Прохождение государственной службы в Парламенте России: правовое регулирование и опыт организации

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Прохождение государственной службы в Парламенте России: правовое регулирование и опыт организации. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: Е. В. Охотский

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2001


В научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение понятию "прохождение государственной службы", проанализировать содержание и характерные черты этого процесса в различных системах. Достаточно широкое распространение получил взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление функций государства в рамках конкретных полномочий по должности1. Трудно возразить и против понимания прохождения государственной службы как последовательной смены человеком своей социальной роли, объективированной в форме целенаправленной реализации функций органов власти посредством профессионального выполнения служащими должностных обязанностей и правомочий.

В любом случае на прохождение службы следует смотреть как на явление, интегрирующее в себе все многообразие человеческой индивидуальности в процессе профессиональной деятельности в аппарате органов государстве ной власти. Оно включает в себя социальные связи, проявляющиеся в процессе отправления государственной службы в пределах установленных норм и правил; принципы и условия рекрутирования индивидов в социальную группу государственных служащих; профессиональную и гражданскую социализацию личности как государственного служащего, профессионально-должностное развитие; социальную среду и правовое поле государственной службы. Каждый из этих элементов способствует (или сдерживает) профессионально-должностное развитие человека, стимулирует или тормозит эволюцию государственных органов.

Прохождение государственной службы, таким образом, представляет собой особую социально-правовую систему, имеющую процессуальный характер и включающую в себя совокупность этапов и целенаправленных действий по планированию кадровых процессов, отбору, расстановке и ротации кадров, их профессиональной подготовке и переподготовке, формированию мотивации к успешному карьерному продвижению, контролю деятельности работников. Ее сердцевиной является профессионально-должностное развитие персонала, а итогом — материально-физический, интеллектуальный и моральный прогресс государственной службы в целом.

Более конкретно это:

отбор и оценка кадров на предмет их профессионально-личностной пригодности к работе в аппарате государственных органов власти;
замещение вакантной государственной должности, т.е. реализация процедуры поступления на службу, комплектование, распределение и профессиональная адаптация и перераспределение персонала;
исполнение служебных обязанностей по должности;
оценка и мотивация труда государственного служащего, формирование установок на динамичное обновление своей деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства и управленческой науки;
профессионально-квалификационное развитие и должностное продвижение по вертикали и горизонтали на основе заслуг и достоинств, присвоение очередных квалификационных разрядов;
получение классных чинов и званий, поощрение и наказание, развитие инициативы, формирование духа взаимодействия и сотрудничества;
создание благоприятных социально-бытовых условий для работы персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспечение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг;
регулирование межличностных отношений;
прекращение трудовых отношений по государственной службе, увольнение, выход в отставку.
И все это в рамках реализации системообразующего принципа оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг и личных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости.

Направленность и динамика прохождения государственной службы каждым конкретным служащим определяются его профессиональным опытом, нравственным потенциалом, мотивами, побудившими избрать профессию государственного служащего, удовлетворенностью работой. От этого зависит и направленность карьеры: по восходящей, по горизонтали или по нисходящей2. Социально наиболее приемлемым является, конечно, восходящий тип карьерного процесса. Именно в таком случае получают интегрированное выражение личные интересы человека и заинтересованность власти в прогрессивно-поступательном развитии государственной службы.

Тем более, что мотивация служебной деятельности у сотрудников российского парламента достаточно здоровая. У тех, кто удовлетворен статусом служащего, а таких более 60%, ведущее место в номенклатуре мотивов стремления к успешному прохождению службы занимают:

интересный и содержательный характер работы (52-54% опрошенных);
стремление реализовать себя в политико-управленческой сфере (29-34%);
желание занять достойное место в обществе посредством государственной службы в парламенте (22-28%).
Большинство людей при поступлении на службу руководствовались стремлением честно служить обществу, максимально реализовать свой интеллектуально-творческий потенциал с надеждой на благоприятный профессиональный и должностной рост. Мотивы меркантильного характера не были и не являются сейчас определяющими в ценностной номенклатуре госслужащих парламента. И это отрадно. Сложившаяся система мотивации позволяет прогнозировать достаточно высокую степень устойчивости служебных отношений и прочности государственной службы.

Те же работники, которые не удовлетворены судьбой служащего парламента, среди приоритетов мотивационного характера выделяют "вынужденность выбора" и "отсутствие возможности найти работу по душе". Таких 42%. Большинство из них смотрят на свое нынешнее социально-производственное положение как на временное. Правда, временщиками себя чувствуют далеко не все "неудовлетворенные", а лишь 16%. Подавляющее число опрошенных (71%) не собирается покидать аппарат и искать новое место работы. Решительно на уход настроено не более 2-3% опрошенных нами сотрудников. И это несмотря на то, что лишь немногие — не более 15%, испытывают состояние полной гармонии между мотивами и результатами своего труда, а 74% сотрудников не имеют четкого представления о своих карьерных перспективах.

Порядок прохождения государственной службы на федеральном уровне регламентируется Конституцией страны и Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", Положением о федеральной государственной службе, соответствующими указами Президента РФ и постановления ми Правительства России. Конкретная же нормативная база применительно к парламентским структурам содержится в пакете других документов: регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, правилах внутреннего трудового распорядка, положениях об аппаратах палат, положениях об аппаратах комитетов, депутатских фракций и групп, распоряжениях их председателей. Целый ряд позиций, детализирующих процесс прохождения государственной службы, определяется:

в Совете Федерации:

положением "О проведении конкурса на замещение вакантной главной, ведущей и старшей государственных должностей федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (№17) от 27 апреля 1999 г.;
порядком проведения аттестации государственных служащих Аппарата Совета Федерации (№24) от 24 апреля 1994 г.;
положением "О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим Аппарата Совета Федерации" (№63) от 16 октября 1997 г.;
положением "О непрерывном обучении работников Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (№152) от 30 декабря 1996 г.;
положением "О поощрениях федеральных государственных служащих Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (№27) от 25 апреля 1997 г.;
распоряжением Председателя Совета Федерации "Об исчислении стажа государственной службы федеральных государственных служащих Аппарата Совета Федерации Российской Федерации" (№23) от 24 апреля 1997 г.;
в Государственной Думе:

концепцией кадровой работы в Аппарате Государственной Думы; действует с января 1996 г.;
положением "О порядке поступления на федеральную государственную службу в Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (№222р-1) от 28 июня 1999 г.;
положением "О проведении аттестации работников Аппарата Государственной Думы, замещающих государственные должности федеральной государственной службы" (№591р-1) от 25 декабря 1996 г.;
положением "О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов работникам Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (№33р-1) от 12 февраля 1999 г.;
положением "О порядке формирования и подготовки резерва кадров на выдвижение на должности руководителей в Аппарате Государственной Думы" (№411р-1) от 16 октября 1997 г.;
рекомендациями по организации прохождения испытания, установленного при назначении работника на государственную должность государственной службы в Аппарат Государственной Думы (№2-50099/17) от 17 мая 1999 г.;
общим положением по проведению индивидуальных собеседований с работниками Аппарата Государственной Думы (№2-47113/19) от 30 июня 1997 г.;
положением "Об организации обучения работников Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (№230-1) от 2 июля 1999 г.;
положением "О повышении правовой культуры работников Аппарата Государственной Думы" (№2-64) от 9 декабря 1996 г.
Перечисленные документы фиксируют правовой и социальный статус работника, регулируют организационно-правовые и социальные связи между субъектами государственно-служебных отношений. В рамках этой системы и осуществляется прохождение службы по ступеням конкретных профессионально-должностных направлений, с учетом возраста, пола, образования и т.д. Это, так сказать, профессиональная социализация, в ходе которой происходит своеобразная, нередко коренная перестройка личности на этапе ее социальной зрелости как профессионала и государственного человека.

Прохождение службы — довольно тяжелый и болезненный процесс, сопряженный с крутой психологической, статусно-профессиональной и идейно-нравственной ломкой ранее сложившихся представлений и ценностей каждого служащего. Особенно труден он в условиях социально-политических трансформаций и всего того, что переживает сейчас Россия, которая пытается облечь свое традиционное "тело" в демократический "костюм"3. Даже процедура отбора и назначения на должность представляет собой нередко достаточно противоречивый процесс. Включаются различного рода факторы конъюнктурного характера, традиции, служебно-личностная целесообразность, влияние лоббистского характера.

Если для западных стран характерны отбор, оценка и назначение служащих исключительно в рамках действующих юридических норм и официально утвержденных технологий, то в России положение вещей принципиально иное. Служение государству нередко подменяется служением личности, жизнь "по закону" подменяется жизнью "по понятиям". Служащий практически не защищен от принуждения к действиям, противоречащим не только духу, но и букве закона. Всякие попытки поставить под сомнение право руководителя самолично распоряжаться кадрами и должностями вызывает острое противодействие.

Далеко не все понимают, что государственная служба потому и государственная, что не является службой ведомству, а тем более начальнику. Посредством государственной службы реализуется власть государства в интересах общества. Ни один другой вид профессиональной деятельности в полном объеме таким качеством не обладает. Прием на государственную службу, исполнение должности и даже отставка принципиально отличны от тех же элементов прохождения службы в учреждениях негосударственного сектора. На государственной службе все пронизано идеями власти и властвования, защиты государственных и общественных интересов, прав и свобод гражданина и человека. А в идеале — "благодеяния, добра и счастья"4. И это несмотря на то, что отбор на службу во всех системах технологически осуществляется одинаково по трем критериям: формально-анкетным, социально-демографическим и профессионально-квалификационным.

В той или иной степени эти критерии действовали всегда и во всех системах кадрового обеспечения государственной службы: сословной, классовой, партийно-номенклатурной, демократической. Но только в подлинно демократической системе создаются правовые и организационно благоприятные условия устойчивого прохождения службы. Ведущим принципом становится равный доступ к государственной службе граждан, достигших 18-летнего возраста.

Назначение на должность осуществляется в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, независимо от пола, нации, языка, социального происхождения, материального достатка или должностного положения, места жительства, партийной принадлежности, вероисповедания. Жестко регламентированные статусно-ролевые отношения, стиль беспрекословного подчинения и личной преданности уходят на второй план. Главные приоритеты находятся в пространстве, координаты которого — интеллект, профессионализм, гражданская зрелость, физическое и нравственное здоровье.

Реализация принципа социального равенства, с одной стороны, способствует преодолению бюрократизации аппарата и приближению его к людям, а с другой — обеспечивает широкую социальную базу отбора на государственную службу. Ею становится практически все трудоспособное население. Главное — не социальная принадлежность, не классовый или расовый подход, а обеспечение максимального соответствия претендента профессионально-квалификационным характеристикам должности.

Самой демократичной из всех форм отбора кадров можно назвать, конечно, конкурс. Именно конкурс, с социологической точки зрения, является наиболее социально и юридически справедливым способом получения должности, единственно возможным демократическим механизмом отбора на государственную службу без протекции и соответствующей внешней поддержки.

Пока в практике законодательных органов конкурс используется в ограниченных масштабах. Более 90% служащих назначаются на должности по усмотрению руководства. Нет пока у наших служащих и реального права требовать продвижения по службе. Отсюда всякого рода дискриминационные явления. Наиболее яркое тому доказательство — карьера женщин: если среди работников системы госслужбы, на младших и старших должностях их 90,5%, ведущих — 55,5%, то на главных и высших их соответственно 27,5% и 8,5%. И это несмотря на то, что среди женщин существенно больше юристов и экономистов, чем среди мужчин.

Декларированное право на продвижение по службе и реальное соблюдение этого права — далеко не одно и то же.

Но все-таки конкурсные технологии используются и в перспективе рассматриваются как важнейшее направление совершенствования кадровой работы. В Аппарате Совета Федерации конкурсы проводятся в двух формах: конкурс документов и конкурс-испытание. Последнее касается замещения главных и ведущих должностей. Для граждан, впервые или вновь поступающих на государственную службу, проводится внешний, открытый конкурс. Для тех же, кто уже работает на государственных должностях в Аппарате, — внутренний.

Например, конкурс на замещение двух вакантных должностей консультантов в аппарате Комитета по вопросам экономической политики был открытым. Объявление о конкурсе поместили в "Парламентской газете" и других средствах массовой информации. Специальные сообщения направили в Государственную Думу, Администрацию Президента, Аппарат Правительства, министерства и ведомства, налоговые органы, т.е. практически во все федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Поместили информацию и на досках объявлений во всех зданиях Совета Федерации. На объявления откликнулось 15 человек. Среди них были работники Минфина, налоговой полиции, Минэкономики России. Большинство претендентов оказались со степенями кандидатов наук.

Совместно с Управлением кадров и государственной службы были разработаны общие требования к кандидатам на замещение вакантных и объявленных на конкурс должностей по специальной форме, в которой определили степень важности тех или иных знаний, умений и навыков. Этот перечень включал знание Конституции РФ и других нормативно-правовых актов, наличие базового и дополнительного профессионального образования, знание делопроизводства и иностранных языков, профессиональный опыт и умение готовить такие документы, как письменное заключение на законопроекты, методические рекомендации, инструкции. Особое внимание обращалось на такие деловые качества претендентов, как аналитические способности, умение четко (письменно и устно) излагать мысли, принимать нестандартные решения. По всем этим индикаторам в специальном оценочном листе выставлялись соответствующие отметки по четырехбалльной шкале.

Конкурс проводился в два тура. Сначала участникам конкурса предложили написать рефераты по одной из предложенных тем. Все соискатели в той или иной степени, но успешно справились с работой. Второй тур был сложнее. Вытянув билет, конкурсант получал пакет с двумя законами, причем не случайно отобранными, а теми, над которыми в данный момент трудились специалисты Совета Федерации. В течение двух дней требовалось написать на них емкое и лаконичное заключение в объеме 2-3 страниц. Оценив представленные работы, комиссия отобрала шесть лучших из них.

Затем проводились психологическое тестирование и индивидуальные собеседования, изучались личные дела, принимались во внимание способность претендентов находить выход из экстремальной ситуации и манера поведения, аналитические склонности и общий культурный уровень. В конечном итоге победили два кандидата экономических наук. Время показало, что в своем выборе конкурсная комиссия не ошиблась. На работу пришли перспективные специалисты.

Следующий важнейший элемент прохождения государственной службы — расстановка кадров в соответствии с организационно-должностной структурой аппарата. Именно должность определяет социальный, правовой, властно-управленческий статус государственного служащего, содержание, пределы и возможности его влияния на законотворческий процесс и реализацию представительных функций парламента. Поэтому должность называют "государственной должностью государственной службы", квалифицируют как исходный элемент системы государственно-служебных отношений, как первичный институт организации и правового регулирования служебной деятельности. Должность обеспечивает единство прав, обязанностей и ответственности работника, его социальное и правовое положение, границы компетенции.

Прохождение службы поэтому практически эквивалентно исполнению должности и включает целый комплекс социально и юридически значимых действий — от поиска необходимой информации, ее систематизации и обобщения, правовой и лингвистической экспертизы документов до организации делопроизводства и обеспечения личной безопасности должностных лиц.

Нынешний аппарат Федерального Собрания РФ отличается достаточно сложной должностной структурой. Лица, занимающие должности категории "Б", непосредственно обеспечивают исполнение полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Это руководитель Аппарата и его первый заместитель — управляющий делами, руководитель секретариата председателя палаты, руководитель секретариата палаты, руководители секретариатов первого заместителя председателя палаты и его заместителей, помощники председателей палат, все служащие в аппаратах депутатских объединений, помощники депутатов. В Совете Федерации таких должностей почти 50, в Государственной Думе — более 200.

Характер прохождения службы на должностях категории "Б" определяется приближенностью их к должностям политического уровня. Не случайно срок пребывания на этих должностях ограничен. Продемонстрируем сказанное на примере государственной службы в аппарате депутатского объединения5.

Аппарат депутатской фракции (группы) формируется после регистрации соответствующей фракции или депутатской группы и осуществляет свои функции до момента прекращения деятельности депутатского объединения.

Подбор и расстановку кадров на должности осуществляют депутатские объединения. Им предоставлена возможность подбора служащих не только по деловым и нравственным качествам, но и по политико-мировоззренческим. Не случайно в аппаратах фракций (групп) работают в основном сторонники и даже члены тех политических партий и движений, которые победили на выборах и сформировали фракцию (группу). И это вне зависимости от того, что прием на работу и увольнение сотрудников аппарата фракции (группы) оформляется приказом Руководителя Аппарата Государственной Думы.

Фракции и депутатские группы определяют функциональные обязанности своих сотрудников, фиксируют их в соответствующих срочных трудовых договорах и должностных инструкциях. Они же и осуществляют контроль деятельности сотрудников.

Опыт подсказал и основные направления служебной деятельности в процессе прохождения службы в аппарате депутатского объединения: изучение и анализ законопроектов и стенограмм пленарных заседаний палаты; подготовка экспертных заключений и аналитических материалов по проблемам политической, экономической, социальной и духовной жизни общества; подготовка совещаний и заседаний; разработка служебной документации; организационное обеспечение связей с политическими партиями и движениями, государственными органами; делопроизводство.

Реализация указанных функций и есть содержательная сторона прохождения государственной службы в аппарате депутатского объединения.

Наиболее многочисленная категория государственных служащих в парламенте — работники, замещающие государственные должности категории "В". В аппаратах палат их насчитывается почти 2,5 тыс. человек. Посредством исполнения этих должностей обеспечивается основной объем работ по правовому, информационно-аналитическому и организационно-техническому обеспечению работы парламента. Причем реализуется он в иерархически выстроенной системе. Законодатель разделил должности на пять групп:

высшие — должности руководящей надзорно-апелляционной инстанции, соответствуют рангу руководителя аппарата палаты, его заместителя, начальника управления, секретариата или самостоятельного отдела;
главные — должности координационно -контрольных инстанций, соответствуют рангу заместителя руководителя секретариата, заместителя председателя палаты, руководителя аппарата комитета или депутатского объединения, начальника отдела управления;
ведущие — должности решающих инстанций, соответствуют рангу консультанта, ведущего референта, специалиста-эксперта комитета;
старшие — должности консультативно -распорядительной инстанции, соответствуют рангу начальника службы или ведущего специалиста; работники этих должностей обеспечивают решение оперативных вопросов.
младшие — должности подготовительных инстанций; работники, замещающие эти должности, не совершают юридически значимых действий, а заняты практически лишь выполнением поручений вышестоящих руководителей по конкретным делам.
Перечисленные должности в своей органической совокупности придают функциональную определенность и стратегическую стабильность палатам и их аппаратным структурам. Распределение же работников обеих палат по указанным группам должностей представлено в табл. 1.

Как видим, в высшем и, естественно, определяющем основные направления работы звене государственной службы в целом занято лишь немногим более четырех процентов работников. Подавляющее же большинство — работники, занимающие главные и ведущие должности (68,4%), т.е. должности заместителей начальников управлений, руководителей аппаратов комитетов (комиссий) и их заместителей, начальников отделов в составе управлений и их заместителей, советников. На этих должностях работает практически более половины государственных служащих Российского парламента. Ведущие должности референтов, консультантов и специалистов-экспертов, т.е. тех, кто выполняет главную повседневную нагрузку, занимают 46% сотрудников аппаратов. Лишь 8% государственных служащих заняты в низшем звене. Именно на младших должностях и больше всего молодежи в возрасте до 30 лет — 93%. Насколько оптимально сложившееся соотношение, трудно определить. Время и конкретная практика ответят на этот вопрос.

Сегодня же ясно одно: сложившаяся иерархия должностей достаточно адекватно отражает потребности парламента, обеспечивает логику должностного продвижения служащего, создает благоприятные условия для реализации карьерного потенциала практически каждого государственного служащего. При такой системе облегчаются подбор персонала и расстановка людей, ускоряется прохождение информации, повышается четкость контроля исполнения.

Успех и динамика прохождение государственной службы в значительной степени определяются профессионально-квалификационным уровнем персонала. Отсюда то внимание, которое сейчас уделяется квалификационным требованиям по каждой государственной должности. Наличие общего, даже самого богатого, стажа работы или диплома по специальности "юриспруденция" еще не является достаточным основанием для получения должности в госаппарате. Профессиональная недееспособность индивидуальна. Диплом — необходимое, но недостаточное условие высокого профессионализма. Необходимы соответствующий стаж, опыт работы по специальности, определенные личностно-психологические и нравственные качества.

Понимая важность всего этого, в Совете Федерации и Государственной Думе разработали соответствующие перечни квалификационных требований по каждой из должностей, утвердили профиль профессионального образования с конкретизацией квалификационных требований, учитывающих специфику служебной деятельности работников различных подразделений. Здесь не только юриспруденция и политология, но и управление, менеджмент в социальной сфере, документоведение, научные основы коммерческой деятельности, маркетинг, экономика, международные экономические отношения, социология труда, финансы и кредит, экономика природопользования, бухгалтерский учет и аудит, мировая экономика, экономика и управление аграрным производством. В перечне специальностей — социология, статистика, экология, психология, культурология6.

Наличие такого перечня крайне важно. Но при этом нельзя не понимать, что сегодня учесть их требования довольно сложно: не так-то просто даже в Москве подобрать высококлассного специалиста, квалификация которого соответствовала бы паспортным требованиям должности. Должности в юридических подразделениях, например, могут замещаться только лицами, имеющими юридическое образование.

Таблица 1 (назад)

Должности
Аппарат Государственной Думы (%)
Аппарат Совета
Федерации (%)
Всего по Федеральному Собранию (%)

Всего
100
100
100

высшие
3,4
5,7
4,2

главные
21,6
23,8
22,4

ведущие
48,2
40,9
46,0

старшие
19,5
17,4
18,9

младшие
7,3
12,2
8,5


Но именно это требование существенно затрудняет отбор на госслужбу талантливой молодежи с высшим образованием, ставит немалые препоны на пути продвижения по службе тех, кто давно работает в аппарате, но не сумел получить образование по специальности. Да и сейчас эти возможности ограниченны. Поэтому фактор образования и квалификации при поступлении на службу и для успешного ее прохождения пока не всегда играет ведущую роль. Главное многими видится в другом — в опыте и волевых качествах, в умении, во что бы то ни стало, добиваться намеченного. Правовая и нравственная сторона дела остается как бы в стороне. Но это не более, чем субъективное мнение, основанное на традициях командно-административной системы. Надежный и устойчивый результат могут обеспечить только профессионалы, для которых единственный критерий служения — закон. В противном случае широкая дорога открывается коррупции, бюрократическому произволу и перерождению государства7.

В порядке примера возьмем аппарат Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации. В нем работает 18 человек. Все сотрудники с высшим университетским образованием. 14 — с высшим юридическим образованием, из них 5 выпускников соответствующего факультета МГУ. Есть специалисты-экономисты, историки и даже математики. Почти половина — доктора и кандидаты наук. 9 сотрудников обладают опытом работы в законодательных органах более 5 лет. Накопленный потенциал используется достаточно интенсивно благодаря продуманной должностной структуре аппарата, умелой регламентации должностных прав и обязанностей каждого сотрудника. Не случайно комитет за четыре года (1996-1999 гг.) обеспечил проработку 528 законопроектов. Причем, все это не в свободном режиме, а в строго ограниченных временных рамках.

Отсюда высокий уровень требовательности не только с точки зрения сроков и регламентных требований, но и с точки зрения качества правовой, экономической, этнонациональной и политической проработки, учета интересов регионов.

Аналогично обстоят дела в других подсистемах парламента. Вывод напрашивается сам по себе: рациональное использование профессиональных качеств и личностных возможностей сотрудников является одним из приоритетных направлений обеспечения эффективного прохождения государственной службы. Выход на новый уровень государственной службы невозможен без прогресса кадровой системы, без перехода к более прогрессивным формам и методам кадровой работы, всестороннего научного анализа кадровой ситуации и поиска путей ее оптимизации. Это весьма существенный резерв.

Введение указанного резерва в действие — дело, конечно, непростое и зависит от многих факторов: а) от возникновения спроса на профессиональные способности, особенно, в связи с изменением характера и структурно-функ ционального содержания труда; б) от гибкости и продуманности управления персоналом; в) от профессионального и духовного уровня работников, их гражданственности, социально-политических ориентаций. Именно поэтому в аппаратах Думы и Совета Федерации стремятся создать реальные возможности для реализации каждым сотрудником своих способностей, благоприятные условия для реализации личных планов и интересов. Особое внимание уделяется повышению профессионализма кадров с точки зрения развития их интеллектуального потенциала (знаний, образованности, способностей к аналитическому мышлению); деловых качеств (организаторских способностей, целенаправленности, твердости характера) ситуативной и стратегически-социальной компетентности (жизненного и профессионального опыта, умения действовать в неординарной ситуации, перспективности и системности мышления, коммуникативных качеств). Здесь понимают, что профессиональный опыт государственного служащего представляет непреходящую социально -политическую ценность.

Сегодня в аппарате задействованы многие умудренные богатым производственным и жизненным опытом специалисты. Они прошли непростой путь профессиональной социализации и получили признание как профессионалы в структурах парламентской государственной службы. Для многих пригодился предыдущий опыт работы по специальности в сфере материального производства (30% служащих); научной и преподавательской деятельности в вузах и НИИ (27%), общественно-политической работы (15%).

Качественный уровень персонала государственной службы Российского парламента с точки зрения образовательного состава представлен в табл. 2.

Как видим, на государственной службе в Российском парламенте заняты в основном работники с гуманитарным и социально-экономическим образованием. Таких насчитывается более половины (54,7%). Среди них каждый третий-четвертый — экономист, каждый третий — юрист. При этом прослойка экономистов и управленцев в Совете Федерации почти в четыре раза больше, чем в Государственной Думе.

Однако немалая часть работников не имеет ни соответствующего качественного образования, ни опыта работы в государственных учреждениях. Особо ощущается нехватка специалистов с современным экономическим, социально-управленческим, юридическим и лингвистическим образованием. Нехватка высококлассных специалистов такого профиля ощущается практически во всех ключевых звеньях аппарата. Лишь единицы являются специалистами в области педагогики, здравоохранения, сельского хозяйства. 14% служащих имеют докторские и кандидатские степени. Такое же количество служащих продолжает в настоящее время свое образование в системе послевузовского обучения.

Но в целом надо признать, что, несмотря на появление в практике кадровой работы отдельных положительных моментов (ужесточение отбора, внедрение технологий, стимулирующих профессионально-служебное развитие персонала, введение реестра государственных должностей и новой системы квалификационно-должностных требований, использование аттестации и конкурсов, новая система работы с кадрами складывается медленно. Похоже, качественный перелом впереди, особенно с позиций оптимизации структуры аппарата и профессионализации службы, внедрения более эффективных технологий отбора кадров на основе равного доступа к государственной службе, объективной оценки труда специалистов, карьерного продвижения по служебной лестнице.

Медленное развитие интеллектуального потенциала аппарата не обеспечивает необходимую профессионально-политическую конкурентоспособность парламента и его авторитет. Обращают на себя внимание многие слабости.

1. На государственной службе остается немало людей в профессиональном отношении слабо подготовленных к исполнению государственных должностей в новых условиях. Многие не проявляют творчества и энтузиазма, не стремятся быть активными проводниками демократических реформ. Жизнь же ставит вопрос принципиально: нельзя добиться успеха простым наложением на современные условия устаревших знаний, концепций и представлений.

2. Некоторые служащие замещают должности без наличия (даже формально) соответствующего образования, по сути дела, работают не по специальности. Люди с техническим образованием составляют 25%-ную прослойку служащих, располагают в лучшем случае лишь опытом решения элементарных организационно-аналитических задач.

Таблица 2 (назад)

Качественный уровень
персонала
Государственная
Дума
Совет
Федерации
Всего по обеим
палатам

Имеющие ученые степени и звания 243 (13,6%)
137 (16,9%)
380 (14,0%)

Высшее образование 1432 (79,9%)
647 (80,3%)
2079(79,3%)

в том числе:
естественные науки и математика 78 (5,5%)
18 (2,8%)
96 (4,6%)

гуманитарные и социально-экономические науки 782 (54,6)
355 (54,9%)
1137 (54,7%)

в том числе:
1) государственное и муниципальное управление 88 (11,3%)
16 (4,5%)
104 (9,1)

2) юриспруденция 246 (31,5%)
126 (35,5%)
372 (32,7%)

3) экономика и управление 135 (17,3%)
240 (67,6%)
375 (33,0%)

педагогические науки 155 (10,8%)
95 (14,7%)
250 (12,0%)

технические науки 366 (25,6)
161 (24,9%)
527 (25,3%)

сельскохозяйственные науки 29 (2,1%)
12 (1,9%)
41 (2,0%)

здравоохранение 22 (1,5%)
6 (0,9%)
28 (1,3%)

Среднее образование 361 (21,1%)
159 (19,7%)
520 (20,7)


3. Рациональному использованию кадрового потенциала мешают нарушения демократических принципов решения кадровых задач. Многие ключевые процедуры управления персоналом — отбор и назначение на должность, продвижение и перемещение в пределах аппарата, сокращение штатов и увольнение — лишены четких критериев и организационно-правовой урегулированности. Именно такого рода факты порождают раздражение и неуверенность у служащих в своем служебном будущем, снижают трудовую активность и самостоятельность, не создают условий для эффективного использования способностей и учета интересов карьеры каждого сотрудника.

4. Отсутствие кадрового планирования не позволяет должным образом организовать систему отбора и оценки кадров. Опыт использования таких продуктивных форм работы, как собеседования с сотрудниками и аттестация, показывает, что практически у нас пока нет достаточно четких критериев, по которым осуществлялась бы объективная оценка работников по категориям должностей. Отсутствие кадрового планирования ослабляет и работу с молодыми специалистами, ведет к старению кадрового корпуса. Удельный вес лиц старше 50 лет в группе высших и главных должностей превышает сейчас 50%. При этом специалистов до 35 лет, замещающих высшие государственные должности, лишь немногим более 4%, главные государственные должности — 4,5%, ведущие — 16,5%.

5. По-прежнему в аппаратах палат сохраняется большое количество вакансий. Некоторые должности остаются незаполненными по несколько месяцев. Не снижается и текучесть кадров. В целом по аппаратам обеих палат сменяемость составляет 7%. В 1997 г. из аппарата Государственной Думы по разным причинам было уволено 157 человек, в 1998 — 122, в 1999 — 142 человека. Принято за это время 421 новый работник. В 2000 г. сменяемость, естествен но, оказалась еще более высокой — прошла политическая ротация после выборов нового депутатского корпуса.

В Совете Федерации картина практически такая же. В 1997 г. из аппарата было уволено 58 человек (12%), в 1998 — 72 (8%), в 1999 — 43 (5% от общего числа сотрудников). Наибольший процент уволившихся приходится на специалистов, замещающих ведущие должности: каждый второй — консультант или специалист -эксперт, каждый четвертый замещал высшую и главную должность. И это вызывает у руководства парламента серьезную тревогу, ведь консультанты и эксперты — главная профессионально-интеллектуальная составляющая парламентской аппаратной работы.

Мало того, из аппарата чаще всего уходят не аутсайдеры и "слабые работники", а высококвалифицированные специалисты, как раз те, кто в наибольшей степени вовлечен в законотворческий процесс. На период вакансии нагрузка перераспределяется среди оставшихся. Труд неоправданно интенсифицируется, нарушаются привычные производственно-технологические отношения, меняется морально-психологический климат в коллективах. Что, естественно, негативно отражается на работе аппарата в целом.

Давно известно, что стабильность кадров обеспечивает нормальные трудовые отношения, является основой высокой парламентской культуры и непременным условием преемственности профессионального опыта, прежде всего в законотворческой деятельности.

В Великобритании, например, нынешний руководитель аппарата парламента работает 45 лет, текучесть кадров не превышает 1-2% в год. В бундестаге ФРГ с 1949 г. сменилось всего лишь 4 руководителя аппарата. У нас же с уходом политического руководителя или со сменой депутатского корпуса наступают мощнейшие ротационные явления. Происходит радикальное обновление персонала, нарушаются важнейшие требования к государственной службе — стабильность, сбалансированность, оптимальность.

В качестве ведущей технологии, обеспечивающей кадровую стабильность, в нынешних условиях большинство экспертов называет работу с резервом, при этом говорит о необходимости повышения авторитета аттестации, организации более строгих квалификационных экзаменов. Важной формой управления, по мнению многих, может стать мониторинговая система социологических исследований кадровых процессов. Стратегически продуманная работа с резервом, принципиально-конструктивные аттестационные мероприятия, мониторинг кадров позволят придать государственной службе необходимую системность, независимость, демократичность. Для их внедрения у нас имеются практически все объективные и субъективные условия, главное, чтобы их необходимость была по-настоящему осознана парламентариями, председателями палат, комитетов, фракций, управлений.

Именно с позиций такой конструктивности, как нам представляется, организует руководство процессом прохождения службы Управление кадров и государственной службы Аппарата Государственной Думы. Управлением всесторонне продумываются шаги по оптимизации аппарата, осуществлению кадрового маркетинга, контроля за кадровыми процессами. Успешно реализуются Целевая программа подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и Комплексный план профессиональной учебы всех категорий работников. Особый акцент делается на развитие правовой, экономической и социально-управленческой культуры служащих, их компьютерной подготовленности, знания иностранных языков.

Кадровая работа строго регламентирована. В помощь структурным подразделениям разработано "Общее положение по проведению индивидуальных собеседований с работниками Аппарата". Практика собеседований характеризуется как один из наиболее эффективных методов объективной оценки личного вклада каждого служащего в общие результаты работы подразделения, его потенциальных возможностей.

Проведение собеседований позволило повысить заинтересованность работников в проявлении инициативы, лучше контролировать процесс профессионального развития персонала, взвешенно и более объективно принимать кадровые решения в зависимости от качества служебной деятельности человека. И главное: создать в большинстве трудовых коллективов дух здорового корпоративизма, доверия, взаимного уважения, откровенного обмена мнениями.

В процессе собеседования анализируется качество выполнения работником плановых заданий и личных поручений руководителя, выявляются факторы, затрудняющие работу аппарата, намечаются индивидуальные планы профессионального и должностного роста служащего.

Собеседования проходят в доброжелательно-спокойной обстановке, касаются не общеполитических, а конкретных вопросов служебной деятельности. Лицам, проводящим собеседования, рекомендуется формулировать вопросы к собеседнику в корректной форме, с помощью реплик, знаков одобрения и смен направленности разговора выходить на самые животрепещущие проблемы государственной службы, внимательно слушать собеседника, предоставляя ему возможность демонстрировать свою позицию, резюмировать, обобщать, оценивать.

Профессиональное обучение кадров организуется в специализированных учебных заведениях. Непосредственно же в аппарате организуется обучение по программам: "Основы правовых знаний", "Организация законотворческого процесса в Государственной Думе", "Этика работы государственного служащего", "Делопроизводство", "Информационные технологии и информационно-телекоммуникационные системы". В рамках указанных программ рассматриваются актуальные вопросы становления парламентаризма в России и законотворческого процесса, государственной службы и стиля аппаратной деятельности. Обучение является хорошим адаптирующим моментом. Оно помогает постичь тонкости работы по специальности, познакомиться с коллегами, усвоить сложившиеся в аппарате традиции и стереотипы поведения (вплоть до традиций в одежде и стиле общения).

Но самое важное заключается в том, что и в Думе, и в Совете Федерации на обучение кадров (причем обучение непрерывное на протяжении всего периода прохождения службы) смотрят как на важную предпосылку успешности функционирования палаты и прочную основу служебного продвижения присвоения очередного классного чина.

Поэтому сохранение имеющегося интеллектуального потенциала и его приумножение за счет подготовки своих кадров и привлечения со стороны наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов рассматривается в качестве главного, стратегического направления кадрового обеспечения системы государственной службы. Решению этой задачи помогают утвержденные нормативы численности персонала, нормы труда и его оплаты, реестры должностей и квалификационные требования к ним, положения по каждому подразделению аппарата, должностные инструкции. Особое место отводится работе с резервом.

Работа с резервом рассматривается в качестве важнейшего элемента системы управления государственной службы, позволяющего своевременно выявлять и целенаправленно готовить специалистов для замещения определенных должностей, обеспечивать стопроцентную профессиональную готовность аппарата к высокоэффективной работе в соответствии с квалификационными требованиями по каждой государственной должности.

Работу с резервом и в Государственной Думе, и в Совете Федерации организуют специально созданные комиссии. Резерв формируется не вообще по аппарату, а только на те государственные должности, освобождение которых предвидится в ближайшие год-два, причем с разбивкой по категориям, группам и специализациям должностей.

В резерв включаются только те, кто проявляет прилежание в работе, заинтересован в служебном росте, продолжает свое образование и с вероятностью не менее 50% будет назначен на более высокую должность. Приоритетным направлением воспитания резерва признано обучение по профессионально ориентированным программам по специальностям: "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление", "экономика", "менеджмент" и "социология". Формы обучения традиционные.

Планомерная работа с резервом с параллельным проведением соответствующих аттестационных мероприятий позволила придать кадровой работе продуманный, системный характер, подготовить и вывести на многие ответственные участки работы наиболее достойных и подготовленных людей.

На перспективу в обеих палатах планируется более эффективная координация мероприятий, связанных с управлением прохождения государственной службы, особенно с точки зрения обмена информацией и накопленным опытом работы, отработки объективных критериев оценки персонала и поощрения высококлассной работы, создания продуманной системы управления карьерным продвижением специалистов. Планируется разработка паспортов должностей, типовых карьерограмм для различного вида карьерного продвижения, перечня критериев оценки эффективности работы сотрудников, мер по повышению значимости испытательного срока для принимаемых на работу в аппарат и установления жесткой зависимости продвижения по службе от успехов в труде и повышения профессиональной квалификации.

Вопрос ставится не просто о совершенствовании государственной службы, а о построении принципиально новой системы, ее правового и кадрового обеспечения. Приоритеты выстраиваются в следующем порядке:

• укрепление авторитета государственной службы и служащих, повышение их роли и значимости в обеспечении законотворческих, представительских и контрольных функций парламента;

• совершенствование нормативно-правовой и методической базы организации и управления, прохождение государственной службы с учетом особенностей каждой палаты;

• повышение качества системы отбора персонала, обеспечение научной обоснованности его профессионально-квалификационного и должностного развития: система должна быть устойчивой и гибкой, сохранять наиболее достойные кадры и отсеивать всех, кто не соответствует званию государственного служащего с точки зрения профессионализма и нравственных измерений;

• переход к практике планирования карьеры, созданию схем замещения должностей, введение в действие принципа пирамиды отбора и продвижения кадров, при котором работники набираются лишь в ее "основание", а далее вверх по ступеням служебной лестницы продвигаются в основном сотрудники аппарата;

• установление более тесных и стабильных контактов с высшими учебными заведениями, которые готовят юристов, экономистов и специалистов в области управления;

• внедрение более совершенной системы материального и морального вознаграждения за труд как мощного мотивационного фактора повышения качества государственной службы. Критерий оценки может быть только один: успешность решения задач и выполнения должностных обязанностей, на основе личных усилий и достижений.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Манохин В.М. Государственная служба. М., 1996. С. 10; он же. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997. С. 41. (назад)

2 Более подробно см.: Служебная карьера / Под общей ред. Е.В. Охотского. М., 1998. (назад)

3 См.: Симония Н. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль — ХХ. 2000. №3. С. 42. (назад)

4 См.: Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М., 1998. С. 10. (назад)

5 Аппараты депутатских объединений по состоянию на 1 января 2000 г. насчитывали 119 единиц. (назад)

6 В Западной Европе на государственной службе преобладают профессиональные администраторы с юридическим образованием (в Германии — 66%, Италии — 54%). В США ситуация несколько иная: среди конгрессменов юристов более 50%, а среди госслужащих — лишь 18%. Здесь больше специалистов с техническим и естественнонаучным образованием (48%), представителей социальных наук — 29%. (назад)

7 См.: Какую Россию мы строим. Выступление В.В. Путина на представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля. (назад)


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Прохождение государственной службы в Парламенте России: правовое регулирование и опыт организации


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.