МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Конституционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: А. В. Малько
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
В период трансформирования “реформ”, восстановления вертикали исполнительной власти и полноценных функций государства, а также интеграции России с Республикой Беларусь конституционно-правовая политика по степени своей злободневности все больше выдвигается на первый план. У конституционно-правовой политики особый статус, весьма важная роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционно-правовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.
К сожалению, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа, не определены соотношения с иными значимыми категориями и понятиями названной науки.
Что же такое конституционно-правовая политика?
На мой взгляд, конституционно-правовая политика — есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.
Конституционно-правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем — на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие той или иной страны и оптимизацию ее конституционно-правового регулирования. Она необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы общества, ибо стержнем этой системы выступает именно Конституция.
Конституционно-правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать в стихийном ключе, и для конституционно-правовой сферы также нужны стратегия, логика и система действий.
Отсутствие четкой конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в “безгарантийно-маниловском” режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т.М. Пряхиной, “действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентирован на нехарактерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее”1.
Конституционно-правовая политика “выходит” и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России2.
Данный вид политики связан с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот. Так, по мнению председателя Центральной избирательной комиссии РФ А.А. Вешнякова, “сегодня стало тенденцией, когда выборное должностное лицо прикидывает ситуацию и считает, что ему сейчас лучше уйти досрочно в отставку, организовать досрочные выборы и на них победить, потому что у него есть для этого больший потенциал и возможности, в то время как конкуренты к этому не готовы. Такую лазейку мы хотим закрыть, внеся поправку в закон об основных гарантиях избирательных прав граждан”3.
Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех “располагается” к политике вообще. Ведь конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, “сбалансированы во внутренне согласованное единство”4.
Политическая направленность Конституции — одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе. Поэтому Конституция создается государством для достижения преимущественно определенных политических целей и должна обладать необходимыми для этого качествами5.
О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в рамках ее устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение. В этой связи правильно отмечает В.О. Лучин, что “программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений”6. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, “работающие” на опережение, связанные с четким юридическим планированием.
Сущность конституционно-правовой политики состоит в юридическом закреплении и охране конституционного строя на базе реализации действующего законодательства, использования политической власти, предоставления основных организационно-юридических условий осуществления прав и свобод личности, поддержания баланса между областью государственно-политических отношений и сферой гражданского общества. Принципы конституционно-правовой политики сопряжены с основополагающими идеями Конституции. Они могут и не содержаться в самом ее тексте, но быть неотъемлемым компонентом духа конституционализма, отражать специфику проводимой в государстве правовой политики вообще7, выступать ее квинтэссенцией.
Данный достаточно высокий статус конституционно-правовой политики необходимо учитывать в процессе интеграции России и Беларуси.
Конституционно-правовая политика в сфере интеграции России и Беларуси должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться приоритетными формами ее реализации: доктринального и правотворческого.
Доктринальное направление преимущественно воплощается в концепциях и проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Конституционная доктрина — важнейшая составная часть конституционно-правовой политики, так как именно учеными разрабатывается идеология конституционного права, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые подотрасли, институты, нормы, юридические конструкции и инструменты. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели конституционно-правового регулирования, совершенствования конституционного законодательства, оптимизации методологии толкования конституционных норм, а также правореализационного процесса.
К сожалению, современная конституционная доктрина развивается весьма противоречиво. С одной стороны, определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение науке конституционного права.
С другой стороны, ученые-конституционалисты оказались не готовы к тем интеграционным изменениям, которые происходят в российском и белорусском обществах. Наука существенно отстает от потребностей конституционно-правовой политики и юридических реалий, которые “идут” во многом на ощупь, двигаются методом “проб и ошибок”. Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного конституционного законодательства, что делается во многом не от “хорошей доктрины”. Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных конституционно-правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской и белорусской правовой жизни.
Для более эффективной конституционно-правовой политики в сфере создания союзного государства необходима концепция такой политики, которая в основном может базироваться на Договоре от 8 декабря 1999 г. “О создании союзного государства”8 и Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании союзного государства9.
Концепция конституционно-правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как впрочем, и всякая иная концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций.
В концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы союзного государства. Но важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях, существующих в наших странах. Нужно учитывать уровень и качество конституционно-правовой жизни (причем как официальной, так и неофициальной).
