Конституционные реформы в Италии: продолжение дебатов

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Конституционные реформы в Италии: продолжение дебатов. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: Анджела Ди Грегорио

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000


Первые шаги по пересмотру ныне действующей Конституции Италии были предприняты в 80-е годы. В 1983 г. образована первая двухпалатная Комиссия по конституционной реформе (Комиссия Боцци, названная по имени её председателя). В то время работа Комиссии завершилась безрезультатно, хотя был подготовлен проект пересмотра многих статей Основного закона. Прежде всего это касалось первой части Конституции: вопросов укрепления исполнительной власти, особенно полномочий Председателя Совета Министров, ограничения нормотворческой деятельности Парламента и усиления дифференциации полномочий обеих палат Парламента1.

Похоже, в то время в политических кругах ещё отсутствовали согласие и сознание необходимости проведения насущных конституционных реформ. Самые важные политические вопросы — реформа избирательной системы и урегулирование отношений между центром и регионами — не были рассмотрены.

В начале 90-х годов в политических кругах продолжалась борьба и превалировали разногласия. Особенно это относилось к проблемам избирательной реформы. Тогда же возникло массовое добровольное движение за осуществление реформ. Речь идёт, в частности, о “стратегии референдумов”, т. е. организованном давлении на общественное мнение путём подготовки опросов общественного мнения и влияния на результаты референдумов, связанных с избирательными кампаниями.

В конце концов всем политическим деятелям стало ясно, что необходимо незамедлительно осуществить подготовку по проведению основополагающих реформ, в том числе в сфере административного управления. Было очевидно, что основные конституционные ценности (отражённые в первой части действующего Основного закона) все политические силы намерены отстаивать и защищать. Однако было ясно и то, что подобные ценности не могут эффективно использоваться и сохраняться в сложившихся обстоятельствах при утвердившемся механизме государственного управления. Внутри общества всё большую поддержку получало требование повысить нравственный уровень правящей элиты. Был поставлен вопрос о непосредственном участии избирателей в формировании исполнительной власти как в центре, так и на местах. В связи с этим усилилось стремление ограничить посреднические функции политических партий.

Результаты референдума, проведенного 3 июня 1991 г.2, продемонстрировали значительный разрыв между действиями политиков и волей избирателей, которые, обманувшись в своих ожиданиях, фактически отказались от поддержки многих политических партий. Появились симптомы того, что действующая партийная система стала тормозом эволюции и перестройки общества.

Кроме того, в тот период, который назвали переходным, Президент Республики (Коссига) выразил недовольство позицией политических партий в своём послании, направленном обеим палатам Парламента вскоре после референдума 1991 г. Он высказался в пользу срочного осуществления реформы, вызвав критику в свой адрес со стороны большинства парламентариев.

В 1993 г. была создана вторая двухпалатная Комиссия по конституционной реформе. (На этот раз в результате принятия Конституционного закона №1 за 1993 г.) Она получила название — Комиссия Де Мита — Иотти. Ею был подготовлен ряд предложений по пересмотру избирательного законодательства, с тем чтобы избежать проведения нового референдума (который тем не менее всё же состоялся). Кроме того, Конституционный закон возложил на Комиссию задачу пересмотра только второй части Основного закона (причём с исключением статей 1383 и 1394).

Проект документа, подготовленного Комиссией, предусматривал проведение достаточно ограниченных реформ. В нём ни слова не было сказано об изменении функций двухпалатной структуры, о реформировании судебной системы, о защите Конституции. Комиссия также не внесла изменения в положение о Конституционном Суде.

Предложения Комиссии Де Мита — Иотти в основном касались “рационализации” существующей парламентской формы правления (с усилением роли Председателя Совета министров) и нового разграничения властных полномочий между центром и регионами (то есть областями страны).

