О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых стртукур власти

АВТОР: И. Б. Гоптарева

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №7,2000


Кризис государственного управления, столь часто проявляемый в различных странах (в том числе и в России) в ХХ в., объясняется рядом издержек самого процесса управления. Одна из них, на наш взгляд, связана с переплетением функций различных ветвей власти на разных уровнях управления, что порождается естественным процессом дифференциации общественных интересов1.

Дело в том, что эффективность децентрализации принятия решений находится в прямой зависимости от дифференциации интересов: социально-экономическая дифференциация высокоразвитого промышленного общества предполагает множественное переплетение интересов различных слоев общества в результате социального обмена (тем активнее социальный обмен, чем разнообразнее интересы и потребности, артикулируемые различными социальными группами), что, в конечном счете, создает основу для интеграционной целостности общества.

Проблема заключается в том, что одной из важных функций регионального управления является артикуляция дифференцированных интересов и потребностей с целью их возможного удовлетворения в пределах своего политико-административного пространства, а главной функцией федерального управления — трансформация этих интересов и потребностей в общефедеральные для формирования адекватных механизмов их разрешения2.

С одной стороны, сложность разрешения данной проблемы обусловлена необходимостью совмещения двух разнонаправленных принципов управления — децентрализации и централизации. С другой стороны, в любом современном государстве управление не может быть эффективным без гибкого сочетания упомянутых принципов. Особенно это относится к многосоставным государствам, имеющим федеративную форму политико-территориального устройства.

Принцип децентрализации в таких государствах необходим по причине комплексности взаимоотношений различных частей государства, так как все они (части) не только взаимообусловлены и взаимосвязаны друг с другом, но в такой же степени и автономны. Поэтому решение государственных задач на базе только принципов децентрализации всегда будет “разбиваться” о реальное переплетение социально-экономических проблем, возникающих как по вертикали, так и по горизонтали.

Централизованное управление не может быть успешно осуществлено из-за сложной дифференциации интересов и потребностей различных частей государства. Таким образом, перед федеративными властями стоит весьма непростая задача — одновременно решать как дифференцированные, так и интегрированные (или собственно федеральные, т.е. общие, взаимосвязанные) проблемы.

Для успешного осуществления федеративного управления необходима многоуровневая структура принятия решений, предполагающая такую систему политического взаимодействия, которая, с одной стороны, обеспечит регионам возможность самостоятельного принятия важных для них решений и установления политической и правовой ответственности за их исполнение, а с другой — позволит центру определять единую стратегию федеративного управления, но с учетом специфики региональных интересов.

Теоретически переплетение разноуровневых властных функций формирует оптимальную государственную структуру принятия решений. Но на практике такая структура обременена множеством функциональных и конституционно-правовых вопросов, решение которых предусматривает большую политическую и правовую ответственность, что в целом не может не сказаться на снижении эффективности федеративного управления.

Для российских федералистов, несомненно, интересен опыт формирования и развития политики взаимодействия и взаимопроникновения разноуровневых структур власти, качественной стороной которого является наличие системы переговоров, компромиссов и сделок между всеми субъектами управления.

Опыт политики взаимодействия властей в США показывает, что здесь начиная с момента их образования получили свое развитие свободные формы политического взаимодействия между структурными единицами власти. Несмотря на то что Конституция США четко и недвусмысленно разделила полномочия между центром и штатами, дальнейшая практика развития отношений способствовала развитию параллельных действий субъектов управления по всем направлениям государственной политики, за исключением тех десяти, которые оговорены ст. I, разд. 8 Конституции США3.

Вашингтону в политике взаимодействия со штатами отводится основная роль, заключающаяся в регулировании связи между штатами, с одной стороны, и штатами и им самим — с другой. Регулирующая функция обеспечивает Вашингтону право организовывать мероприятия федерального масштаба, основанные на тесном сотрудничестве со штатами. Со своей стороны и штаты наделены правом самостоятельного политического управления (законодательная система США зиждется на принципе “все, что не запрещено законом, разрешено”). Это позволяет им, во-первых, заключать все необходимые для них договоры с центром, главная цель которых заключается в согласовании (непротиворечии) законов и мероприятий штатов и федерального правительства. Во-вторых, свобода, которой наделены штаты в выработке собственной политики, создает устойчивую основу не только для тесного сотрудничества, но и делегирования отдельных вопросов управления федеральному центру4.

Политика взаимодействия составных частей государства предполагает, прежде всего, смешанное финансирование, которое, с одной стороны, укрепляет могущество федеральной власти, предоставляя ей возможность оказывать сильное воздействие на штаты, а с другой — штаты, вкладывая свою долю в смешанное финансирование, гарантируют финансовую помощь и подвластным им административно-территориальным единицам, и центру, оказывая тем самым одновременно воздействие как на федеральную власть, так и на местные органы самоуправления5.

Смешанное финансирование как основа политики взаимодействия особенно широко стало применяться после Второй мировой войны. В 70-е гг. на федеральную программу смешанного финансирования в США выделялось до 20 млрд. долл. в год. Как правило, такие программы охватывают все важнейшие социальные сферы: здравоохранение, образование, трудозанятость, оздоровление городов, защита окружающей среды, социальная помощь и т.д.6

Тем не менее, следует отметить и слабую сторону политики взаимодействия, которая выражена двумя аспектами.

Во-первых, она имеет сегментный характер. Объясняется это тем, что теоретически смешанное финансирование выглядит довольно привлекательно для всех членов союза, но при реализации таких программ возникает большое количество несоответствий, накладок и труднопреодолимых препятствий.

Ученые-федералисты (Артур Макмагон, Дейл Райт, Карл Д. Фридрих) отмечают, что смешанное финансирование в США недостаточно интегрировано в систему управления на институциональном уровне и плохо контролируется. Трудности создает также и то обстоятельство, что в планировании и осуществлении программ смешанного финансирования участвует большое число учреждений и организаций, начиная с федеральных и заканчивая местными. Все они, взаимодействуя, тесно переплетаются друг с другом по вертикали, в то время как взаимодействие узковедомственных подразделений по горизонтали выражено довольно слабо7.

Во-вторых, политика взаимодействия на практике совсем не означает, что формально и фактически все участники совместных программ (принимаемых и осуществляемых) равны. Так, центр может без формального согласия со штатами и низовыми территориальными единицами оговаривать условия и определять критерии для отдельных программ, однако он не может заставить их (в принудительном порядке) участвовать в этих программах. Это означает, что федеральный центр может действовать фактически только по взаимному согласию со штатами, а отказывать им в этом праве или оспаривать какие-либо условия он может лишь неформально. Таким образом, способ воздействия федерального центра на своих партнеров-соперников можно обозначить как политику торга или сделок. Применение этих методов усиливается и обретает формальную (юридическую) силу с 1968 г. в связи с принятием “Межправительственного кооперативного Акта”. Он предоставляет штатам право на участие в принятии совместных решений и распространении информации, а также обязывает центр к привлечению штатов и других территориальных единиц к участию в совместном планировании8.

И все же следует отметить, что при этом лидирующее положение в переговорах занимает федеральный центр, что объясняется его финансовой мощью или, лучше сказать, превосходством. Именно последнее обстоятельство позволяет ему вмешиваться в реализацию задач управления штатов. Вмешательство и давление, которые может использовать федеральный центр в своей политике взаимодействия, ограничивает и препятствует формированию консенсуса с объектами федеративного управления.

Такое “принуждение к согласию” приводит к тому, что программа смешанного финансирования, которая лежит в основе политики функционального взаимодействия, размывается. Известно, что совместные программы должны учитывать интересы всех участников в полной мере и представлять собой компромисс, при котором принимаются во внимание различные цели, интересы и потребности всех заинтересованных сторон.

Учитывая эти две слабые стороны политики взаимодействия, следует констатировать, что она может осуществлять интеграцию федеральной политики в США лишь в ограниченном виде.

Швейцарский опыт политики взаимодействия также представляет интерес.

В основе управления Швейцарской конфедерации лежит принцип субсидиарности, означающий, что центр тяжести реализации общественно-государственных задач приходится на кантоны и коммуны, круг задач которых значительно расширился после Второй мировой войны: многие вопросы политического управления принимаются теперь не только на кантональном уровне, но и на уровне местного самоуправления9.

Особенность швейцарского федерализма состоит в том, что задачи управления на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях подчас имеют сложную и смешанную форму выражения, т.е. здесь отсутствует дифференциация вопросов управления в той форме, которая характерна для других федеративных государств.

При этом субъекты Швейцарской конфедерации по действующей Конституции (1874 г.) наделены правом суверенитета (на практике, кстати, нереализуемым). Но, тем не менее, действительность такова, что центр доминирует не только в процессе регулирования всех общественных отношений, но и в принятии подавляющего числа нормативно-правовых актов, в то время как на долю кантонов и коммун все больше выпадают исполнительные функции10.

Смешение компетенций (или нечеткое определение границы компетенций) конфедеральной и кантональной властей связано также с нечеткой системой смешанного финансирования. Союз и кантоны в своей основе располагают собственной или отдельной (по принципу “каждый — для себя”) системой доходов. На смешанное финансирование приходится значительный объем: от 60 % и выше. Здесь следует принять во внимание тот факт, что бюджет каждого кантона складывается из: а) конфедерального бюджета и б) собственных доходов. Однако последние могут значительно отличаться друг от друга. Например, собственные доходы кантона Фрибург составляют 34 %, а кантона Ури — 82 %. Как следует из этого примера, разрыв в доходах весьма значителен11.

Смешанное финансирование как один из способов разрешение проблем конфедерального управления имеет существенные издержки: во-первых, детальное проникновение в финансовые дела центра и субъектов конфедерации скоре снижает эффективность управления, чем повышает, по причине возникновения множества проблем в виде нестыковок, неувязок, несоответствий, на разрешение которых требуется затрачивать лишнее время и силы; во-вторых, политика тесного сотрудничества, в том числе и в финансовой сфере (а в процессе взаимодействия всех федерированных единиц главным является финансовая политика центра), волей-неволей приводит к росту бюрократического аппарата и усилению тенденции бюрократизации в процессе принятия политически важных решений12.

В целом усиление институционализации управления на конфедеральном и кантональном уровнях, усложнение его задач сказывается на структуре взаимодействия всех частей государства, которая приобретает все более сегментированный характер. Поэтому-то и сотрудничество конфедерации и кантонов происходит на основе узковедомственных связей, которые способствуют мощному развитию вертикальной структуры управления за счет горизонтальной. Таким образом, соблюдение баланса связей всех частей государства как по вертикали, так и по горизонтали продолжает оставаться одной из главных проблем федеративного управления Швейцарской конфедерации.

Германский вариант политики взаимодействия, наиболее полно осуществляемый на основе “кооперированного федерализма”, несколько отличается от американского и швейцарского13.

Во-первых, регулирование политики основ взаимодействия разноуровневых структур власти происходит в Германии благодаря внесенной в 1969 г. поправке к Основному закону ФРГ 1949 г. Эта поправка регулирует не только финансовую помощь федерации землям, но, прежде всего, создает функциональную структуру сосредоточения и реализации совместных задач. На практике это означает, что союзу и землям предоставлены равные права и обязанности сообща планировать, принимать решения, финансировать и осуществлять ряд мероприятий, по преимуществу в таких сферах, как строительство новых образовательных учреждений, создание региональных хозяйственных структур (промышленных и аграрных), научные исследования, имеющие надрегиональное значение, и др.14

Во-вторых, на основе этого конституционно-правового регулирования строится довольно сложная (и трудная в плане осуществления) система переговоров между федеральным центром и землями, которая связана не только с конституционно-правовыми и законодательными отношениями, но частично и с официально предусмотренными формами принятия политических решений. Таким образом, те сферы компетенций, которые переплетаются (или находятся в тесной связи) с политической сферой, регулируются не только правовыми, но и институциональными способами. Это подтверждается наличием различных правил и предписаний относительно определений компетенций, их реализации и контроля за ними. Например, федеральное правительство имеет в своем распоряжении подробные предписания относительно распределения федеральных средств между отдельными землями. Случайность и стихийность этого процесса исключается, ни одна земля не может потребовать от федерации больше, чем предписано заранее установленными правилами15.

В-третьих, в ФРГ в большей степени, чем в других федеративных государствах, предусмотрены программы смешанного финансирования, реализация которых требует участия огромного числа институтов (общественных и государственных) с закрепленными за ними соответствующими компетенциями. Так, в ФРГ насчитывается свыше 200 совместных комиссий (куда входят представители федерации и различных земель), которые занимаются конкретным планированием и сделками в рамках программы смешанного финансирования, а также вырабатывают согласованность действий относительно выгодных инвестиций в конкретные субъекты федерации и союз16.

Поскольку деятельность таких комиссий вряд ли может быть основана на едином организационном принципе политики взаимодействия, то его и не устанавливают, а сама система переговоров в ФРГ так же сильно сегментирована, как в США и Швейцарии.

Политика “взаимопроникновения функций” различных ветвей власти на разных уровнях государственного управления как в ФРГ, так и в других странах имеет серьезный недостаток: ее сильно выраженный сегментированный характер, накладываемый на сложные институциональные отношения, затрудняет координацию действий и контроль, прежде всего на горизонтальном уровне. Помимо того, проблема заключается еще и в дефиците формальных способов координации взаимодействия межсубъектных связей и действенных органов контроля по заключению многочисленных сделок, совершаемых в первую очередь на горизонтальном уровне. В лучшем случае способы принятия решений контролируются парламентом и федеральным правительством, но этого явно недостаточно17.

Кроме проблемы контроля политика взаимодействия отягощена функциональными сложностями. Например, очень трудно удовлетворить интересы всех участников переговоров в отношении программы смешанного финансирования, так как они представляют разнородные интересы. Поэтому на практике объединение может происходить (и происходит) только на основе незначительных общих интересов, в то время как в отношении основных или самых важных проблем всегда имеются трудно преодолеваемые разногласия18.

В том случае, если большинству регионов совместно с федерацией потребуется участие в программе смешанного финансирования, не исключено, что все они в той или иной мере вынуждены будут отказываться от некоторых принципов и критериев, лежащих в основе прежних договоров, ибо то, что приемлемо при подписании договора с одним партнером, оказывается невозможным с несколькими или множеством различных партнеров. Так, несколько субъектов федерации, подписывая договор и, соответственно, объединяясь для определенной цели, вынуждены нарушать прежние договоры (что одновременно разрушает и сложившуюся коалицию или союз) либо подвергать их серьезным испытаниям. Известно, что подписание конкретного договора фактически приводит к жесткой зависимости отдельных программ от тех или иных (местных или федеральных) ресурсов19.

Германский опыт федеративного управления, осуществляемый в рамках “кооперативного федерализма”, породил проблему, связанную с институционализацией политики взаимодействия разноуровневых структур власти. Она заключается в том, что в демократическом обществе уже имеются институты общественного управления, а “кооперативный федерализм” порождает параллельные структуры общественного управления, которые как бы наслаиваются на уже имеющиеся. Это не только усложняет процесс государственного управления в целом, но, учитывая социально-экономическую дифференциацию демократического общества, почти не оставляет возможности централизованным политическим структурам принимать решения, что приводит к доминированию политики децентрализации принятия решений. Однако координация децентрализованными процессами принятия решений предполагает большую согласительную работу, которая из-за разделения интересов участников переговоров вряд ли может быть эффективной. Именно это обстоятельство вызывает серьезные сомнения в отношении дальнейшего развития “кооперативного федерализма” как одной из моделей федеративного устройства20.

По мнению ряда западных федералистов, политика взаимодействия в форме “кооперативного федерализма”, в конечном счете, уничтожает сущностное начало федерализма, выражающееся в интеграционном процессе, оставляя лишь его форму— объединение, основанное на политике сращивания интересов (вместо политики взаимодействия). Такая политика приводит к тому, что федеральная система частично может утратить свою способность к дифференцированности подходов в социальной и экономической сферах21.

Возможно, именно здесь заложено одно из существенных противоречий государственного управления. Дело в том, что современная дифференциация экономической и социальной сфер такова, что позволяет им существовать самостоятельно, иметь свою структуру управления и не нуждаться в помощи других. Если подходить к делу с этих позиций, то надобности в союзе (федерации) как бы не существует, тем более что любой союз означает в той или иной мере централизацию управления, а следовательно, и унитаризацию политики. А это уже противоречит процессу дифференциации общественных интересов.

Поэтому вполне оправданно, что политика переплетения властных федеральных и региональных структур в ФРГ многими исследователями оценивается как ошибочная, несущая в себе опасность гипертрофии центра в государственном управлении22. Но, с другой стороны, достаточно опасно усиление и политики децентрализации, которая в любой момент может принять также гипертрофированные формы и привести к сепаратизму.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie zu Regierensproblematik hochinduastrialisierter Demokratien. Athtenaeum: Kevenhoerster P., Lehner Fr., 1979. S. 169.

2 Lehner F. Politikverflechtung — Foederalismus ohne Transparens. Athtenaeum: Kevenhoerster P., Lehner Fr., 1977. S. 65.

3 Конституция США //Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 19—21.

4 Friedrich C.J. Trends of Federalism in Theorie und Practice. New York: Praeger, 1968.С. 14.

5 Dahl R. A. , Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare. Part IV. London, 1971. P. 27.

6 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie… 1979. S. 173.

7 Friedrich C.J. Trends of Federalism in Theorie und Practice. New York: Praeger, 1968. P. 98; Dahl R. A. , Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare. Part IV. London, 1971. P. 65; Macmahon A. Administrаting Federalism in a Democracy. London, 1972. P. 54—55.

8 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie …, 1979. S. 173.

9 Haefeln M. Der kooperative Foederalismus in der Schweiz. Bern, 1969. S. 44

10 Riker W. H. Federalism //Governmental Institutions and Presses. Handbook of Political Science. Volume 5. California: University of California Press, 1975. Р. 117.

11 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie…1979 S. 174.

12 Riker W. H. Federalism… 1975. P. 119.

13 Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии //Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 16—17.

14 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie… 1979. S. 175.

15 Scharpf F.W. Theorie der Politikverflechtung. Munchen: Piper, 1971. S. 97.

16 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie… 1979. S. 176.

17 Scharpf F.W. Theorie der Politikverflechtung. Munchen: Piper, 1971. S 98.

18 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie… 1979. S. 176—177.

19 Scharpf F.W. Theorie der Politikverflechtung. Munchen: Piper, 1971. S. 101.

20 Козуб О.В. Реферат статьи Шарля Джеффери “Отказ от реформы германской федеративной системы после объединения Германии”//Право и политика. 2000. № 1. С. 121—122.

21 Там же. С.122.

22 Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie… S. 179.