Четко выстроенная и глубоко продуманная концепция конституционно-правовой политики позволит ответить на следующие сложнейшие вопросы:
как оптимально организовать разделение властей в рамках союзного государства?
какова должна быть форма правления союзного государства?
каково должно быть государственное устройство союзного государства?
какой правоспособностью и дееспособностью наделяется союзное государство в международных отношениях?
Концепция конституционно-правовой политики будет содействовать скорейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации имеющихся юридических правил поведения, формированию системы единых терминов и понятий, соответствующего правосознания и правовой культуры. В концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии национального российского и белорусского конституционного законодательства.
Проблема интеграции государств России и Беларуси требует объединения интеллектуальных усилий российских и белорусских ученых-юристов, активной разработки научных тем, связанных со становлением новой союзной государственности. Думается, немалую роль в решении данных проблем могут сыграть проводимые совместно научно-практические конференции, симпозиумы, “круглые столы”, коллективные монографии и научные сборники, а также издаваемые объединенными усилиями журналы. В частности, определенную помощь в этом деле может оказать недавно созданный международный академический и вузовский юридический научный журнал “Правовая политика и правовая жизнь”, основным кредо которого выступают как раз интеграционные идеи. Он издается Саратовским филиалом Института государства и права Российской академии наук, Саратовской государственной академией права и Ассоциацией юридических вузов. Будучи главным редактором данного издания, приглашаю к сотрудничеству с ним всех тех, кто имеет что сказать по вопросу о строительстве союзного государства, о конституционно-правовой политике в этой сфере, о российской и белорусской юридической науке, образовании и т.д. Мы готовы опубликовать в нашем журнале любые материалы, которые могут принести пользу активному интеграционному процессу России и Беларуси.
Правотворческое направление наиболее ярко сегодня проявляется в разработке и принятии не Конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принимать на референдуме.
Данную Конституцию нужно писать в рамочном стиле. Она должна давать лишь общие очертания единого правового пространства, в границах которых важно согласовывать различные интересы.
Это будет Конституция федеративного государства, в котором Россия и Беларусь объединятся как равноправные субъекты. У каждого из субъектов союзного государства должна быть своя собственная Конституция, соответствующая общесоюзной Конституции. В этой связи потребуются новые Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь. Следовательно, образование союзного государства Россия–Беларусь предполагает и изменение в конституционном регулировании отдельных государств-субъектов.
Кроме этого принятие новой Конституции РФ необходимо и в силу ряда актуальных факторов и обстоятельств.
1) Ныне существующий Основной Закон все больше входит в противоречие с самой политико-правовой жизнью России, с проводимыми реформами власти, связанными с введением федеральных округов, с уточнением компетенции Совета Федерации, с созданием Государственного Совета и т.п.
2) Конституция РФ 1993 г. не выполнила исторических задач, возложенных на нее. Она так и не стала основным юридическим инструментом для защиты общества и личности (именно в этом предназначение конституций), а во многом использовалась как инструмент суперпрезидентской власти и олигархов. “Самодостаточная конституция, — верно подчеркивает Т.М. Пряхина, — способна выступить гарантом правовых ценностей от посягательств на них со стороны государства. Конституция же России 1993 г. сохранила отголоски концепции охраны конституционных положений государственным аппаратом, должностными лицами, всей правовой системой. Складывается парадоксальная ситуация. Конституция принимается прежде всего для ограничения узурпаторских наклонностей государственной власти, авторитарных аппетитов отдельных лиц, в то же время государство ее охраняет”10. К тому же ныне действующий Основной Закон так и не смог решить проблему справедливого урегулирования отношений в сфере использования национальных природных богатств. Конституция в принципе не мешала растаскивать их олигархам и прочим махинаторам. В новой Конституции необходимо восстановить положение о природных богатствах (нефть, газ и пр.), объявив их общественным достоянием.
3) Социально-экономическая и политико-правовая модернизация российского общества не может проходить на спорной нормативной базе, ведь легитимность Конституции РФ 1993 г. до сих пор под большим вопросом. Как известно, данная Конституция не набрала даже 1/3 голосов потенциальных избирателей.