Проект был представлен в Парламент в январе 1996 г., когда Президент Республики Скальфаро уже принял решение о его роспуске (вследствие результатов референдума, проведённого 18 апреля 1993 г.5, и принятия новых законов о выборах обеих палат, поскольку Парламент более не отражал волю избирателей). Поэтому у данного проекта не оказалось никаких шансов на одобрение и утверждение. Вслед за этим последовал бурный период, связанный с событиями на политической и судебной аренах. Дебаты о необходимости пересмотра конституции (в этот раз речь шла о её второй части в целом, без исключений) вновь обострились за последние пять лет. Основные причины этого можно резюмировать следующим образом.

1. Недовольство общественного мнения поведением народных избранников в Парламенте нашло отражение в результатах важнейшего референдума от 18 апреля 1993 г., в результате которого была в корне изменена избирательная система (переход от пропорциональной к смешанной системе с преобладанием мажоритарных округов)6.

2. Выявление (или, лучше сказать, “раскрытие”) распространённой коррупции в деятельности почти всех политических партий7, вследствие чего (помимо результатов референдума 1993 г.) Президент Скальфаро был вынужден распустить Парламент и назначить новые выборы.

3. Крушение системы классических (послевоенных) партий, их переименование и перестройка.

В результате всех этих бурных событий многие обозреватели (особенно журналисты и политологи, но также политики и социологи) стали говорить о кончине “первой Республики” и о начале “второй Республики”. Однако, с юридической точки зрения, это не совсем точно, поскольку Конституция формально осталась в прежней редакции, а то новейшее законодательство, которое коснулось основ политического строя (речь идёт о новых законах о выборах, принятых Парламентом вскоре после проведения референдума 1993 г., о внесении изменений в закон о государственном финансировании политических партий, и выборы, и т.д.), не было связано с пересмотром основных положений Конституции. Дебаты, состоявшиеся в период с 1993 по 1997 г., касались не только содержания конституционных поправок и изменений и совершенствования избирательной системы, но и порядка проведения основных реформ. После выборов 1996 г. некоторые политические фракции (особенно “Вперёд, Италия!””, т. е. оппозиция) настаивали на созыве Конституционного Собрания (избираемого народом путём пропорционального голосования), другие (левые и центристы, в том числе правительственные силы) стремились к созданию новой двухпалатной Комиссии.

В конце концов победы добилось правительственное большинство. Конституционным законом 24 января 1997 г. была создана третья двухпалатная Комиссия по конституционной реформе (Комиссия Д’Алема).

Порядок пересмотра Основного закона, предусмотренный Конституционными законами 1993/1 и 1997/1 гг., оказался весьма сходным. В этой связи следует заметить, что он отличается от процедуры, определённой самой Конституцией (ст. 138)8. Конституционные законы установили точные сроки для завершения работы Комиссии; Комиссия располагает правом “совещательного”, а не “решающего” голоса; после одобрения поправок референдум должен был стать обязательной процедурой, между тем как ст. 138 Конституции говорит только о возможности его проведения при определённых обстоятельствах. Кроме того, конституционные законы регулируют порядок проведения этого референдума, подсчёта голосов и определяют количество голосов, необходимых для принятия решения (Конституционный закон о внесении поправок считается принятым, если в голосовании участвовало абсолютное большинство лиц, имеющих на это право, и если предложение собрало абсолютное большинство голосов, признанных действительными. Между тем как Конституция требует только простого большинства признанных действительными голосов).

Подобные изменения конституционной процедуры привели к тому, что многие правоведы подняли вопрос о “разрыве” Конституции9.

Основное различие между Конституционными законами 1993 и 1997 гг. состояло в том, что на основе последнего предлагалось провести единственный референдум для одобрения всех поправок. Однако это тоже вызвало противодействие правоведов.

Итак, к работе приступила третья двухпалатная Комиссия с целью представления предложений, касающихся четырёх основных положений (как было указано в Конституционном законе).

1. Форма государственного устройства (внимание было обращено на отношения центральной государственной власти и регионов (автономий), а не на отношения между властными структурами и гражданами). 2. Форма правления. 3. Пересмотр организации двухпалатной системы парламента. 4. Конституционные гарантии (т. е. регламентация конституционного контроля и порядка пересмотра Конституции). Каждым из этих направлений занимался специальный комитет Комиссии.

Прежде чем рассмотреть суть предлагавшихся изменений, уместно сказать несколько слов о контексте. Следует заметить, что те большие сдвиги и повороты, которые наблюдались в политической и общественной жизни, привели к общему осознанию необходимости фундаментального пересмотра Конституции. Она по существу носила “компромиссный” характер и не помогала решать самые важные вопросы, связанные с распространением партийной власти (супервласти). Возникла необходимость в усилении органов исполнительной власти и обеспечения стабильности в деятельности правительства. Требовались ограничения чрезмерной сферы парламентаризма. Кроме того, необходимо было урегулировать отношения между партиями. Трения между ними в Парламенте нередко сказывались на эффективности государственного управления. Необходимо было также обеспечить более активное участие граждан в этом управлении. Остро стоял вопрос о предоставлении реальной самостоятельности областям и другим автономиям.

Самые напряжённые дебаты велись вокруг вопроса о том, кому должна принадлежать реальная власть в исполнительной сфере: Президенту Республики (избирается народом) по модели неопарламентаризма, ярким и единственным в мире примером в этом отношении являются выборы премьер-министра в государстве Израиль). Более привлекательной явилась так называемая французская модель (полупрезидентская). В конце концов именно данный вариант усиления исполнительной власти оказался в центре жарких дискуссий и споров.

В соответствии со сроками, предусмотренными Конституционным законом 1997/1 г., принятым 30 июня 1997 г., Комиссия Д’Алема завершила свою работу над проектом закона о поправках к конституции в течение месяца и 30 июля представила членам Парламента на рассмотрение обширный перечень поправок: их оказалось более 40 тысяч.

В сентябре Комиссия начала работать над поправками и 4 ноября выработала проект нового текста Основного закона. Именно этот текст предполагалось рассмотреть и принять каждой из палат Парламента, с тем чтобы затем вынести согласованный документ на референдум для окончательного одобрения.

Вариант текста, предложенного Комиссией, явился результатом совместной деятельности политиков и правоведов10 (в качестве экспертов). Его принятие будет способствовать существенным изменениям в государственном строе Италии.

Вкратце можно изложить суть основных трансформаций.

1. Прежде всего речь идёт о форме государственного устройства (ст. 55—63 законопроекта). Предусматривается общая перестройка отношений государства с автономиями (областями, провинциями и коммунами) посредством усиления элементов федерализма, с передачей на места дополнительных полномочий, в том числе в финансовой и налоговой сферах.

Изменяется название второй части Конституции: вместо титула “Устройство Республики” предложили вариант — “Федеративное устройство Республики”. Глава, посвящённая автономиям, станет не пятой по порядку, а первой. Совершенно изменяется порядок предоставления законодательных полномочий областям: действующая Конституция, отражающая региональную форму государственного устройства, определяет круг законодательных (и административных) полномочий областей11 (открытый перечень), между тем как проект Комиссии — по модели федеративных государств — содержит перечень функций и задач, которые относятся к исключительной компетенции центральных властей12. (Это самые важные государственные вопросы: внешняя политика и международные отношения, гражданство, оборона, формирование органов центральной власти, избирательное законодательство, государственные референдумы, государственный бюджет, налоги и сборы, судоустройство и судопроизводство и т.д.), остаточные законодательные полномочия (которые фактически не перечислены) относятся к ведению областей — кстати, как и в настоящее время, области не смогут устанавливать свои пошлины на ввоз, вывоз товаров и продуктов или на их транзит между регионами, принимать меры, в какой-либо степени препятствующие свободному передвижению лиц и имуществ между областями. Точно так же не смогут ограничить право граждан работать в любой части национальной территории.

Даже беглый взгляд даёт возможность убедиться в том, что поправки, направленные на развитие федерализма, оказались весьма расплывчатыми и слабыми по существу. Почти ничего не сказано об усилении регионального устройства.

Существуют, по крайней мере, два пункта, которые позволяют сомневаться в эффективности предложенной федеративной модели.

Ст. 58 проекта, содержащая перечень исключительных полномочий государства и оставляющая остаточные областям, в то же время устанавливает, что в компетенцию государства может входить административное регламентирование общих положений об образовании, университетах и профессиях, о научных и технических исследованиях, о защите здоровья населения, об охране труда, о защите окружающей среды, о гражданской обороне, о спорте и т.д. В проекте содержится положение (неблагоприятное для развития самоуправления областей), согласно которому к ведению государства относится законодательство о защите первостепенных интересов государства (без каких-либо дальнейших уточнений).

2. Речь идёт также о форме государственного правления (Президент Республики и Правительство). Проект Комиссии вносит значительные новшества в систему правления, установленную Конституцией 1948 г. и сложившуюся на её основе в течение 50 лет конституционную практику. Обратим внимание на два основных момента:

а) обеспечение права прямого голоса при избрании органов правления (избрание Президента Республики народом; тесная связь между назначением Премьер-министра и результатами голосования Палаты депутатов в соответствии с мажоритарной системой правления);

б) усиление эффективности принятия политических решений (стимулирование равноправия палат, т. е. “смягчение” двухпалатной системы; верховенство премьер-министра в составе правительства; значительное расширение полномочий правительства в законодательном процессе).

Президент Республики (ст. 64—72 законопроекта) избирается на шесть лет на основе всеобщего и прямого избирательного права13. Предусмотрены выборы Президента наряду с расширением его компетенции в области политики. Всё это свидетельствует о том, что новую систему можно отнести к категории полупрезидентских республик. Однако в отличие от французской модели, в окончательном проекте Комиссии Президент Республики не является одновременно и председателем правительства (это же предусматривалось и в первоначальной редакции проекта).

В соответствии со ст. 66 проекта, у Президента появляется много дополнительных (по сравнению с нынешними) полномочий. Некоторые из них явно повлияют на функционирование государственного строя (как это происходит и сейчас)14, другие повлияют на выработку политического курса; они наглядно отражают новую роль Президента в государственном строе Италии. В частности, речь идёт о следующих моментах: назначение Премьер-министра с учётом результатов выборов в Палату депутатов (это подтверждает полупрезидентский характер проекта и, следовательно, наличие элементов дуализма в исполнительной власти); назначение и освобождение от должности министров (по предложению Премьера); требование от Премьера отчётности перед Парламентом, чтобы можно было проверять наличие доверия; роспуск Палаты депутатов. Последнее полномочие может иметь решающее значение, особенно в случае возникновения острых политических разногласий между Президентом и депутатским большинством. Может быть нарушен принцип сосуществования — “cohalitation”). Кстати, Президент может распустить Палату депутатов только в случае отставки Премьера15. В соответствии со ст. 74 Законопроекта, Премьер (и всё правительство) обязан подать в отставку при следующих обстоятельствах: выборы нового состава Парламента; отклонение вопроса о доверии, поставленного Правительством перед Палатой депутатов; выражение недоверия со стороны самой Палаты; выборы нового Президента Республики; отставка, смерть или стойкая недееспособность Премьера. Среди этих обстоятельств важное значение имеет отставка правительства в случае избрания нового Президента Республики. Такой элемент, как правило, отсутствует в полупрезидентских республиках. Единственный пример — Россия, в которой также предусмотрено, что Правительство должно подать в отставку при избрании нового Президента. Данное обстоятельство указывает на усиление роли Президента.

Он, в частности, получает возможность не только распустить Палату депутатов, но и выразить недоверие правительству. В соответствии с ч. 2 ст. 71 Проекта, некоторые акты Президента не подлежат контрассигнации, т. е. обычно принятому визированию тех министров, сферы интересов которых затрагиваются в соответствующих президентских приказах и распоряжениях16. Это касается следующих направлений: назначение Премьер-министра, утверждения сроков выборов обеих палат, роспуск Палаты депутатов, назначение референдума, возвращение законов на утверждение палатой, промульгация законов, направление специальных посланий Парламенту, назначение должностных лиц государства. Наконец, возрастает роль Президента в области обороны и внешней политики.

Деятельность Правительства регулируется (ст. 73—76 законопроекта). Предусматривается осуществление целого ряда мер, направленных на стимулирование его эффективности. Речь идёт, во-первых, о принципе верховенства Премьер-министра в руководстве правительством (в настоящее время он лишь первый среди равных — “primus inter pares”). Глава кабинета будет именоваться Премьер-министром вместо Председателя Совета министров. Круг его полномочий очерчен достаточно чётко. В процессе формирования Правительства он предлагает на рассмотрение Президенту Республики кандидатуры министров, а также выступает с инициативой освобождения от должности министров. Премьер руководит общей стратегией Правительства и поддерживает единство политического и административного направлений. Премьер является единственным “собеседником” Палаты депутатов в области доверия: представляет палатам правительственную программу; по предложению Президента Республики он выступает перед Палатой депутатов с целью получения подтверждения доверия; представляет Президенту Республики отставку правительства. Отказ в доверии отдельным министрам не предусмотрен.

Существенным образом изменяется и процедура оказания доверия Правительству или отказа в нём.

Доверие или недоверие Правительству оказывает только Палата депутатов (“политическая палата”) и только она может выразить Правительству вотум недоверия17. В случае формирования нового Правительства доверие Палаты депутатов оказывается “предполагаемым” (не требуется выражение нового вотума доверия, потому что Правительство назначается с учётом политического состава Палаты депутатов). Порядок обсуждения и принятия вопроса о недоверии усложняется. Более точно регламентируются обстоятельства, при которых Правительство обязано подать в отставку: выборы новых палат; отклонение вопроса о доверии, поставленного перед Палатой депутатов правительством; выражение недоверия со стороны самой Палаты; выборы нового Президента Республики; отставка, смерть или стойкая недееспособность Премьера.

Роль Правительства в законодательном процессе расширяется, между тем как его самостоятельная нормативная деятельность18 более строго регламентируется.

3. Важное внимание в новом законопроекте уделено Парламенту и вопросам законотворчества (ст. 77—105 законопроекта). Проект Комиссии устанавливает для палат разные полномочия и, в частности, коренным образом изменяет порядок осуществления законодательного процесса. В статье уже отмечалась исключительная роль Палаты депутатов в доверительном отношении к Правительству и обращалось внимание на возможность её роспуска Президентом Республики в случае кризиса доверия. Данное обстоятельство указывает на то, что Палата депутатов считается “политической”, в то время как Сенат рассматривается как палата “гарантий”. Что касается количественного состава палат, то предусматривается значительное сокращение численности депутатов. В законопроекте круг сенаторов определяется цифрой 200 (сейчас их 315).

Установлен численный состав “Палаты депутатов — не меньше 400, но и не больше 500 (в настоящее время их 630), в зависимости от окончательной редакции закона.

Проект вносит существенные изменения в компетенцию обеих палат (ныне они располагают одинаковыми полномочиями). Он относит к ведению Сената назначения всех должностных лиц, подведомственных Парламенту (например, назначение пяти судей Конституционного суда) и предоставляет Сенату больше контрольных функций, чем Палате депутатов. Однако в законодательном процессе равное (по отношению к Палате депутатов) участие Сената устанавливается только в некоторых сферах (это самые важные конституционные вопросы и регулирование прав и свобод граждан). В таких случаях речь идёт о “двухпалатных неравных законах”, в принятии которых Сенат участвует только в специальном составе (вместе с представителями автономий), когда предмет обсуждения касается непосредственно автономий. Во всех остальных случаях (“однопалатные законы”) одобрение законов Сенатом является не обязательным.

4. Следующий пункт связан с референдумом (ст. 97 законопроекта).

Ужесточились требования, предъявляемые к организации референдумов: увеличивается количество необходимых подписей граждан — от 500 тысяч до 800 тысяч; установлено, что содержание предложений или вопросов, выносимых на референдум, должно быть ясным и чётко сформулированным. Предусматривается поведение нового вида референдума (“референдум-предложение”), чтобы иметь возможность одобрить народную инициативу и закрепить её в качестве законопроекта.

5. Далее вопрос о принадлежности Италии к Европейскому Союзу (ст. 114—116). До сих пор в тексте Конституции отсутствовали положения об отношении к Европейскому Союзу. В тексте законопроекта, предложенного Комиссией, нашли своё отражение только самые основные моменты: главные принципы, на основе которых Италия принимает участие в процессе европейского объединения; право Парламента сотрудничать с Правительством в определении направлений союзной политики; участие регионов и областей в составлении и исполнении союзных актов (только в установленном законом порядке).

6. Следующий пункт касается судоустройства (ст. 117—133 законопроекта). Вокруг данной проблемы шли самые острые споры (как в Комиссии, так и в ходе заседаний Палаты). И, похоже, именно из-за разногласий по этому предмету процесс одобрения проекта окончился провалом. Дело в том, что проектом предусматривается существенное изменение конституционных основ судоустройства, с намерением осуществить две главные цели: подтвердить независимость магистратуры, но в то же время провести более чёткую дифференциацию между служебной карьерой прокуроров (государственных обвинителей) и судьёй (сейчас они равноправно входят в систему магистратуры), чтобы попытаться добиться эффективной беспристрастности в судопроизводстве. Впервые на деятельность прокуроров и административных судей распространяются принципы самостоятельности и независимости, характерные для практики обычных судей.

Высший Совет обычной магистратуры19 делится на два крупных подразделения — отдел прокуроров и отдел практикующих судей. Предполагается учредить Высший Совет административной магистратуры. Другие изменения касаются усиления судебной защиты граждан (более справедливое судебное разбирательство, более краткие и точные сроки для окончания процессов).

7. Важное место в проекте занимают конституционные гарантии (ст. 134—138 законопроекта). Как известно, в главу итальянской Конституции с названием “Конституционные гарантии” входят разделы о Конституционном Суде и о принципах пересмотра Конституции. В проекте Комиссии намечается ряд изменений в составе и полномочиях конституционного Суда, в то время как порядок пересмотра Конституции остаётся прежним.

Однако число конституционных судей увеличивается до 20 (в настоящее время 15). Частично изменяется порядок их назначения (круг субъектов, уполномоченных назначать их). Как и в действующей Конституции, члены Конституционного Суда назначаются по пять человек. Президентом Республики высшей и общей магистратурами, Сенатом (сейчас Парламентом на совместном заседании палат) и специальным советом, образованным из тех представителей низовых органов власти, а также провинций и областей, которые пополняют специальный состав Сената20.

Полномочия Конституционного Суда расширились по двум направлениям: предусматриваются новые виды обращения в Конституционный Суд и новые объекты конституционного контроля. Что касается последних, то, кроме споров о конституционности законов и актов, имеющих силу закона, а также споров о разграничении компетенции различных властных государственных структур, в поле зрения Конституционного Суда оказываются также любые обвинения, выдвигаемые против Президента Республики21, и вопрос об уместности и допустимости референдумов. Конституционному Суду надлежит также выносить решения по вопросам о конституционности регламентов Правительства, регулирующих деятельность органов государственного управления; решать споры о пределах компетенции, в которых участвуют коммуны и провинции, вопросы об обжаловании результатов выборов Президента Республики, об отсутствии у него надлежащих реквизитов для избрания или о несовместимости его с должностью, а, кроме того, дела об обжаловании выборов членов обеих палат.

Расширен круг субъектов, уполномоченных обращаться к Конституционному Суду. В соответствии со ст. 59 проекта коммуны и провинции имеют право поставить перед Конституционным Судом вопрос о конституционности государственных или областных законов, если считают, что эти законы ущемляют их соответствующие права. (Эти субъекты, как отмечено выше, могут ходатайствовать о разрешении спора о компетенции). В соответствии со ст. 137 группа членов любой из палат в составе не менее одной пятой её общей численности обладает правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности законов, когда считает, что они нарушают основные конституционные права человека и гражданина. Наконец, предусматриваются полномочия Конституционного Суда выносить решения по жалобам граждан, в случае нарушения их конституционных прав и свобод органами государственной власти22. Порядок подачи таких жалоб (и запросов парламентариев) должен определить конституционный закон.

В проекте содержатся ещё два важных изменения, касающихся конституционного судопроизводства, которые уместно подчеркнуть. Конституционный Суд имеет возможность отсрочить вступление в силу решений, законов или имеющих силу закона актов и регламентов сроком до одного года, если возникли серьёзные сомнения в их конституционности (как правило, такие акты теряют силу на следующий день после опубликования решения Суда)23. Судья Конституционного Суда, не согласный с решением Суда, вправе изложить своё особое мнение, которое подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда.

Проект пересмотра Конституции, выработанный третьей двухпалатной Комиссией, основные элементы которого мы кратко обрисовали, был представлен в Палату депутатов в начале 1998 г. для обсуждения, внесения возможных поправок и принятия (в первом чтении). Поначалу, несмотря на многочисленные дискуссии и трения среди депутатов, удалось достичь какого-то согласия, особенно по вопросам о федеративном устройстве и о роли Президента Республики (о полупрезидентской форме правления). Однако в дальнейшем парламентская оппозиция (“Вперёд, Италия!”) стала упорствовать и отказалась от одобрения этого документа под предлогом необходимости более существенного реформирования судебной системы. Споры продолжались до июня 1998 г., когда было принято политическое решение о его замораживании. Проект был снят с повестки дня Палаты депутатов. Формально он отложен, хотя фактически повсеместно признаётся его провал.

Итак, любые политические силы (и общество, которое внимательно следовало за всеми этапами на тернистом пути реформ) должны принять к сведению, что работа третьей Комиссии, так же как и предыдущих, окончилась провалом. В июне 1998 г. Парламент официально объявил о роспуске Комиссии. Несмотря на это, процесс реформ не остановился, потребность в нём сохраняется, но необходимы “новые правила игры”.

После периода критики, разочарований и отрицательных оценок постепенно наступил новый этап. Многие государственные деятели, включая Президента Республики и председателей палат, выступают с призывами к продолжению “разговора о реформах”. В настоящее время речь идёт не столько об их содержании, сколько о порядке их проведения. Ясно, что по многим вопросам (федерализм, усиление исполнительной власти, переход к мажоритарной демократии и совершенствование избирательной системы) консенсус вполне достижим.

Признавая провал Комиссии Д’Алема, некоторые всё ещё говорят о необходимости созыва Учредительного (Конституционного) Собрания, другие же выражают желание вернуться к порядку, предусмотренному Конституцией (ст. 138). Кроме вопросов о процедуре и о политическом согласии существуют и другие препятствия на пути осуществления реформ. Дело в том, что не учитывая общественных запросов и огромных перемен, происшедших в итальянском обществе за последние десятилетия, а занимаясь только конституционной и выборной технологией (какие проценты мажоритарной системы наиболее уместны, какую долю властных полномочий следует выделить Президенту Республики и т.д.), невозможно проводить настоящую и эффективную “перестройку” власти. В то же время вряд ли стоит опираться на ту или другую иностранную модель, которую едва ли удастся адаптировать к итальянским условиям без серьёзного учёта различий в условиях, среде и сложившейся политической практики. Таким образом, любые абстрактные предложения по реформам могли бы оказаться под угрозой провала, оставаясь лишь на бумаге. Как пишет Паоло Помбени (см. перечень литературы), надо было бы в большей степени учесть собственную историю Италии, её опыт, прежде чем полагаться на внешнюю практику. Возможно, итальянский опыт мог бы быть полезен другим странам, где проводятся крупные и необходимые реформы с целью “перестроить” основы государства и общественного строя и где продолжается поиск самых подходящих отношений между государством и гражданином, а также между государством и его основными частями, как это происходит, например, в России.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Парламент Италии состоит из Палаты депутатов и Сената Республики. По смыслу и содержанию статей Конституции у них одни и те же полномочия.

2 В результате этого референдума изменился Закон о выборах в Палату депутатов. Избирателей ограничили возможностью выбирать из общего списка лишь одного кандидата (ранее избиратель мог выбрать от трёх до четырёх кандидатов). Проведение референдума предлагалось для того, чтобы способствовать очищению нравственного климата избирательных кампаний, воспрепятствовать возможности фальсификации итогов выборов (в том числе путём внесения “нужных” имён в незаполненные избирательные бюллетени), а, главным образом, для того, чтобы повысить ответственность политических партий.

3 Имеется в виду порядок пересмотра Конституции Италии.

4 Речь идет о запрете на пересмотр республиканской формы правления.

5 Данное положение будет рассмотрено ниже.

6 В настоящее время 75% депутатов избираются по мажоритарной системе, а 25% — по партийным спискам.

7 Большой скандал получил название “танджентополи” (“скандал в связи со взятками”). В итоге более половины парламентариев было привлечено к уголовной ответственности. Такие события привели к усилению роли судебного корпуса в политике и общественных отношениях.

8 Законы, изменяющие Конституцию и другие конституционные акты, принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с временным промежутком не менее трёх месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. Такие законы вносятся на референдум, если в течение трёх месяцев после их опубликования этого потребует одна пятая часть членов любой из палат, или будут собраны подписи 500 тыс. избирателей, либо за это выступят пять областных советов. Закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов. Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят квалифицированным большинством в две трети голосов.

9 Выражение “разрыв Конституции” не является отрицательным. Дело идёт о методе изменения Конституции, который разрешает изъятие из конституционных положений установлений, касающихся только определённого конкретного состава. “Разрыв” отличается от “прерывания”, когда некоторые конституционные положения или даже все статьи Основного закона перестают действовать, что может произойти в период внутреннего или международного кризиса с введением в стране чрезвычайного положения.

10 Предложения правоведов, к сожалению, не получили необходимой поддержки.

11 Ст. 117 Конституции Италии.

12 Ст. 58 законопроекта.

13 Согласно ст. 83 действующей Конституции Президент Италии избирается на семь лет Парламентом на совместном заседании его членов с участием трёх делегатов от каждой области страны.

14 См. ст. 87 действующей Конституции Италии.

15 См. ст. 74 законопроекта.

16 Ст. 89 Конституции устанавливает, что “любой акт Президента Республики недействителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые ответственны за его реализацию”.

17 В соответствии со ст. 94 действующей Конституции Правительство “должно получить доверие обеих палат”.

18 Издание декретов и распоряжений.

19 Высший Совет магистратуры в соответствии с конституционными положениями о судоустройстве рассматривает вопросы зачисления в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, их продвижения по службе, а также вопросы, связанные с дисциплинарными мерами, касающимися магистратов (ст. 105 Конституции Италии).

20 См. выше, когда говорится о Парламенте и составлении законов.

21 См. ст. 134 Конституции Италии.

22 Это, похоже, самое ожидаемое новшество, которое вводит в итальянскую правовую систему элемент, присутствующий во многих демократических странах. Кстати, итальянский суд испытывает по этому поводу тревогу, поскольку опасается массы возможных жалоб, которые могли бы парализовать его деятельность.

23 См. ст. 136 Конституции Италии.


--------------------------------------------------------------------------------

ЛИТЕРАТУРА

1. Amato, Barbera “Manuale di diritto pubblico” Bologna, 1997.

2. Barbera, Manzella e altri ”La forma di governo nel periodo di transizione” in Quaderni costituzionali n.2, 1995.

3. Di Giovine A. “Note sulla legge costituzionale n. 1/1997” in Quaderni costituzionali n. 3, 1997.

4. Pombeni P. “Nei dintorni delle riforme. Alcune annotazioni di ecologia politica” in La Costituzione riprogettata.

5. Costituzione della Repubblica italiana del 27.12. 1947 (e successive modifiche).

6. Legge costituzionale n. 1/1997 del 24.1.1997 (G.U. n. 22 del 28.1.1997) “Instituzione di una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali: “Progetto di legge costituzionale sugli emendamenti alla Costituzione” (versione del 4 novembre 1997).


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Конституционные реформы в Италии: продолжение дебатов


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.