Парламентский контроль в Российской Федерации и прокуратура

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: новые материалы (2024)

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Парламентский контроль в Российской Федерации и прокуратура. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь - аэрофотосъемка HIT.BY! Звёздная жизнь


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-23

АВТОР: В. Г. Бессарабов

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2001


Законодательную ветвь власти в нашем государстве (ст. 94 Конституции) осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Это представительный и законодательный орган всей России. Он олицетворяет представительство российского народа — граждан и субъектов Российской Федерации, принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Предметы ведения Совета Федерации и Государственной Думы, определенные в ст. 102-103 Конституции, являются закрытыми. То есть полномочия палат парламента перечислены исчерпывающим образом, что само по себе не предполагает их расширения в других статьях Конституции.

Общеизвестно, что необходимой чертой любого парламента является наличие у него самостоятельных сфер ведения, которое вообще-то и делает его высшим представительным органом государственной власти. В отечественной юридической литературе отмечается, что “…в общих чертах компетенция парламента включает в себя следующие укрупненные полномочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные”1. С данной классификацией есть все основания согласиться.

В нынешней российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего, это контроль за Правительством, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства, назначение Председателя Центробанка России (Государственная Дума), назначение на должность судей высших федеральных судов, Генерального прокурора (Совет Федерации). Особо выделяется отрешение Президента от должности: в этом процессе задействованы обе палаты Федерального Собрания, а решение выносит Совет Федерации.

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам Российской Федерации. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Президентом Российской Федерации после согласования с соответствующими комитетами или комиссиями обеих палат Федерального Собрания.

С принятием ряда федеральных законов контрольные полномочия Федерального Собрания несколько расширились. Так, например, Закон Российской Федерации “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации”2 от 3 апреля 1995 г. и Закон Российской Федерации “О внешней разведке”3 от 10 января 1996 г. закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за деятельностью органов федеральной службы безопасности и органов внешней разведки Российской Федерации.

Одним из важнейших инструментов парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчета Правительства об исполнении федерального бюджета и др. Однако, несмотря на стремление авторов комментария к Конституции Российской Федерации убедить граждан в том, что парламент России обладает достаточными контрольными полномочиями4, в ходе своей практической деятельности парламентарии пришли к выводу, что отсутствие в Конституции достаточно определенных положений о парламентском контроле ограничивает возможности законодательного регулирования тех полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые имеют контрольный характер. В частности, по мнению Председателя Государственной Думы Российской Федерации первого созыва (1993-1995 гг.) И.П.Рыбкина, “…к числу “недоработок” действующей Конституции относится то, что в ней не предусмотрен институт депутатских запросов и иных обращений, требующих ответа в установленный срок”5.

Начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков заявил, что это “…очередная деформация — неоправданно сниженный статус законодательной (представительной) ветви власти, которая по действующей Конституции РФ лишена такого очевидного и обязательного для каждого парламента полномочия, как право контроля за решениями и действиями исполнительной власти”6.

Профессор В.Е. Чиркин считает: “Парламентский контроль (особенно со стороны нижней палаты) по вопросам управления существует при любой форме правления. Заявления о том, что Государственная Дума не должна иметь контроля в отношении правительства в России, ошибочны. Всякий парламент имеет право контроля в отношении администрации, и он расширяется по наиболее общим вопросам. Все эти новые тенденции необходимо учесть в Российской Конституции, если мы хотим, чтобы она соответствовала мировым стандартам”7.

Конституция Российской Федерации не предусматривает контрольных функций депутата. “Теперь он не вправе осуществлять прямой контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций. Такие функции не закреплены даже за палатами Федерального Собрания”8.

Полагаем, что парламентский контроль необходим, в том числе и за деятельностью органов прокуратуры. Парламентский контроль за деятельностью прокуратуры проявляется в следующем. Во-первых, своей законодательной деятельностью парламент придает четкую государственно-правовую определенность всем аспектам правовой реформы. Это направление следует считать приоритетным, поскольку затрагивает наиболее актуальные вопросы внутренней и, что немаловажно, особенно после вступления Российской Федерации в Совет Европы — внешней политики. Во-вторых, именно парламент конституирует организации и учреждения, в компетенцию которых входят решения вопросов, по которым с ними так или иначе органам прокуратуры приходится взаимодействовать при решении возложенных на нее задач. В-третьих, палаты парламента принимают и вносят на подпись Президенту законопроекты, позволяющие прокуратуре работать эффективно (в том числе и государственный бюджет). В-четвертых, финансовый контроль. Речь идет об использовании части бюджета, касающейся финансирования органов прокуратуры, правильности расходования выделенных денежных средств. Это направление контрольной деятельности парламента регламентируется законом “О Счетной палате Российской Федерации”.

В Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Из анализа названной статьи Конституции РФ можно сделать вывод, что одной из форм общегосударственного финансового контроля является парламентский контроль. Он проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проекта государственного бюджета и отчета об его исполнении. С этой целью парламент создает бюджетную комиссию, в задачу которой входит проверка законности и полноты предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Парламент может осуществлять выборочный контроль через отраслевые комитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев финансовой системы. При необходимости депутаты парламента могут образовывать комиссии для проверки по тому или иному вопросу.

Счетная палата Российской Федерации в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” от 11 января 1995 г.9, регламентом ее деятельности, другими законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации в рамках определенных законодательством задач обладает организационной и функциональной независимостью, осуществляет оперативный контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки на соответствующих объектах. Она осуществляет контроль за:

состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и использованием кредитных ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
эффективным использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ;
поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью;
деятельностью Банка России, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета;
за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (ст. 14-19 Закона).
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой и коммерческой деятельности, наносящих ущерб государству, Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, организаций и учреждений обязательные для исполнения предписания. Такое предписание может быть обжаловано в судебном порядке. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, организаций и учреждений.

Информация, подготовленная Счетной палатой и представленная палатам парламента, не только принимается ими к сведению, но и в силу заинтересованности общественного мнения или имеющей общегосударственное значение по ряду вопросов рассматривается либо на заседаниях палат парламента с принятием по ним соответствующего решения или на заседаниях комитетов.

По некоторым контрольно-ревизионным мероприятиям практикуется направление информации и представлений Правительству Российской Федерации: о выявленных нарушениях и недостатках, несовершенстве государственного механизма управления и финансирования и т.д.

Злободневность улучшения работы Счетной палаты Российской Федерации, бесспорно, диктуется интересами общества. “Созданная в соответствии с новой концепцией государственной власти в 1995 году, Счетная палата не получила своего окончательного оформления ни в законодательстве, ни на практике”10. В значительной мере это объясняется тем, что Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации” разрабатывался для нового государственного института, определенного Конституцией Российской Федерации. Раньше такого органа не было. Это предопределило неполноту, определенную правовую ограниченность, а порой даже противоречивость норм данного Закона, что требует внесения в него определенных изменений и дополнений.

К примеру, международный опыт показывает, что Счетные палаты во многих странах (Германия, Франция, Бразилия, Канада) имеют региональные отделения, несмотря на то, что их территории по всем размерам и развитию транспортной инфраструктуры несравнимы с тем, что имеет Российская Федерация; было бы правильным представлять ежегодный отчет о работе Счетной палаты РФ не только Федеральному Собранию, но и Президенту, и Правительству Российской Федерации. Этот отчет должен иметь форму доклада, включая оценку исполнения Закона о федеральном бюджете; причины и виновников неисполнения Закона и результаты этого неисполнения; проблемы исполнения бюджета и состояния экономики в целом; пути решения проблем; требует решения вопрос координации и планов Счетной палаты и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.

Особого внимания заслуживают отношения Счетной палаты РФ с правоохранительными органами, в том числе с органами прокуратуры. Тем более, что представители Счетной палаты ранее неоднократно заявляли, что Генеральная прокуратура не всегда оперативно и адекватно реагирует на материалы проверок, проведенных Счетной палатой11. Генеральная прокуратура России заинтересована в тесном сотрудничестве со Счетной палатой Российской Федерации, так как ее деятельность направлена на укрепление государственной дисциплины в федеральных органах управления.

За период с 1995 по май 2000 г. в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступило 407 материалов аудиторских проверок, из которых каждый пятый материал представлен по запросам прокуратуры. Представленные Счетной палатой России материалы использовались при возбуждении и расследовании 143 уголовных дел. По материалам проверок Счетной палаты Российской Федерации принесено 5 протестов на незаконные правовые акты министерств и ведомств. Внесено 51 представление об устранении нарушений законов, предъявлено в суды 17 исков. По 44 материалам о выявленных нарушениях законов перед Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства России и Федеральным Собранием поставлены вопросы о принятии необходимых организационных мер. По искам прокуроров, подготовленных на основании материалов Счетной палаты, в пользу государства взыскано 24,2 млрд. рублей.

Изучение обращений аудиторов и принятых по ним решений выявило также ряд проблем, в связи с которыми иногда возникают разногласия между Генеральной прокуратурой и Счетной палатой России. Одна из причин этого, в частности, — отсутствие согласованного обеими сторонами порядка направления материалов в правоохранительные органы. Обращения не всегда содержат все необходимые документы, на основании которых можно дать полную правовую оценку действиям должностных лиц. В таких случаях приходится организовывать дополнительные проверки с целью получить указанные документы, что лишает правоохранительные органы возможности оперативно принимать решения и вынуждает неоднократно продлевать сроки рассмотрения обращений аудиторов.

Во исполнение требований Указа Президента Российской Федерации №224 “Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики”12 от 3 марта 1998 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации был подготовлен проект соглашения о порядке передачи Счетной палатой Российской Федерации в органы прокуратуры материалов проверок, содержащих признаки правонарушений или уголовно наказуемых деяний. Соглашение подписано 18 мая 1999 г. и реализуется на практике. Кроме того, 8 июня 2000 г. было проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Счетной палаты Российской Федерации для рассмотрения вопроса “О состоянии взаимодействия органов прокуратуры и Счетной палаты Российской Федерации”.

Проведенный анализ ряда аспектов деятельности Счетной палаты Российской Федерации свидетельствует, что отсутствие конституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многом ослабляет его положение в системе государственной власти, что, естественно, влияет и на положение Счетной палаты.

В определенной мере подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Подотчетность Банка России Государственной Думе означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации Председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка; представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения; определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России; проведение парламентских слушаний о его деятельности с участием представителей Банка; доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Центрального банка РФ (два раза в год: при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области прав и свобод человека. Одним из шагов в этом направлении является то, что Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый для нашего государства правовой институт Уполномоченного по правам человека. Необходимость в специальном конституционном законе, определяющем компетенцию, организационные формы и условия деятельности нового органа по осуществлению и охране прав человека и гражданина, назрела давно.

Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 г. подписан Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Задачей нового института Уполномоченного по правам человека является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений.

Предполагается, что деятельность Уполномоченного по правам человека поможет решить весьма важные проблемы, имеющиеся в нашей стране, пресечь факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.

С учетом федеративного устройства нашего государства должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. В некоторых субъектах Российской Федерации существуют Уполномоченные по правам человека, в большинстве субъектов РФ (более 40) пошли по пути создания Комиссий по правам человека.

Деятельность Уполномоченного не подменяет деятельность других правозащитных институтов и тем более не отменяет ее. Нельзя рассматривать этот институт как “альтернативу” суду или прокуратуре, как это делают некоторые авторы13. Уполномоченный по правам человека — правовой институт, действующий дополнительно к существующим правозащитным институтам. Необходимо избегать конфликтов юрисдикций прокуратуры и Уполномоченного.

Надо отметить, что в Советском Союзе осуждался “буржуазный” институт омбудсмена, утверждалось, что советский прокурор, наделенный полномочиями получать жалобы на действия чиновников, лучше справляется с ролью независимого защитника прав личности. В то же время прокурор защищал и интересы государства, выступая как государственный обвинитель. Эти две роли оказались трудно совместимыми, и на первый план, как правило, выходили государственные интересы. Поэтому действия омбудсмена должны быть направлены на то, чтобы реагировать на всякие нарушения прав человека, рассматривать жалобы на действия государственных властей, включая федеральные органы, органы местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Думается, что гражданам будет гораздо проще и дешевле обращаться не в суд, а к Уполномоченному — в этом и состоит одно из преимуществ омбудсмена. Причем в данном случае жалобы государственной пошлиной не облагаются.

Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы, однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов14.

При проведении проверки Уполномоченный обладает достаточно широким кругом прав. Так, он может знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществлять ряд действий. Так, он может:

обращаться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина;
обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда, либо постановления судьи;
изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Останавливаясь более подробно на вопросах взаимодействия Уполномоченного по правам человека с органами прокуратуры, хотелось бы подчеркнуть, что многое зависит от того, как эти отношения будут складываться сейчас, на ранних стадиях формирования этого нового для России правового института15. В настоящее время между Уполномоченным по правам человека и Генеральной прокуратурой подписано соглашение о сотрудничестве, в котором определены формы, методы и сроки взаимодействия16.

К основным формам парламентского контроля за деятельностью прокуратуры, которые применяют и стремятся применять законодатели, можно также отнести: парламентские запросы Совета Федерации и Государственной Думы; парламентские слушания; доклады и сообщения Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей; депутатские расследования. В соответствии с п.6 ст. 12 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению, а также согласно ч.2 ст. 279 Бюджетного кодекса Российской Федерации — ежегодный доклад о соблюдении законности в области бюджетного законодательства17.

Хотя институт депутатского запроса не был предусмотрен в ныне действующей Конституции, парламентарии, считая его традиционным элементом парламентаризма, включили право депутата обращаться с соответствующим запросом к ряду государственных органов, а также к Генеральному прокурору РФ в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, который был подписан Президентом РФ в мае 1994 г.18.

При разработке и принятии названного Закона депутаты палат исходили из того, что их право на запрос в органы исполнительной власти является важнейшим элементом парламентской демократии, каналом повседневного взаимодействия законодательного органа и правительства. При обращении в государственные органы, требующие обязательного ответа, депутат не только получает информацию, необходимую ему для работы в парламенте, но и защищает интересы избирателей, по инициативе которых делаются многие запросы. К тому же депутатские запросы являются важнейшим и чрезвычайно эффективным инструментом, обеспечивающим гласность в осуществлении государственной власти19.

Эта позиция нашла свое подтверждение и в Федеральном законе “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, который был подписан Президентом РФ 5 июля 1999 г.

В ст. 13 этого Закона впервые предусмотрено право палат Федерального Собрания на парламентский запрос. Он принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в порядке, установленном регламентом палат Федерального Собрания РФ.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос.

Проведенный нами анализ поступивших в 1994-2000 г. в Генеральную прокуратуру РФ письменных обращений депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации свидетельствует, что их количество ежегодно возрастает.

При этом депутаты допускают случаи направления в органы прокуратуры обращений по вопросам, не касающимся функций и полномочий: все большее распространение получают факты, когда депутаты в своих запросах требуют от органов прокуратуры решений, не относящихся к их компетенции. Нередко в депутатских запросах содержатся требования об изменении меры пресечения или принятии иного процессуального решения, требования направить сведения о ходе и результатах расследования по тому или иному уголовному делу, что является, по существу, вмешательством в деятельность правоохранительных органов.

Следует отметить, что проблема повышения эффективности депутатских запросов вряд ли может быть решена только с помощью установления новых требований в федеральном законе и в Регламентах палат Федерального Собрания. По своему правовому статусу регламентные нормы парламента не являются обязательными для исполнения другими органами власти. В российских условиях это означает, что они могут быть нарушены без каких-либо реальных последствий20. Нужен четкий механизм координации работы аппаратов Государственной Думы и Генеральной прокуратуры по подготовке обоснованных и конкретных депутатских запросов, с одной стороны, и своевременных и полных ответов, с другой.

Нельзя считать правомерной и практику приглашения Генерального прокурора в Государственную Думу на “правительственный час”, так как в соответствии с Регламентом “нижней” палаты парламента он проводится для ответов “Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и других членов Правительства Российской Федерации на вопросы и запросы депутатов Государственной Думы”. При этом заслушиваются не более двух приглашенных членов Правительства Российской Федерации.

Совет Федерации, Государственная Дума вправе пригласить Председателя Правительства, членов Правительства РФ, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также других должностных лиц на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

В порядке работы соответствующей палаты Федерального Собрания РФ предусматривается время для обращения членов, депутатов палаты с вопросами к этим должностным лицам.

Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание в заранее согласованное время, то оно может либо прибыть в иное время по согласованию с Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо направить на заседание своего заместителя.

Однако практика свидетельствует, что со стороны высших представителей исполнительной власти нередко допускалось недостаточное внимание данной процедуре, что проявлялось иногда в фактическом игнорировании или срыве заранее запланированных выступлений. По мировым нормам взаимоотношений различных ветвей власти подобная практика считается недопустимой с применением санкций за неуважение парламента. В свою очередь и руководство Госдумы, безусловно, должно проявлять большую настойчивость в этом вопросе, во избежание риска того, что жизненно важные вопросы внутренней или внешней политики страны останутся не проясненными для депутатов и их избирателей.

Среди перечисленных форм парламентского контроля депутаты особое внимание уделяют возможности депутатских расследований, хотя она не нашла закрепления в Конституции РФ. В настоящее время в Государственной Думе разработан законопроект, предусматривающий путем внесения поправок в Конституцию нашего государства наделить обе палаты Федерального Собрания правом создавать следственные комиссии по любым вопросам, представляющим общественный интерес.

При этом депутаты полагают, что “…парламентские расследования, проводимые, как правило, открыто, гласно, в присутствии представителей средств массовой информации, представляют собой действенный инструмент, с помощью которого общественность получит возможность оценить эффективность исполнительной власти, потребовать замены или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность либо нарушили закон”21.

Разделяя озабоченность депутатов и понимая их стремление к расширению контрольных функций парламента, отметим только одно: для этого необходимо внести изменения в Конституцию Российской Федерации. Пока же этого не произойдет, все подобные действия депутатского корпуса будут “вне закона”, а принятые ими решения нельзя будет признать конституционными.

Одной из форм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ, органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации, других органов власти, органов местного самоуправления, а также их взаимного контроля является участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Согласно Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Кроме того, это право предоставлено Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему арбитражному суду по вопросам их ведения. Всего же в Российской Федерации 723 субъекта наделены правом законодательной инициативы!

Мотивы наделения таким правом именно этих лиц и органов государственной власти совершенно понятны, так как они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Однако не вполне объяснимы причины невключения в приведенный перечень Генерального прокурора Российской Федерации, который до принятия Конституции РФ 1993 года обладал таким правом.

Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти. Поэтому функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности была закреплена ст. 9 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, что было призвано в определенной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы. При этом депутаты Федерального Собрания при обсуждении законопроекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющих возможностей оценивать адекватность законов изменяющимся общественным отношениям.

В то же время право прокурора на участие в правотворческой деятельности существенно отличается от права законодательной инициативы, что выражается в правовых последствиях такого обращения. В отличие от законодательной инициативы субъектов, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, обращение Генерального прокурора Российской Федерации в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, с предложениями об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов или иных правовых актов не влечет последствий, предусмотренных для обращения субъектов законодательной инициативы. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения.

Занимаясь правотворчеством, прокуроры используют различные формы:

участие в подготовке проектов нормативных актов; проведение ими правовой экспертизы проектов законов и нормативных актов;
проведение консультирования по правовым вопросам депутатов всех уровней и разработчиков проектов актов в процессе их законотворческой деятельности;
участие в обсуждении проектов законов и иных нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов;
участие в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных прокурором протестов на незаконные правовые акты;
внесение прокурорами предложений в органы законодательной (представительной) власти, представительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или внесении в них дополнений и изменений (поправок).
Вполне понятно и объяснимо, что прокуратура Российской Федерации, безусловно, заинтересована как в общем совершенствовании российского законодательства, что позволяет работникам прокуратуры всех уровней должным образом выполнять свои служебные обязанности, так и в том, чтобы это законодательство по крайней мере не ущемляло их права как представителей государства, “государственных людей”, а еще лучше максимально соответствовало им.

Вот почему в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ содержатся положения, нацеливающие прокуроров всех уровней на участие в подготовке проектов нормативных актов. В случаях обращения в Генеральную прокуратуру, прокуратуры субъектов федерации, городов и районов (муниципальных образований), Президента страны, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации, других органов власти и органов местного самоуправления прокуроры наряду с представителями других правоохранительных органов включаются в состав рабочих групп по подготовке проектов законов и других нормативных актов федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью.

Этим в значительной мере и объясняется то, что, согласно конституциям (уставам) ряда субъектов Российской Федерации, прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти.

При этом важно то, что при установлении пробелов либо других недостатков в действующих законах или иных нормативных правовых актах, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов, а также иных нормативных актов, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, то есть выполнению задач, стоящих перед прокуратурой. Таким образом, закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, других нормативных актов и по собственной инициативе.

Наряду с участием в подготовке проектов нормативных актов общепринятой формой участия работников прокуратуры в нормотворческой деятельности является проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и нормативных актов.

В последние годы наметилось стремление правоохранительных органов России к активному сотрудничеству с Генпрокуратурой при разработке проектов законодательных актов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР; о признании этих законов утратившими силу; о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР.

Статья 7 Закона о прокуратуре РФ регулирует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

При этом, участвуя в заседаниях органов, на которые не распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры (п. 1 ст. 7 Закона), прокуроры преследуют цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали непосредственное участие. Формулировка “присутствовать” в п. 1 и 2 ст. 7 Закона означает, что прокурор может быть привлечен к обсуждению внесенного в повестку дня вопроса, но решение об этом находится в ведении соответствующего органа.

В свою очередь, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях законодательных и исполнительных органов, институтов местного самоуправления, использовать систематическое ознакомление с протоколами их заседаний в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам.

Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями (п. 3 ст. 7 отмеченного Закона).

Такое участие прокурора предполагает наличие его права выступать на заседании, при необходимости дать анализ правонарушений и обстоятельств, способствовавших их совершению, по поводу которых внесены протест или представление, и поддержать внесенные им акты путем дополнительной аргументации, разъяснения нарушенного закона и иных нормативных правовых актов. В случае принятия решения, явно не соответствующего характеру, обстоятельствам совершения правонарушения, в связи с которым внесены протест и представление, прокурор вправе и обязан обратить на это внимание соответствующего коллегиального органа.

Генеральный прокурор 18 июля 1997 г. издал приказ №42 “Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации”. В нем, наряду с другими мерами совершенствования этой деятельности, было определено, что прокуроры субъектов федерации теперь лично ответственны за постановку работы по надзору за законностью правовых актов республик, краев, областей, автономных округов, а также участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов общего значения, безотлагательное реагирование на допускаемые органами власти правонарушения и что они обязаны эффективно использовать право законодательной инициативы, другие дополнительные полномочия, которыми они наделены региональным законодательством.

Однако, учитывая, что принимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов Российской Федерации было явно недостаточно, в 2000 г. органы прокуратуры активизировали эту работу.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет проверку соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов федерации, уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам22, а также в соответствии с указанием Генерального прокурора РФ “Об организации проверок исполнения Федерального закона “О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 12 октября 2000 г. — соответствие Конституции РФ и федеральным законам договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994—1998 г.

Полагаем, что для повышения эффективности нормотворческой деятельности Федеральному Собранию РФ необходимо создать банк данных законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а в регионах — банки данных нормативных актов муниципальных образований. К ним могли бы, в случае необходимости, подключиться различные пользователи, в том числе органы прокуратуры.

Специфической формой участия Генерального прокурора Российской Федерации в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управленческого органа.

Кроме того, Генеральная прокуратура принимает участие в подготовке многих международных конвенций, вытекающих из Европейской конвенции по правам человека и основным свободам23.

И все же объективно оценивая практику участия прокуроров субъектов РФ в правотворческой деятельности, необходимо отметить, что многие из них не обеспечивают активное участие подчиненных в разработке нормативных актов, плодотворную работу в составе рабочих групп, подготовке заключений на законопроекты, поступившие из палат Федерального Собрания РФ.

Государственная Дума представляет собой сложный организм, где 450 депутатов разделены на фракции, отстаивающие свои интересы и, к сожалению, они не всегда заинтересованы в том, чтобы прокуратура была сильной и проводила независимую политику, руководствуясь в своей деятельности законом, а не сиюминутными интересами партий и депутатских групп, что осложняет работу с депутатским корпусом.

В этой связи настоятельно требуют своей практической реализации выводы о том, что опыт работы прокуратуры, связанный с “переходным периодом”, диктует необходимость внесения ряда изменений в Конституцию РФ.

Прокуратуре в Конституции Российской Федерации должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме целесообразно определить назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закрепить функции, объекты прокурорского надзора.

В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации24.

Необходимо отразить и еще ряд моментов, осложняющих взаимоотношения органов прокуратуры с палатами Федерального Собрания.

Из сообщений СМИ мы нередко узнаем, что ряд погибших при различных обстоятельствах преступных авторитетов были помощниками депутатов Государственной Думы…25. Но это не все. Бывают случаи, когда сами “народные избранники” совершают противоправные действия, но и здесь правоохранительные органы упираются в депутатскую неприкосновенность, так как ст. 20 Федерального закона “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” устанавливает особый порядок лишения члена Совета Федерации, депутата Госдумы неприкосновенности. Это решает соответствующая палата Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, — один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию эта гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым их самостоятельности и независимости парламента.

Из смысла ст. 98 и п. 9 разд. второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации вытекает, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращения в личную привилегию.

Для современного состояния парламентаризма в Российской Федерации характерен отказ от императивного мандата и вместе с ним от отзыва депутата по инициативе избирателей. Зато в значительной мере усилены гарантии депутатской неприкосновенности. Закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” распространил неприкосновенность и на ряд действий, непосредственно связанных с исполнением депутатских полномочий: высказанное мнение или выражение позиции при голосовании и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (ст. 19). Причем в соответствии с Законом неприкосновенность сохраняет действие и по истечении срока депутатских полномочий26.

Представляется необходимым в этой связи обратить внимание на два существенных недостатка. Во-первых, несоответствие нормы Конституции, ст. 98 которой строго ограничивает время действия депутатской неприкосновенности сроками созыва палаты парламента и, следовательно, не допускает в этой части расширительного ее толкования федеральным законом. Во-вторых, представляется, что под “иные действия”, соответствующие статусу парламентария, можно подвести такое их количество, что потребуется введение дополнительных критериев для решения вопроса об их правомерности27.

В результате так или иначе под содержание ст. 19 названного Закона вполне могут быть подведены любые действия депутата. Основанием для такого предположения могут служить следующие факты. Государственная Дума Федерального Собрания РФ первого и второго созывов за период своей деятельности только два раза дала согласие на лишение депутатской неприкосновенности членов этой палаты российского парламента28, а в остальных случаях отвечала отказом.

Полагаем, что это положение нуждается в изменении. По существу парламент брал на себя функции судебной власти. Освобождение от уголовной ответственности депутата, как нам представляется, нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом и развращает общественное правосознание.

Подводя итог вышеизложенному о взаимоотношениях прокуратуры с Федеральным Собранием, можно заключить, что, несмотря на несомненную важность взаимодействия этих органов, они не дают каких-либо серьезных оснований считать прокуратуру разновидностью законодательной власти или, как считалось ранее, — контрольным органом законодательной власти.

В условиях действовавшей до декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой наша страна по своему политико-государственному устройству являлась парламентской республикой, многие ученые и практики обоснованно определяли прокуратуру как специальный орган центральной законодательной власти, осуществляющий на местах надзор за исполнением принимаемых ею законов29. Называя прокуратуру органом высшего государственного контроля за исполнением законов, В.В. Клочков подчеркивал роль прокуратуры в демократическом правовом государстве как необходимого элемента системы гарантий разделения и взаимодействия властей, обеспечения единообразной законности на всей территории страны30. Такой правовой статус прокуратуры определялся сложившейся в период реформирования государственного устройства России системой разделения государственной власти на представительную (законодательную), исполнительную и судебную ветви; прокуратура формировалась только высшими представительными органами и только им была подотчетна.

В соответствии с новой Конституцией РФ Федеральное Собрание практически не наделено функцией контроля за исполнением законов, изменен порядок назначения Генерального прокурора; выдвинута и обоснована идея о роли прокуратуры как элемента системы сдержек и противовесов, обеспечивающего не только сдерживание отдельных ветвей власти от незаконных, противоправных действий, принятия несоответствующих актов и т.д., но и их взаимодействие в целях поддержания режима законности и правопорядка, обеспечения и защиты прав граждан31. Положения концепции легли в основу Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре РФ, преобразовавшего его в обновленный Федеральный закон о прокуратуре РФ.

Таким образом, новая Конституция РФ и Федеральный закон о прокуратуре создали правовые предпосылки для формирования нового взгляда на место и роль прокуратуры в российском государстве. Прокуратура организационно не входит в структуры ни центральной законодательной власти, ни представительной и законодательной власти субъектов федерации, не подотчетна последней. Прокуратура не принимает законов; ее основная функция — осуществление от имени Российской Федерации, а не от имени и по поручению Федерального Собрания или Президента, надзора за исполнением законов. Изложенное позволяет исключить довод о принадлежности прокуратуры к законодательной ветви власти и в то же время подчеркивает ее роль в обеспечении единства законности.

Между тем некоторые авторы продолжают относить ее к законодательной ветви власти. Так, по мнению В.И. Валуйского, хотя прокуратура не принимает законов и иных общеобязательных актов, ее все же правильнее отнести к составной части законодательной власти. “Органы законодательной власти, обладая функцией контроля за реализацией принимаемых законов, могут делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем нормальное законотворчество и претворение законов в жизнь, да еще в такой огромной стране, невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти”32.

Надо отметить, что, по нашему мнению, данное положение не соответствовало государственно-правовой практике прежде, не отвечает оно требованиям и современного этапа развития государственно-правовой системы, положениям действующей Конституции и Федерального закона о прокуратуре.

Положения Конституции 1993 года заложили лишь самые общие основы российского парламентаризма. Но становление парламента нового типа в России еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего на базе авторитетной и эффективной деятельности позитивного и конструктивного воздействия на процесс общественной трансформации в России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам установятся новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран, например, Франции, показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления — дело весьма вероятное.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3. С.9. (назад)

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №15. Ст. 1269. (назад)

3 Там же. 1996. №3. Ст. 143. (назад)

4 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н.Топорнина. М., 1994. С. 46-47. (назад)

5 Рыбкин И.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. М., 1995. С.58. (назад)

6 Исаков В.Б. Пути и тупики конституционной реформы // Обозреватель. 1999. №10. С.57. (назад)

7 Чиркин В.Е. О некоторых пробелах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. №6. С.11. (назад)

8 Обсуждение проблем статуса депутатов палат Федерального Собрания // Государство и право. 1994. №6. С. 153. (назад)

9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 167. (назад)

10 Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. №11. С.5. (назад)

11 См., например: Болдырев Ю. Российские близнецы: притворная экономика и притворная политика // Российская Федерация. 1997. №15. С.8. (назад)

12 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №10. Ст. 1159. (назад)

13 См.: Егоров С., Смулянский Е. Какая прокуратура нам нужна? // Президент. Парламент. Правительство. 2000. Май. С.44. (назад)

14 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2000. 11-12 апреля. (назад)

15 См.: Соколова С. Уполномоченный по правам человека Олег Миронов: я не имею права вмешиваться в судебную деятельность // Интерфакс. Время. 1998. №7(189). (назад)

16 См.: Миронов О.О. Я не политик, а защитник… // Российская Федерация сегодня. 1998. №18-19. С.17. (назад)

17 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823. (назад)

18 Там же. 1994. №20. Ст.74. (назад)

19 Концепция развития российского законодательства. М., 1994. С.36-37. (назад)

20 См.: Сахаров Н. А. Постановления Государственной Думы: правовой статус, тематика, результативность // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. №4(21). С.74-75. (назад)

21 Зеленов Е. Гражданский контроль не ослабит армию //Депутат — это профессия. М., 1997. С. 45. (назад)

22 См.: Малиновский В. Утром в газете — вечером в прокуратуре // Российская газета. 2000. 23 сентября. (назад)

23 Прокурорский надзор — универсальный инструмент правовой политики // Юридический мир. 1997. Май. С.6. (назад)

24 Бойков А. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. №5. С.6. (назад)

25 См.: “Сокол Жириновского” налетел на шашлычную. И получил год лагерей // Коммерсант. 1998. 4 ноября. (назад)

26 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №2. Ст. 277. (назад)

27 Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. №4. С.93. (назад)

28 См.: Генеральная прокуратура настаивает на выдаче Станкевича // Русский телеграф. 1997. 2 декабря; Дума “сдала” депутата. Скрываться от судов в парламенте теперь бесполезно // Там же. 1998. 19 сентября. (назад)

29 См.: Шалумов М.С. Прокуратуры в правовой системе государства // Законность. 1993. №7. С. 14-15. (назад)

30 Клочков В.В. Методические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. С.11-12. (назад)

31 Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. (“Круглый стол”) // Государство и право. 1994. №5. С.31. (назад)

32 Валуйский В.И. О некоторых проблемах прокурорского надзора в условиях правовой реформы // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3. Экономика. Право. Вып. 1. 1996. С. 122. (назад)


Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Парламентский контроль в Российской Федерации и прокуратура


Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle
подняться наверх ↑

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY

Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.