4) Конституция 1993 г. так и не прошла через горнило всенародного обсуждения и была разработана в спешке, в “узких” коридорах президентской власти. Президентское окружение “кроило” и “подгоняло” ее под себя, безмерно боясь всенародного обсуждения. Новую конституцию требуется всенародно и спокойно обсудить.
5) Нужна Конституция не для очередного лидера, а для общества, государства, граждан. Верно подмечено, что “подогнанная под Ельцина” Конституция содержит в себе ряд таких положений, которые могут позволить какому-то очередному Президенту, творя сущий произвол, опять загнать страну в тупик”11.
6) Конституция РФ 1993 года больше разрушительна по своей природе, нежели созидательна. Она разрушительна противоречивостью положений, бездумными заимствованиями, смутными устремлениями. Так, в ч. 1 ст. 5 говорится о равенстве субъектов Федерации, во второй же — об особом “государственном” статусе республик. С одной стороны, провозглашается, что “носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ” (п. 1 ст. 3), который “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления” (п. 2 ст. 3). С другой стороны, в тексте Конституции вначале характеризуется компетенция Президента, как главы государства и исполнительной власти (хотя и с оговорками), а уж затем компетенция органов законодательной власти. В силу того, что Конституция РФ 1993 г. является внутренне противоречивым актом, она не может создать условий для формирования единого правового пространства. Кроме того весьма существенны расхождения между юридическим и фактическим началами конституции.
7) В России на всех трех уровнях — Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление — модель власти оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующей Конституции РФ ничего по существу нельзя исправить12.
8) Крайне неудовлетворительна конституционная основа органов прокуратуры. Единственная ст. 129 Конституции РФ, расположенная к тому же в главе “Судебная власть”, не дает четкой нормативной базы для эффективной деятельности прокуратуры. Более того, создается впечатление, что “реформаторы” во времена приватизации далеко не случайно так поступили с прокуратурой. Они своевременно затеяли реформу “ока государева” как органа, призванного осуществлять надзор за соблюдением законности. “Реформаторы” знали, кто мог помешать номенклатурной “прихватизации” и умело вывели из игры данную “помеху”, ее в конституционно-правовые туманные формулировки, организовав своего рода “конституционную недостаточность” для полноценной деятельности прокурорских работников. В новой Конституции необходима самостоятельная глава, которая закрепила бы конституционно-правовой статус этого важнейшего государственного органа и позволила бы ему действовать более решительно, слаженно, гарантированно и оперативно. Кроме того, Генерального прокурора нужно наделить правом законодательной инициативы. Сегодня такое положение неоправданно отсутствует в ныне действующем Основном Законе.
9) В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.
10) В Конституции РФ 1993 г. слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В.В. Путин верно заметил, что “там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле”. Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, следует сделать более ответственной федеральную власть.
11) В Конституции нет главы об избирательной системе РФ, требует дальнейшего совершенствования и ряд положений главы 2 (например, стоит подумать о том, оставлять ли в ней нормы о двойном гражданстве, не скорректировать ли статьи о языке, выборе национальности, о праве на труд, о социальной защите и др.)13.
12) Декларативный Основной Закон не может быть правовым актом прямого действия, о чем упрямо свидетельствует судебная практика и т.д.
Следовательно, количество аргументов принятия новой Конституции так велико, что пора ученым-конституционалистам, не дожидаясь “высших указаний”, заниматься подготовкой проектов как союзной Конституции, так и Конституции Российской Федерации, необходимо быть заранее готовыми к подобным конституционным модернизациям, выполняя свое предназначение и выстраивая тем самым свое видение современной конституционно-правовой политики.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Пряхина Т.М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 23-24.
2 См.: Давудов С.К., Шапиева О.Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №3. С. 35.
3 Вешняков А.А. Срок не может быть бессрочным//Парламентская газета. 2001. 30 января.
4 Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984. С. 38.
5 См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 34.
6 Там же. С. 32.
7 См.: Рыбаков О.Ю. Сущность и принципы конституционно-правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов–Москва, 2000. С. 61-70.
8 Собрание законодательства РФ. 2000. №7. Ст. 786.
9 Бюллетень международных договоров. 2000. №3.
10 Пряхина Т.М. Указ. соч. С. 19.
11 Кива А. Загогулины Конституции // Парламентская газета. 2000. 6 октября.
12 См. подробнее об этом: Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения. Материалы международной конференции. М., 1999. С. 75.
13 См.: Там же. С. 78.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
В период трансформирования “реформ”, восстановления вертикали исполнительной власти и полноценных функций государства, а также интеграции России с Республикой Беларусь конституционно-правовая политика по степени своей злободневности все больше выдвигается на первый план. У конституционно-правовой политики особый статус, весьма важная роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционно-правовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.
К сожалению, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа, не определены соотношения с иными значимыми категориями и понятиями названной науки.
Что же такое конституционно-правовая политика?
На мой взгляд, конституционно-правовая политика — есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.
Конституционно-правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем — на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие той или иной страны и оптимизацию ее конституционно-правового регулирования. Она необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы общества, ибо стержнем этой системы выступает именно Конституция.
Конституционно-правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать в стихийном ключе, и для конституционно-правовой сферы также нужны стратегия, логика и система действий.
Отсутствие четкой конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в “безгарантийно-маниловском” режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т.М. Пряхиной, “действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентирован на нехарактерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее”1.
Конституционно-правовая политика “выходит” и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России2.
Данный вид политики связан с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот. Так, по мнению председателя Центральной избирательной комиссии РФ А.А. Вешнякова, “сегодня стало тенденцией, когда выборное должностное лицо прикидывает ситуацию и считает, что ему сейчас лучше уйти досрочно в отставку, организовать досрочные выборы и на них победить, потому что у него есть для этого больший потенциал и возможности, в то время как конкуренты к этому не готовы. Такую лазейку мы хотим закрыть, внеся поправку в закон об основных гарантиях избирательных прав граждан”3.
Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех “располагается” к политике вообще. Ведь конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, “сбалансированы во внутренне согласованное единство”4.
Политическая направленность Конституции — одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе. Поэтому Конституция создается государством для достижения преимущественно определенных политических целей и должна обладать необходимыми для этого качествами5.
О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в рамках ее устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение. В этой связи правильно отмечает В.О. Лучин, что “программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений”6. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, “работающие” на опережение, связанные с четким юридическим планированием.
Сущность конституционно-правовой политики состоит в юридическом закреплении и охране конституционного строя на базе реализации действующего законодательства, использования политической власти, предоставления основных организационно-юридических условий осуществления прав и свобод личности, поддержания баланса между областью государственно-политических отношений и сферой гражданского общества. Принципы конституционно-правовой политики сопряжены с основополагающими идеями Конституции. Они могут и не содержаться в самом ее тексте, но быть неотъемлемым компонентом духа конституционализма, отражать специфику проводимой в государстве правовой политики вообще7, выступать ее квинтэссенцией.
Данный достаточно высокий статус конституционно-правовой политики необходимо учитывать в процессе интеграции России и Беларуси.
Конституционно-правовая политика в сфере интеграции России и Беларуси должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться приоритетными формами ее реализации: доктринального и правотворческого.
Доктринальное направление преимущественно воплощается в концепциях и проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Конституционная доктрина — важнейшая составная часть конституционно-правовой политики, так как именно учеными разрабатывается идеология конституционного права, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые подотрасли, институты, нормы, юридические конструкции и инструменты. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели конституционно-правового регулирования, совершенствования конституционного законодательства, оптимизации методологии толкования конституционных норм, а также правореализационного процесса.
К сожалению, современная конституционная доктрина развивается весьма противоречиво. С одной стороны, определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение науке конституционного права.
С другой стороны, ученые-конституционалисты оказались не готовы к тем интеграционным изменениям, которые происходят в российском и белорусском обществах. Наука существенно отстает от потребностей конституционно-правовой политики и юридических реалий, которые “идут” во многом на ощупь, двигаются методом “проб и ошибок”. Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного конституционного законодательства, что делается во многом не от “хорошей доктрины”. Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных конституционно-правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской и белорусской правовой жизни.
Для более эффективной конституционно-правовой политики в сфере создания союзного государства необходима концепция такой политики, которая в основном может базироваться на Договоре от 8 декабря 1999 г. “О создании союзного государства”8 и Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании союзного государства9.
Концепция конституционно-правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как впрочем, и всякая иная концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций.
В концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы союзного государства. Но важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях, существующих в наших странах. Нужно учитывать уровень и качество конституционно-правовой жизни (причем как официальной, так и неофициальной).
Четко выстроенная и глубоко продуманная концепция конституционно-правовой политики позволит ответить на следующие сложнейшие вопросы:
как оптимально организовать разделение властей в рамках союзного государства?
какова должна быть форма правления союзного государства?
каково должно быть государственное устройство союзного государства?
какой правоспособностью и дееспособностью наделяется союзное государство в международных отношениях?
Концепция конституционно-правовой политики будет содействовать скорейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации имеющихся юридических правил поведения, формированию системы единых терминов и понятий, соответствующего правосознания и правовой культуры. В концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии национального российского и белорусского конституционного законодательства.
Проблема интеграции государств России и Беларуси требует объединения интеллектуальных усилий российских и белорусских ученых-юристов, активной разработки научных тем, связанных со становлением новой союзной государственности. Думается, немалую роль в решении данных проблем могут сыграть проводимые совместно научно-практические конференции, симпозиумы, “круглые столы”, коллективные монографии и научные сборники, а также издаваемые объединенными усилиями журналы. В частности, определенную помощь в этом деле может оказать недавно созданный международный академический и вузовский юридический научный журнал “Правовая политика и правовая жизнь”, основным кредо которого выступают как раз интеграционные идеи. Он издается Саратовским филиалом Института государства и права Российской академии наук, Саратовской государственной академией права и Ассоциацией юридических вузов. Будучи главным редактором данного издания, приглашаю к сотрудничеству с ним всех тех, кто имеет что сказать по вопросу о строительстве союзного государства, о конституционно-правовой политике в этой сфере, о российской и белорусской юридической науке, образовании и т.д. Мы готовы опубликовать в нашем журнале любые материалы, которые могут принести пользу активному интеграционному процессу России и Беларуси.
Правотворческое направление наиболее ярко сегодня проявляется в разработке и принятии не Конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принимать на референдуме.
Данную Конституцию нужно писать в рамочном стиле. Она должна давать лишь общие очертания единого правового пространства, в границах которых важно согласовывать различные интересы.
Это будет Конституция федеративного государства, в котором Россия и Беларусь объединятся как равноправные субъекты. У каждого из субъектов союзного государства должна быть своя собственная Конституция, соответствующая общесоюзной Конституции. В этой связи потребуются новые Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь. Следовательно, образование союзного государства Россия–Беларусь предполагает и изменение в конституционном регулировании отдельных государств-субъектов.
Кроме этого принятие новой Конституции РФ необходимо и в силу ряда актуальных факторов и обстоятельств.
1) Ныне существующий Основной Закон все больше входит в противоречие с самой политико-правовой жизнью России, с проводимыми реформами власти, связанными с введением федеральных округов, с уточнением компетенции Совета Федерации, с созданием Государственного Совета и т.п.
2) Конституция РФ 1993 г. не выполнила исторических задач, возложенных на нее. Она так и не стала основным юридическим инструментом для защиты общества и личности (именно в этом предназначение конституций), а во многом использовалась как инструмент суперпрезидентской власти и олигархов. “Самодостаточная конституция, — верно подчеркивает Т.М. Пряхина, — способна выступить гарантом правовых ценностей от посягательств на них со стороны государства. Конституция же России 1993 г. сохранила отголоски концепции охраны конституционных положений государственным аппаратом, должностными лицами, всей правовой системой. Складывается парадоксальная ситуация. Конституция принимается прежде всего для ограничения узурпаторских наклонностей государственной власти, авторитарных аппетитов отдельных лиц, в то же время государство ее охраняет”10. К тому же ныне действующий Основной Закон так и не смог решить проблему справедливого урегулирования отношений в сфере использования национальных природных богатств. Конституция в принципе не мешала растаскивать их олигархам и прочим махинаторам. В новой Конституции необходимо восстановить положение о природных богатствах (нефть, газ и пр.), объявив их общественным достоянием.
3) Социально-экономическая и политико-правовая модернизация российского общества не может проходить на спорной нормативной базе, ведь легитимность Конституции РФ 1993 г. до сих пор под большим вопросом. Как известно, данная Конституция не набрала даже 1/3 голосов потенциальных избирателей.
4) Конституция 1993 г. так и не прошла через горнило всенародного обсуждения и была разработана в спешке, в “узких” коридорах президентской власти. Президентское окружение “кроило” и “подгоняло” ее под себя, безмерно боясь всенародного обсуждения. Новую конституцию требуется всенародно и спокойно обсудить.
5) Нужна Конституция не для очередного лидера, а для общества, государства, граждан. Верно подмечено, что “подогнанная под Ельцина” Конституция содержит в себе ряд таких положений, которые могут позволить какому-то очередному Президенту, творя сущий произвол, опять загнать страну в тупик”11.
6) Конституция РФ 1993 года больше разрушительна по своей природе, нежели созидательна. Она разрушительна противоречивостью положений, бездумными заимствованиями, смутными устремлениями. Так, в ч. 1 ст. 5 говорится о равенстве субъектов Федерации, во второй же — об особом “государственном” статусе республик. С одной стороны, провозглашается, что “носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ” (п. 1 ст. 3), который “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления” (п. 2 ст. 3). С другой стороны, в тексте Конституции вначале характеризуется компетенция Президента, как главы государства и исполнительной власти (хотя и с оговорками), а уж затем компетенция органов законодательной власти. В силу того, что Конституция РФ 1993 г. является внутренне противоречивым актом, она не может создать условий для формирования единого правового пространства. Кроме того весьма существенны расхождения между юридическим и фактическим началами конституции.
7) В России на всех трех уровнях — Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление — модель власти оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующей Конституции РФ ничего по существу нельзя исправить12.
8) Крайне неудовлетворительна конституционная основа органов прокуратуры. Единственная ст. 129 Конституции РФ, расположенная к тому же в главе “Судебная власть”, не дает четкой нормативной базы для эффективной деятельности прокуратуры. Более того, создается впечатление, что “реформаторы” во времена приватизации далеко не случайно так поступили с прокуратурой. Они своевременно затеяли реформу “ока государева” как органа, призванного осуществлять надзор за соблюдением законности. “Реформаторы” знали, кто мог помешать номенклатурной “прихватизации” и умело вывели из игры данную “помеху”, ее в конституционно-правовые туманные формулировки, организовав своего рода “конституционную недостаточность” для полноценной деятельности прокурорских работников. В новой Конституции необходима самостоятельная глава, которая закрепила бы конституционно-правовой статус этого важнейшего государственного органа и позволила бы ему действовать более решительно, слаженно, гарантированно и оперативно. Кроме того, Генерального прокурора нужно наделить правом законодательной инициативы. Сегодня такое положение неоправданно отсутствует в ныне действующем Основном Законе.
9) В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.
10) В Конституции РФ 1993 г. слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В.В. Путин верно заметил, что “там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле”. Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, следует сделать более ответственной федеральную власть.
11) В Конституции нет главы об избирательной системе РФ, требует дальнейшего совершенствования и ряд положений главы 2 (например, стоит подумать о том, оставлять ли в ней нормы о двойном гражданстве, не скорректировать ли статьи о языке, выборе национальности, о праве на труд, о социальной защите и др.)13.
12) Декларативный Основной Закон не может быть правовым актом прямого действия, о чем упрямо свидетельствует судебная практика и т.д.
Следовательно, количество аргументов принятия новой Конституции так велико, что пора ученым-конституционалистам, не дожидаясь “высших указаний”, заниматься подготовкой проектов как союзной Конституции, так и Конституции Российской Федерации, необходимо быть заранее готовыми к подобным конституционным модернизациям, выполняя свое предназначение и выстраивая тем самым свое видение современной конституционно-правовой политики.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Пряхина Т.М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 23-24.
2 См.: Давудов С.К., Шапиева О.Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №3. С. 35.
3 Вешняков А.А. Срок не может быть бессрочным//Парламентская газета. 2001. 30 января.
4 Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984. С. 38.
5 См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 34.
6 Там же. С. 32.
7 См.: Рыбаков О.Ю. Сущность и принципы конституционно-правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов–Москва, 2000. С. 61-70.
8 Собрание законодательства РФ. 2000. №7. Ст. 786.
9 Бюллетень международных договоров. 2000. №3.
10 Пряхина Т.М. Указ. соч. С. 19.
11 Кива А. Загогулины Конституции // Парламентская газета. 2000. 6 октября.
12 См. подробнее об этом: Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения. Материалы международной конференции. М., 1999. С. 75.
13 См.: Там же. С. 78.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Конституционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095955772 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций