неблагополучными семьями, пенсионерами, малоимущими, инвалидами;
помощники по связям с общественностью, на которых ложится работа по составлению пресс-релизов и статей, проведению пресс-конференций, поддержанию деловых контактов с журналистами и т.д.
В выполнении любого из перечисленных направлений каждый сотрудник личного офиса обязательно руководствуется политическими воззрениями и ценностными ориентациями своего лидера, учитывает его интересы и позиции в парламенте.
Возглавляет аппарат личного офиса депутата или сенатора исполнительный директор (или административный помощник — наименование должности может быть и иное). Это наиболее оплачиваемая должность. На него ложится обязанность руководить аппаратом личного офиса. Он же является главным политическим советником депутата, ведущим организатором (начальником избирательного штаба) избирательной кампании своего “шефа”. Поэтому на роль исполнительного директора может претендовать не каждый высококлассный специалист, а только тот, кто способен быть проницательным политическим советником, профессиональным спичрайтером, умелым организатором, грамотным управляющим персоналом, а значит, педагогом, психологом, другом и по-настоящему доверенным лицом депутата.
13. Значительный интерес для нашей страны представляет опыт службы кадров аппаратов парламентов. Изучение опыта зарубежных парламентов и его сравнение с нашей отечественной практикой управления персоналом говорит о том, что многое нам еще предстоит переосмыслить, перестроить, от чего-то отказаться, а что-то однозначно взять на вооружение. Номенклатурная система ушла в прошлое. Жизнь ставит задачу динамичного перехода к новым и более эффективным технологиям работы с кадрами.
Основные функции службы кадров палаты лордов и палаты представителей парламента Великобритании: прием и увольнение работников (отбор на службу проводится посредством конкурса, который организуется на принципах открытости, законности, равенства возможностей, без какой-либо дискриминации по признакам пола, семейного положения, расовой принадлежности, цвета кожи, этнического или национального происхождения, сексуальной ориентации, инвалидности, личных достоинств); организационно-кадровое обеспечение принятия решений о присвоении разрядов и классных чинов; решение пенсионных вопросов, проблем социального обеспечения, гигиены и охраны труда; кадровая отчетность; оплата труда; надзор за процессом обучения персонала.
В целях соблюдения принципов демократичности государственной службы в работе по приему на службу придерживаются следующих правил:
претендентам на должность должны быть предоставлены реальные возможности для того, чтобы они могли своевременно узнать о наличии вакансий и об условиях найма на работу в аппарат парламента;
отбор кандидатов на должность должен проходить на основе равенства (по способностям, квалификации, соответствию вакантной должности, здоровью) и в соответствии с процедурами, исключающими проявление индивидуальной предвзятости;
все критерии и методы отбора должны быть надежными и действенными. Не случайно процедура конкурса предусматривает заполнение анкет для проверки органами государственной безопасности и анкету, характеризующую личностные качества претендента. Требуются также две личные рекомендации.
Главное же состоит в том, чтобы на работу в аппарат попадали только те, кто отвечает требованиям и специфике работы в палате и те, кто способен работать на уровне соответствующего квалификационного разряда.
Все назначенные на посты сотрудники проходят испытательный срок, который может длиться до 2 лет. Каждому вручается информация об условиях его работы и прохождения службы; разъясняется порядок оплаты труда, растолковываются требования к стилю и этике внутриаппаратных отношений и т.д. Предметом особого внимания является Кодекс трудовой дисциплины и условия ограничений на политическую деятельность.
14. Для зарубежных парламентов характерна высокая степень правовой и социально-экономической защищенности государственных служащих, достаточно четкая регламентация их правового статуса, должностных обязанностей, служебных и трудовых отношений. Вместе с тем большое внимание уделяется нравственному воспитанию персонала, борьбе со всякого рода злоупотреблениями и некорректным использованием служебного положения. Повсеместно официально утверждены нормы административной этики, которые в основном касаются регулирования финансовых вопросов: недопущения злоупотребления использования общественных и государственных денежных средств, ограничения доступа к общественным и государственным денежным средствам, ограничения дополнительных доходов, правильного и своевременного заполнения финансовой отчетности и т.п. Специально формулируются требования, касающиеся возможностей злоупотребления служебной информацией, которая поступает к работнику в порядке служебной деятельности.
Государственная служба регламентирует все до тонкостей. Например, никто из сотрудников аппарата не может предоставлять деньги взаймы другим сотрудникам аппарата на коммерческой основе. Если сотрудник потерпел банкротство или испытывает серьезные финансовые затруднения, то он должен безотлагательно об этом сообщить руководителю Управления, который затребует предоставления полной информации по данному делу, сможет что-то посоветовать.
Принципы же действуют общие для всей страны: честно служить отечеству, добросовестно отрабатывать рабочий день, качественно исполнять служебные обязанности, не извлекать личной выгоды из своего служебного положения.
В США в каждой палате созданы комитеты по этике и стандартам официального поведения. Особенно строго контролируются вопросы “подарков”, отношения с фирмами и частными компаниями, иностранными государствами и организациями.
Здесь давно поняли, что между совестью и произволом, долгом и личным интересом имеется огромная разница. Поэтому доверие и повседневный контроль стали нормой служебных отношении. Хотя и понятно, что именно совесть человека и доверие к нему является базовым условием эффективного служения.
***
Как видим, в различных странах существуют различные формы и традиции, регламентирующие статус, организацию и прохождение государственной службы в органах законодательной власти. Четко просматриваются общие тенденции ее развития: усиление правового обеспечения служебных отношений; рационализация и повышение эффективности управления человеческими ресурсами аппарата государственной власти; придание государственной службе большей мобильности, слаженности, поиск более совершенных форм ее организации; упрощение схем и технологий карьерного продвижения; упрощение системы денежного содержания служащих, создание единой шкалы оплаты труда на основе независимой оценки квалификации и трудозатрат по каждой должности; создание трехступенчатой структуры профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Творческое, с учетом российской специфики, использование накопленного опыта государственной службы в странах с высокой парламентской культурой и прочными традициями парламентаризма может быть весьма полезно для нашей страны. Особенно в деле развития правовых основ и совершенствования законодательной базы государственной службы, внедрения апробированных технологий управления персоналом и профессионального развития кадрового потенциала аппарата; укрепления духовно-нравственных основ государственной службы.
Мы разделяем мнение о том, что существенным шагом в развитии государственной службы в российском парламенте может стать принятие специального федерального закона об аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принятие такого закона поможет фундаментально решить вопрос статуса указанных аппаратов, установить конкурсный порядок приема на службу, единую систему оценки труда служащих в парламентских структурах, порядок прохождения службы, их профессиональной подготовки и повышения квалификации, отставки, пенсионного обеспечения.
Опыт многих парламентов неоценим и в деле укрепления нравственных основ государственной службы, воспитания служащих не только как высококвалифицированных правоведов и технологов законотворческого процесса, но и людей, для которых государственная служба не только профессия, но и призвание. Как тут не вспомнить слова А.Ф.Кони, который был глубоко убежден в том, что “деятельность законодателя должна быть построена на целях и требованиях морали”. Служение обществу “только тогда будет полезным, когда в него будет внесена строгая нравственная дисциплина и когда интерес общества и человеческое достоинство личности будет ограждаться с одинаковой чуткостью и усердием…”6.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Шевалье Ж. Государственная служба. Париж, 1996. С. 5. (назад)
2 Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (ст. 2). (назад)
3 Атаманчук Г.В. Государственное управление. Курс лекций. М., 1997. С. 263. (назад)
4 Государственная служба. Учебное пособие / Ред. А.В. Оболонский. М., 1999. С. 10. (назад)
5 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С.37. (назад)
6 См.: Кони А.Ф. Уголовный про3цесс: нравственные начала. М., 2000. С. 26, 39. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2001
Зарубежный опыт построения аппаратов законодательных органов власти и организации государственной службы в парламентских структурах представляет немалый научный и практический интерес, особенно с точки зрения его применения в условиях демократического реформирования постсоветского общества, построения эффективной системы законодательной и представительной государственной власти в России. При этом мы, конечно, хорошо понимаем, что на этом пути немало трудностей и противоречий. Ведь в настоящее время не только политолого-социологическая наука, но и даже юриспруденция однозначно не определилась в категориальном аппарате, использует понятие государственная служба “в весьма разветвленных концептуальных областях и наполняет его многочисленными значениями”1. Для одних — это профессиональная деятельность и специальные аппаратные структуры, для других — различные учреждения и организации, образующие государственный механизм, для третьих — юридическая система и даже своеобразный миф, создающий образ великодушного и доброжелательного государства.
Видимо, не случайно в мировой практике не существует единого стандарта государственной службы, отсутствует универсальный критерий, определяющий принадлежность работника к государственной службе. Во Франции к госслужащим относятся все, кто нанят на работу государством и местными органами власти. На службе у государства находятся все, кто занимает должности в гражданских государственных и муниципальных учреждениях, включая медицинские и образовательные структуры. В США, помимо работников органов государственной власти и управления, к государственным служащим относятся почтовые служащие, работники коммунальных служб. В ФРГ к госслужащим относятся железнодорожники, учителя, врачи, работники ряда других государственных отраслей, предприятий и организаций.
В большинстве цивилизованных стран, как правило, не встречается пренебрежительно-снисходительного отношения к чиновничеству и государственной службе в целом. Наоборот, государственная служба — один из самых престижных видов трудовой деятельности. Считается, что на государственных служащих возложена особая миссия по реализации государственной власти, что чиновник — это не просто работник, а представитель государства и общества, защитник их интересов, выразитель их идей и авторитета, носитель должной морали. Тем самым в реальной повседневной жизни реализуются вековые народные традиции верности государству и долга перед отечеством, воспитания людей в духе идеалов демократии и культуры, профессионально добросовестного отношения к служебным обязанностям. Не случайно практически повсеместно служебные отношения и статус служащего определяются не только и не столько общим трудовым законодательством, сколько специальными законами и нормативными актами о государственной службе, дисциплинарными уставами, кодексами об оплате труда государственных служащих, положениями о продвижении по службе и др.
Российское законодательство определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов2.
Различные толкования и ее интерпретации дают ученые-правоведы. С точки зрения Г.В. Атаманчука, государственная служба — “это практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности в конкретном государственном органе”3. Проф. А.В. Оболонский трактует ее как “вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими государственные должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд”4. По мнению А.Ф. Ноздрачева, — это “непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях”5. Это профессия для лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных и региональных органов государственной власти.
Законодательно определены принципы и уровни государственной службы, ее типы и разновидности, институализирован статус государственных служащих, законодательно определены условия и порядок оплаты их труда, правовой и финансово-материальной защиты. Верхняя граница государственной службы Российской Федерации — правящая политическая элита в составе высших политических должностных лиц государства, нижняя — муниципальная служба.
Выделим наиболее значимые и типичные для большинства западных стран черты организации аппарата и построения государственной службы в парламентских структурах.
1. В парламентах развитых стран в настоящее время сложился достаточно многочисленный и профессионально подготовленный аппарат, эффективно действующий на разных уровнях и во всех направлениях. Он достаточно гибок и стабилен, способен решать задачи разной степени сложности и масштабов. Причем статус государственных служащих, работающих в аппаратах парламентов, приравнивается к статусу государственных служащих, занятых в органах исполнительной власти. При этом, конечно, учитываются специфика статуса государственных служащих в законодательном процессе, их роль, задачи и функции в профессиональном обеспечении деятельности депутатов и парламента в целом.
Во Франции в рамках общего законодательства о государственной службе, которое определяет общие принципы, права и гарантии служащих, установлено, что сотрудники палат парламента являются государственными служащими. Но их статус, задачи и функции определяются соответствующими палатами самостоятельно. В результате весь процесс прохождения службы, начиная с отбора и поступления на службу и заканчивая увольнением или отставкой, находится в руках депутатов и соответствующих структурных подразделений палат парламента.
2. Отбор персонала, прием на работу в аппарат парламента и продвижение по службе в подавляющем большинстве случаев проводятся на конкурсной основе. Хотя практикуются и другие схемы: “по выбору”, на основе квалификационных экзаменов, по единоличному представлению руководителя. Но в любом случае учитываются образование претендента на должность и профиль этого образования, специальность и специализация, общий стаж работы и стаж государственной службы, демографические данные. Конкурсы по отбору на службу носят общенациональный, “открытый” характер, отличаются высокой строгостью и требовательностью. Побеждает в них только тот, кто успешно пройдет письменные и устные испытания, покажет высокий уровень общей и профессиональной эрудиции, продемонстрирует свою коммуникабельность и интеллигентность, широкий культурный и политический кругозор. Итоги конкурса могут быть аннулированы только в судебном порядке.
Принципы карьерности и конкурсного отбора — основа построения государственной службы во Франции. Конкурсная процедура обеспечивает всем гражданам страны равный доступ к государственной службе. Правда, конкурсы бывают разные: одни позволяют получить должность в аппарате сразу, другие дают возможность попасть, как мы говорим, в резерв, поступить в вузы по подготовке административных кадров (Национальная школа управления, Национальная школа налогообложения, Школа общественных работ и др.).
Дальнейшее карьерное продвижение служащего неразрывно связано с прохождением “внутренних конкурсов” — специальной процедуры повышения по службе. Такие конкурсные испытания каждому перспективному работнику приходится проходить через каждые полтора-два года. От успешности в конкурсной борьбе зависит не только продвижение по службе, но и материальное положение работника. Главная цель конкурсной процедуры состоит в том, чтобы, используя все лучшее в практике кадровой работы, обеспечить справедливое и целесообразное продвижение работников по служебной лестнице, гарантировать (в рамках, конечно, возможного) максимально справедливое решение каждого кадрового вопроса. Не случайно вопросами конкурсов, карьеры, ротации занимаются не отдельные руководители, а специальные комиссии.
В поле зрения комиссий находятся буквально все аспекты служебной деятельности человека, вплоть до неприглядных фактов притеснений и третирования работников. В парламентских структурах Великобритании такие факты квалифицируются не только как аморальные, но, прежде всего, как грубое нарушение принципа равных возможностей. Любого рода притеснения и ущемления достоинства человека (какими бы причинами они ни объяснялись) недопустимы в принципе. Любое необоснованное обвинение считается формой притеснения и подлежит рассмотрению специальной комиссией. Виновники подвергаются соответствующему наказанию: мимолетные мнения и оценки, порывы чувств, предвзятые взгляды и личные амбиции недопустимы и должны пресекаться в зародыше. Руководителям вменяется в обязанность прилагать все усилия для того, чтобы поддерживать и оказывать помощь сотрудникам, испытывающим притеснения со стороны лиц с более сильным характером или пользующихся большим авторитетом.
3. Статус, структура, функции аппарата парламента, численность сотрудников даже в странах с прочными парламентскими традициями общегосударственным законодательством детально не регламентируются. Оно носит рамочный характер. Считается, что единого порядка в этом деле нет и быть не может. На конституционном уровне дается определение понятия “государственная служба”, фиксируются ее принципы и особенности как особого социального и правого института. Все остальное решается на ведомственном уровне.
В каждой стране свои подходы, свои порядки, свои традиции, свой опыт. Во многих из них приняты специальные законодательные акты, регулирующие статус, структуру и функции аппарата, порядок прохождения государственной службы в них. В США, например, основным нормативным актом является Закон о реорганизации государственной службы в Конгрессе (1970 г.), в Швеции — Закон о Рикстаге (1974 г.), в Великобритании — Закон об организации работы Палаты общин (1978 г.), в Канаде — Закон “О Парламенте Канады” и Закон “О сотрудниках Парламента и отношениях между ними”.
Из всех европейских стран наиболее отработанная система правовых актов, определяющих статус государственной службы, действует во Франции. Здесь государственная служба наиболее престижна и авторитетна. В большинстве же случаев частные проблемы государственной службы решаются непосредственно парламентариями. Причем решаются в строгом соответствии с требованиями конституции страны, общего законодательства о государственной службе, регламентов палат, положениями о комитетах и подкомитетах, комиссиях и фракциях.
4. Большинство парламентов западных стран предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двух- или трехуровневую структуру. Аппарат бундестага состоит из генерального директората (управление), директората (отдел) и реферантуры (сектор). Аппарат Конгресса депутатов Испании строится по схеме “департамент — отдел — служба”.
Аппарат Национального Собрания Франции (в аппарате Сената насчитывается более 1000 служащих на 240 сенаторов) строится по двухуровневой системе — “служба (управление) — отдел”. Интересна структура служб: заседаний, комитетов, информации, исследований, библиотеки, отчетов и архивная. Служба заседаний состоит из отделов заседаний и законов. Службы подчинены одному из трех генеральных директоров аппарата палаты.
Во всех странах главная нагрузка, а в конечном итоге и ответственность за качество законопроектной работы ложится на профильные комитеты и их аппараты. Именно поэтому и прежде всего поэтому аппараты комитетов формируются из лиц, специально профессионально подготовленных для работы в парламенте. Для них важно наличие определенного образования и опыта работы с избирателями, взаимодействия с заинтересованными группами и их агентами (лоббистами).
Причем четко просматривается дифференциация специалистов: персонал “политических” комитетов Конгресса США, например, рекрутируется за счет наиболее подготовленных выпускников престижных университетов, работников исполнительных властных структур и партийных активистов. А вот в аппарат комитета по сельскому хозяйству обязательно берут людей из министерств, курирующих агропромышленный комплекс, представителей соответствующих профсоюзов и ассоциаций.
Можно выделить несколько направлений деятельности, в которых специализируются служащие аппаратов комитетов: поддержание контактов с исполнительной властью и заинтересованными лоббистскими группами; проведение пресс-конференций, брифингов и других мероприятий со средствами массовой информации; составление проектов докладов и выступлений; работа с законопроектами; организация слушаний.
5. Через работников аппарата устанавливается деловая связь с представителями президента, министерств и ведомств, судебными органами. Такие контакты довольно тесны и не являются результатом “одностороннего движения” по инициативе конгрессменов или работников парламента. Органы исполнительной власти не в меньшей степени заинтересованы в конструктивном и всестороннем сотрудничестве с парламентскими структурами, особенно комитетского звена. Не случайно во многих странах Запада прочные позиции занимают представительства министерств и ведомств в парламентах. Широкое распространение получила также практика создания в аппаратах исполнительных органов власти специальных подразделений по связям с парламентом.
Достаточно убедительным доказательством высокой эффективности такой системы является опыт, накопленный органами государственной власти США. Указанные отделы созданы на всех уровнях государственного управления — от Белого дома до самого маленького исполнительного агентства. В Министерстве торговли, например, отдел по связям с Конгрессом насчитывает 30 сотрудников, Министерстве здравоохранения и социального обслуживания населения — 40, Министерстве обороны — 300 человек. Большая часть работников этих подразделений постоянно находится на Капитолийском холме, представляет собой, так сказать, группу быстрого реагирования.
Их главная задача — курирование вопросов законодательной стратегии и тактики, организация поддержки в Конгрессе правительственных программ, координация усилий по их правовому обеспечению; выработка конструктивных отношений со сторонниками президента в Конгрессе, гибкое реагирование на поведение нейтрально настроенных конгрессменов, оттеснение оппонентов; координация лоббистской деятельности, моделирование предложений различным фракциям и комитетам с тем, чтобы получить их поддержку и одобрение; сообщение своему руководству позиции Конгресса и парламентариев, их аргументов и контраргументов; формулирование ответов на запросы депутатов и их избирателей по проблемам, входящим в компетенцию данного ведомства; поиск согласованных вариантов решений; поддержка деловых отношений со средствами массовой информации, аккредитованными в палатах Конгресса.
Служащие парламента в свою очередь через своих представителей доводят до сведения исполнительной власти реакцию парламентариев на предложения исполнительной власти, создают для прохождения законопроектов максимально благоприятный климат. Через представителей парламентарии узнают о реакции президента, министров и других влиятельных лиц на принятые в парламенте решения, получают рекомендации по выработке компромиссных решений.
В ФРГ, Франции и некоторых других странах с целью установления максимально тесного контакта с парламентами во всех министерствах введены должности парламентских статс-секретарей.
6. Устойчивой тенденцией последнего времени является рост численности аппаратов законодательных и представительных органов государственной власти. В США, например, только аппарат комитетов и подкомитетов с конца 40-х годов вырос почти в 10 раз и сейчас насчитывает более 3 тыс. человек. Средняя численность аппаратов комитетов превышает 70 человек. Аппарат Палаты общин Великобритании насчитывает 1600 человек. Причины роста:
усложнение масштабности законодательного процесса, активизация законодательной деятельности всех без исключения субъектов законодательной инициативы, возрастание ответственности представительных функций парламентов;
возрастающие объемы работы по обеспечению законопроектной, представительной и контрольной функций парламентариев достоверной, компетентной и независимой информацией;
наличие достаточно больших финансово-материальных средств для содержания большого аппарата.
По первому фактору положение российского парламента сходно с американским Конгрессом: до 50% законопроектов готовятся непосредственно в Государственной Думе. Работа аппаратов по правовому, информационно-аналитическому и организационно-техническому обеспечению законотворческого процесса усложняется, объемы работ фракций, комитетов, управлений, отделов из года в год возрастают, интенсивность труда и уровень персональной ответственности каждого служащего неуклонно повышаются. В то же время финансовые возможности российских законодателей и обслуживающих их структур несопоставимы с условиями работы американских конгрессменов. Сегодня весьма затруднительным оказалось даже выделение 100 — 115 млн. рублей, необходимых для обеспечения полнокровного функционирования Совета Федерации после его реформирования по инициативе Президента страны.
Общая численность аппаратов парламентов, компетенция, разветвленность структуры и функции их подразделений определяются целым рядом факторов. Все они в той или иной мере присущи всем высокоразвитым странам. Прежде всего это форма государственного устройства.
В президентских республиках, где принцип разделения власти получил наиболее полную реализацию, аппарат парламента самый многочисленный и наделен достаточно широкими полномочиями. В США каждому конгрессмену выделяется сумма на оплату труда и содержание 18 персональных помощников, занятых полный рабочий день, и 4 помощников, работающих неполную неделю. Сенаторы имеют еще большие возможности: многие из них на платной основе содержат от 25 до 60 помощников.
В государствах с парламентской формой правления общая численность аппарата значительно меньше, чем в странах президентского правления. Имеются и другие особенности. Здесь наблюдается существенная разница в численности помощников рядового депутата и депутата-министра. Депутат-министр имеет возможность кроме обычного штата личных помощников и работников канцелярии министерства привлекать к работе в аппарате парламента партийных функционеров своей партии.
7. Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма, пожизненного найма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат — высокую эффективность работы парламента. Они лежат в основе формирования так называемой бихевиористской (поведенческой) модели государственной службы, характерные черты которой — творчество, новаторство, здоровая атмосфера межличностных отношений, душевный подъем служащих. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службы.
В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит Комиссии палаты общин, которая:
определяет общее количество штатных единиц, структуру аппарата, смету расходов и систему оплаты труда служащих;
вырабатывает условия найма на государственную службу, организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников “центрального аппарата”;
следит за тем, чтобы набор, присвоение тарифных разрядов и оплата труда персонала соответствовали нормам, принятым в системе государственной службы страны;
контролирует, чтобы пенсии и другие пособия за выслугу лет начислялись в соответствии с действующим Положением о пенсиях государственным служащим.
8. В отличие от помощников, чья работа в основном заключается в том, чтобы обеспечить работу депутата и его политические интересы с учетом настроений избирателей, аппарат парламента в целом не политизирован. Его главная задача — профессиональное обеспечение законотворческого процесса. Здесь отрабатываются проекты законов, постановлений, обращений и других документов, проводятся расследования, готовятся проекты выступлений и докладов. Значительная часть персонала занята организацией парламентских слушаний, обеспечением связи со средствами массовой информации.
Аппараты парламентов включают две категории служащих: а) служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов “центрального аппарата” и б) служащих личных офисов депутата — помощников, секретарей, администраторов.
Работа комитетов с “внутренней стороны” обеспечивается собственным аппаратом, а с “внешней” — структурами, которые мы называем “центральным аппаратом”. Это может быть одно самостоятельное подразделение, как это сделано во Франции (служба комитетов), или управление по вопросам работы комитетов, как это имеет место в Испании. Может быть также несколько органически связанных между собой подразделений, как в Германии (научные и организационные службы). Но вот во всех странах функции организационного обеспечения пленарных заседаний, а также регистрации и учета прохождения законопроектов осуществляются одним подразделением.
9. Как правило, функции информационного и аналитического обеспечения законопроектной деятельности также сосредоточены в одном крупном подразделении. В Японии информационно-аналитической работой в парламенте занимается почти 900 человек, в США — 4 тыс. чел. Такие службы формируются на базе парламентских библиотек, располагают значительными книжными и справочными фондами, архивными материалами и периодическими изданиями, электронными источниками информации. А значит, обладают огромными средствами и возможностями для проведения самостоятельных исследований по истории и современному состоянию наиболее важных проблем экономики, законодательства, государственной службы, международных отношений; получения всесторонней и качественной оценки достоинств и недостатков представленных законопроектов, выработки альтернативных решений; прогнозирования последствий принятия тех или иных решений; компьютерного моделирования политических и социально-экономических процессов.
Работают информационно-аналитические или, как их нередко еще называют, исследовательские, службы исключительно по запросам палат. Работать по заявкам отдельных парламентариев реальных возможностей нет.
10. Практически для всех стран высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами (как правило, от оппозиционных фракций), не превышает 5—10% их общего количества. Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. При этом почти 80% из них в порядке законодательной инициативы вносится правительством. А поскольку правительство формируется парламентом и пользуется поддержкой парламентского большинства, то и эффективность законодательной деятельности соответствующая: почти 100% правительственных законопроектов становятся законами. По этому критерию можно судить о профессионализме государственных служащих как правительственных, так и парламентских структур.
Причем надо иметь в виду, что функция независимой от профильных комитетов правовой экспертизы законопроектов для большинства западных парламентов не характерна. Российский парламент по этому пути пока не пошел. Наша позиция в отношении технологии правового обеспечения законопроектной деятельности иная. Мы создали мощные правовые управления в рамках “центрального аппарата” каждой из палат и считаем, что участие правового управления в непосредственной подготовке законопроектов нецелесообразно: разработчик не должен сам себя контролировать, не может сам проводить экспертизу своей работы.
11. Для зарубежных парламентов характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений. Работа в этих структурных подразделениях государственной службой не является. Работники аппаратов фракций обладают особым статусом, который позволяет им предметно заниматься обеспечением политической деятельности членов своих фракций. Благодаря особому статусу и своим источникам финансирования, аппараты фракций представляют собой достаточно крупные подразделения (в бундестаге Германии они насчитывают до нескольких сот сотрудников), обладают мощным профессиональным потенциалом, оказывают высококвалифицированную правовую, политико-аналитическую и организационную поддержку парламентариев, особенно в части проведения законопроектов по всем этапам законопроектной процедуры.
12. Особую роль в системе профессионального обеспечения деятельности парламентариев в большинстве западных парламентов играют помощники депутатов. Правда, системы формирования состава помощников существенно различаются: в Аргентине, Италии, Австрии депутату не позволено самостоятельно подбирать себе помощников. Этим занимаются парламентские фракции. В Австралии установлено фиксированное число помощников; в США, Франции, ФРГ депутату выделяется определенная денежная сумма, в пределах которой депутат может нанимать себе помощников и формировать свой офис: 60 сенаторам США выделяется сумма в размере около 100 тыс. долл. на оплату помощников. Количество же помощников определяет сам сенатор.
В различных странах различно и количество помощников. В Великобритании парламентарии практически не имеют помощников, кроме личного секретаря, работающего неполный рабочий день, и трех-четырех секретарей, работающих с бумагами. Парламентарию, правда, помогают общественники: работают по рассмотрению жалоб и просьб избирателей, разбору писем и заявлений граждан, организуют встречи конгрессменов с деловыми людьми и избирателями.
В США каждый парламентарий сам определяет количественный состав своего аппарата. В среднем его личный офис насчитывает не менее 40 человек. Но реально профессиональную помощь парламентариям оказывает значительно большее число людей. Многие из них работают на бесплатной основе. Для них главное — опыт работы в парламенте и контакты с нужными людьми. Таких добровольных и безвозмездных помощников у депутата может насчитываться несколько десятков.
Депутаты и сенаторы сами лично решают вопросы о том, кого, на какую должность, с каким окладом и на какой срок брать работника на службу. Конкурсный отбор здесь не работает. В результате на службу в личный офис депутата или сенатора попадают лишь те люди, которые не только лично знакомы с парламентарием, но и которым последний полностью доверяет и может полностью на них положиться. Вопросам межличностных отношений между парламентарием и помощниками уделяется особое внимание. 96% опрошенных помощников эти отношения в настоящее время оценивают как хорошие и отличные.
По своим должностным обязанностям помощников можно подразделить на насколько групп:
законодательные помощники, которые занимаются составлением и анализом законопроектов, вырабатывают позицию по каждому законопроекту, проводят собственные исследования, привлекают для этого нужных специалистов и экспертов, пишут тексты речей и заявлений депутатов, готовят отчеты и документы, объясняющие позицию депутата по тем или иным юридическим вопросам. Законодательные помощники представляют и обеспечивают работу сенатора в соответствующих профильных комитетах. Это настоящие профессионалы во всех вопросах парламентской процедуры. Они в обязательном порядке сопровождают сенатора во время его работы в комитете и иной раз там выступают от имени сенатора;
административные помощники, выступающие от имени своего депутата в отношениях с коллегами, избирателями и лоббистами. Среди административных помощников особым авторитетом пользуются те из них, которые занимаются неблагополучными семьями, пенсионерами, малоимущими, инвалидами;
помощники по связям с общественностью, на которых ложится работа по составлению пресс-релизов и статей, проведению пресс-конференций, поддержанию деловых контактов с журналистами и т.д.
В выполнении любого из перечисленных направлений каждый сотрудник личного офиса обязательно руководствуется политическими воззрениями и ценностными ориентациями своего лидера, учитывает его интересы и позиции в парламенте.
Возглавляет аппарат личного офиса депутата или сенатора исполнительный директор (или административный помощник — наименование должности может быть и иное). Это наиболее оплачиваемая должность. На него ложится обязанность руководить аппаратом личного офиса. Он же является главным политическим советником депутата, ведущим организатором (начальником избирательного штаба) избирательной кампании своего “шефа”. Поэтому на роль исполнительного директора может претендовать не каждый высококлассный специалист, а только тот, кто способен быть проницательным политическим советником, профессиональным спичрайтером, умелым организатором, грамотным управляющим персоналом, а значит, педагогом, психологом, другом и по-настоящему доверенным лицом депутата.
13. Значительный интерес для нашей страны представляет опыт службы кадров аппаратов парламентов. Изучение опыта зарубежных парламентов и его сравнение с нашей отечественной практикой управления персоналом говорит о том, что многое нам еще предстоит переосмыслить, перестроить, от чего-то отказаться, а что-то однозначно взять на вооружение. Номенклатурная система ушла в прошлое. Жизнь ставит задачу динамичного перехода к новым и более эффективным технологиям работы с кадрами.
Основные функции службы кадров палаты лордов и палаты представителей парламента Великобритании: прием и увольнение работников (отбор на службу проводится посредством конкурса, который организуется на принципах открытости, законности, равенства возможностей, без какой-либо дискриминации по признакам пола, семейного положения, расовой принадлежности, цвета кожи, этнического или национального происхождения, сексуальной ориентации, инвалидности, личных достоинств); организационно-кадровое обеспечение принятия решений о присвоении разрядов и классных чинов; решение пенсионных вопросов, проблем социального обеспечения, гигиены и охраны труда; кадровая отчетность; оплата труда; надзор за процессом обучения персонала.
В целях соблюдения принципов демократичности государственной службы в работе по приему на службу придерживаются следующих правил:
претендентам на должность должны быть предоставлены реальные возможности для того, чтобы они могли своевременно узнать о наличии вакансий и об условиях найма на работу в аппарат парламента;
отбор кандидатов на должность должен проходить на основе равенства (по способностям, квалификации, соответствию вакантной должности, здоровью) и в соответствии с процедурами, исключающими проявление индивидуальной предвзятости;
все критерии и методы отбора должны быть надежными и действенными. Не случайно процедура конкурса предусматривает заполнение анкет для проверки органами государственной безопасности и анкету, характеризующую личностные качества претендента. Требуются также две личные рекомендации.
Главное же состоит в том, чтобы на работу в аппарат попадали только те, кто отвечает требованиям и специфике работы в палате и те, кто способен работать на уровне соответствующего квалификационного разряда.
Все назначенные на посты сотрудники проходят испытательный срок, который может длиться до 2 лет. Каждому вручается информация об условиях его работы и прохождения службы; разъясняется порядок оплаты труда, растолковываются требования к стилю и этике внутриаппаратных отношений и т.д. Предметом особого внимания является Кодекс трудовой дисциплины и условия ограничений на политическую деятельность.
14. Для зарубежных парламентов характерна высокая степень правовой и социально-экономической защищенности государственных служащих, достаточно четкая регламентация их правового статуса, должностных обязанностей, служебных и трудовых отношений. Вместе с тем большое внимание уделяется нравственному воспитанию персонала, борьбе со всякого рода злоупотреблениями и некорректным использованием служебного положения. Повсеместно официально утверждены нормы административной этики, которые в основном касаются регулирования финансовых вопросов: недопущения злоупотребления использования общественных и государственных денежных средств, ограничения доступа к общественным и государственным денежным средствам, ограничения дополнительных доходов, правильного и своевременного заполнения финансовой отчетности и т.п. Специально формулируются требования, касающиеся возможностей злоупотребления служебной информацией, которая поступает к работнику в порядке служебной деятельности.
Государственная служба регламентирует все до тонкостей. Например, никто из сотрудников аппарата не может предоставлять деньги взаймы другим сотрудникам аппарата на коммерческой основе. Если сотрудник потерпел банкротство или испытывает серьезные финансовые затруднения, то он должен безотлагательно об этом сообщить руководителю Управления, который затребует предоставления полной информации по данному делу, сможет что-то посоветовать.
Принципы же действуют общие для всей страны: честно служить отечеству, добросовестно отрабатывать рабочий день, качественно исполнять служебные обязанности, не извлекать личной выгоды из своего служебного положения.
В США в каждой палате созданы комитеты по этике и стандартам официального поведения. Особенно строго контролируются вопросы “подарков”, отношения с фирмами и частными компаниями, иностранными государствами и организациями.
Здесь давно поняли, что между совестью и произволом, долгом и личным интересом имеется огромная разница. Поэтому доверие и повседневный контроль стали нормой служебных отношении. Хотя и понятно, что именно совесть человека и доверие к нему является базовым условием эффективного служения.
***
Как видим, в различных странах существуют различные формы и традиции, регламентирующие статус, организацию и прохождение государственной службы в органах законодательной власти. Четко просматриваются общие тенденции ее развития: усиление правового обеспечения служебных отношений; рационализация и повышение эффективности управления человеческими ресурсами аппарата государственной власти; придание государственной службе большей мобильности, слаженности, поиск более совершенных форм ее организации; упрощение схем и технологий карьерного продвижения; упрощение системы денежного содержания служащих, создание единой шкалы оплаты труда на основе независимой оценки квалификации и трудозатрат по каждой должности; создание трехступенчатой структуры профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Творческое, с учетом российской специфики, использование накопленного опыта государственной службы в странах с высокой парламентской культурой и прочными традициями парламентаризма может быть весьма полезно для нашей страны. Особенно в деле развития правовых основ и совершенствования законодательной базы государственной службы, внедрения апробированных технологий управления персоналом и профессионального развития кадрового потенциала аппарата; укрепления духовно-нравственных основ государственной службы.
Мы разделяем мнение о том, что существенным шагом в развитии государственной службы в российском парламенте может стать принятие специального федерального закона об аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принятие такого закона поможет фундаментально решить вопрос статуса указанных аппаратов, установить конкурсный порядок приема на службу, единую систему оценки труда служащих в парламентских структурах, порядок прохождения службы, их профессиональной подготовки и повышения квалификации, отставки, пенсионного обеспечения.
Опыт многих парламентов неоценим и в деле укрепления нравственных основ государственной службы, воспитания служащих не только как высококвалифицированных правоведов и технологов законотворческого процесса, но и людей, для которых государственная служба не только профессия, но и призвание. Как тут не вспомнить слова А.Ф.Кони, который был глубоко убежден в том, что “деятельность законодателя должна быть построена на целях и требованиях морали”. Служение обществу “только тогда будет полезным, когда в него будет внесена строгая нравственная дисциплина и когда интерес общества и человеческое достоинство личности будет ограждаться с одинаковой чуткостью и усердием…”6.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Шевалье Ж. Государственная служба. Париж, 1996. С. 5. (назад)
2 Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (ст. 2). (назад)
3 Атаманчук Г.В. Государственное управление. Курс лекций. М., 1997. С. 263. (назад)
4 Государственная служба. Учебное пособие / Ред. А.В. Оболонский. М., 1999. С. 10. (назад)
5 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С.37. (назад)
6 См.: Кони А.Ф. Уголовный про3цесс: нравственные начала. М., 2000. С. 26, 39. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Государственная служба в парламентах зарубежных стран: общее и особенное
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095955819 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций